П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
05 лютого 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/3413/25
Час і місце ухвалення рішення суду 1 інстанції:
15:19 год., м. Одеса;
Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції:
11.07.2025 року;
Головуючий в 1 інстанції: Аракелянт М.М.
П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
Головуючого судді - Єщенка О.В.
суддів - Бітова А.І.
- Градовського Ю.М.
За участю: секретаря - Недашковської Я.О.
представника апелянта - Грандовської Т.М.
представника позивача - Тишевич Н.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 липня 2025 року по справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області до Державної аудиторської служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Товариства з обмеженою відповідальністю «Автомагістраль-Південь» про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги,-
Служба відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області звернулась до суду першої інстанції з позовом, в якому просила визнати протиправними та скасувати пункти 1 та 2 Вимоги Державної аудиторської служби України щодо усунення виявлених порушень №001700-19/255 ДСК від 04.11.2024 року.
В обґрунтування позову зазначено, що Державною аудиторською службою України проведено перевірку закупівель, здійснених Службою відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області, за результатами яких укладено договори від 23.05.2023 №2ПС-А/23, від 30.06.2023 №1ПС-А, від 07.05.2024 №1ПС-А/ЗР. За результатами перевірки складено Акт від 12.09.2024 №001700-21/51, Вимогу щодо усунення виявлених порушень шляхом забезпечення коригування проектно-кошторисної документації та договірних цін договорів від 30.06.2023 №1ПС-А, від 23.05.2023 №2ПС-А/23, від 07.05.2024 №1ПС-А/ЗР у частині зменшення вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 32813750,68 гривень з ПДВ та забезпечення коригування проектно-кошторисної документації та договірної ціни договору від 23.05.2023 №2ПС-А/23 у частині зменшення вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 195664,53 гривень з ПДВ (пункти 1, 2 Вимоги).
Позивач вважає пункти 1 та 2 Вимоги Держаудитслужби незаконними та безпідставними, стверджуючи, що порушень пунктів 3.11, 4.9, 8.5, 8.5.1 Настанови з визначення вартості у будівництві, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281 (зі змінами), допущено не було, вартість матеріальних ресурсів та розміри заготівельно-складських витрат визначена відповідно до норм чинного законодавства. Натомість, висновки відповідача не враховують достовірну інформацію щодо цін на матеріальні ресурси, прийняті для проектно-кошторисної документації, а також не включення у договірні ціни робіт, стосовно яких виникли зауваження.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 липня 2025 року адміністративний позов задоволено.
Суд визнав протиправними та скасував пункти 1 та 2 Вимоги Державної аудиторської служби України щодо усунення виявлених порушень № 001700-19/255 ДСК від 04.11.2024 року.
Стягнув з Державної аудиторської служби України за рахунок її бюджетних асигнувань на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області судові витрати в сумі 3028 гривень.
Вирішуючи спір по суті та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з необґрунтованості висновків Держаудитслужби про порушення Службою при визначенні вартості будівництва, адже такі (висновки) не відображають достовірну інформацію щодо цін на матеріальні ресурси, що склались на момент розроблення проектної документації. Поряд з цим, окремі роботи, щодо яких висунуто зауваження, не включені у договірні ціни, які підписані замовником, адже такі (роботи) не виконувались.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповне з'ясування обставин справи, Державна аудиторська служба України подала апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.
Обґрунтовуючи доводи та вимоги апеляційної скарги, апелянт зазначає, що судом першої інстанції помилково не враховано сталу правову позицію Верховного Суду (зокрема, у постановах від 24 квітня 2020 року у справі №802/342/17, від 21 листопада 2018 року №826/2525/15, від 07 лютого 2020 року у справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року у справі №825/3661/15-а, від 05 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 20 березня 2020 року №814/380/17, від 02 листопада 2023 року у справі №160/13920/20), згідно якої орган Держаудитслужби має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Поряд з цим, законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу Держаудитслужби про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об'єкта про визнання вимоги протиправною. Це означає, що приписи вимоги, у яких визначено суми збитків, не мають зобов'язального характеру для об'єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуті інакше, ніж за рішенням суду, така вимога не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов'язки для підконтрольного суб'єкта.
Щодо суті виявлених порушень під час здійснення закупівель, апелянт зауважує на тому, що такі (порушення) Держаудитслужбою виявлені на виконання своїх повноважень, визначених Постановою №631 та Законом №2939, чітко відображено в акті перевірки закупівель із посиланням на відповідні нормативно-правові акти: Порядок реалізації експериментального проєкту щодо будівництва, ремонту та інших інженерно-технічних заходів із захисту об'єктів критичної інфраструктури, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2022 року №1482; Настанова з визначення вартості у будівництві, затверджена наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01 листопада 2021 року №281. Зокрема, перевіркою встановлено, що в порушення вимог пункту 8 Порядку №1482 до зведеного кошторису та договірної ціни підконтрольним об'єктом включено вартість проведення експертизи проєктно-кошторисної документації. Також, експертним дослідженням, проведеним на замовлення Держаудитслужби, встановлено завищення вартості матеріалів під час складання проєктно-кошторисної документації на загальну суму 32813750,68 гривень з ПДВ (за договорами: від 23.05.2023 №2ПС-А/23 - на суму 29382318,38 гривень, від 30.06.2023 №1ПС-А/23 та від 07.05.2024 №1ПС-А/ЗР - на суму 3431432,3 гривень). Цим же експертним дослідженням, проведеним на замовлення Держаудитслужби, встановлено завищення вартості транспортних та заготівельно-складських витрат та, відповідно, кошторисної вартості за договором від 23.05.2023 №2ПС-А/23 на загальну суму 195664,53 гривень з ПДВ. Апелянт просить враховувати, що експертний висновок складений відповідно норм законодавства, що регулює порядок проведення судових експертиз, уповноваженою спеціалізованою особою та з урахуванням належних відомостей про ринкову вартість будівельних матеріалів.
У відзиві на апеляційну скаргу Служба відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін. Заперечуючи проти обґрунтованості доводів та вимог апелянта, позивач зазначає, що на момент дії Постанови №1482 є чинним Порядок затвердження проектів будівництва та проведення їх експертизи, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 №560. Отже, під час реалізації об'єктів, визначених Постановою №1482, повинні застосовуватись вимоги Порядку №560. Будь-які застереження та/або заборони щодо проходження експертизи проектної документації на будівництво, отримання експертного звіту за результатами проведення експертизи та включення до зведеного кошторисного розрахунку і договірної ціни вартості проведення експертизи проектно-кошторисної документації Постанова №1482 не містить. Як і у позовній заяві, позивач зауважує на необґрунтованості висновків Держаудитслужби, заснованих на висновках експерта, адже такі не враховують достовірну інформацію щодо цін на матеріальні ресурси, прийняті для проектно-кошторисної документації, а також не включення у договірні ціни робіт, стосовно яких виникли зауваження.
Судом першої інстанції з'ясовано та як встановлено під час апеляційного розгляду, у період з 19.07.2024 по 05.09.2024 Державною аудиторської службою України проведено перевірку закупівель, здійснених Службою відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області, за результатами яких укладено договори від 23.05.2023 № 2ПС- А/23, від 30.06.2023 № 1ПС-А, від 07.05.2024 № 1ПС-А/ЗР.
За результатами перевірки складено Акт від 12.09.2024 №001700-21/51. Зазначеною перевіркою встановлено порушення Службою, зокрема:
пункту 8 Порядку №1482, в результаті чого до зведеного кошторису та договірної ціни включено вартість проведення експертизи проектно-кошторисної документації;
пунктів 3.11, 4.9, 8.5, 8.5.1 КНУ, частини 1 статті 526, статті 629 Цивільного кодексу України, частини 1 статті 193 Господарського кодексу України, враховуючи Висновок експерта Київського науково-дослідного інституту судових експертиз від 08.08.2024 №7857/24-53, в результаті чого Службою (Замовником) прийнято, а ТОВ «Автомагістраль-Південь» (Підрядником) розроблено ПКД до Договорів з завищенням вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 100217268,35 гривень з ПДВ.
пунктів 3.11, 4.9, 8.5, 8.5.1 КНУ, частини 1 статті 526, статті 629 Цивільного кодексу України, частини 1 статті 193 Господарського кодексу України, в результаті чого завищено розміри заготівельно-складських та транспортних витрат на загальну суму 195664,53 гривень.
Перевірка закупівель зупинялась до одержання результатів зустрічної звірки в Товаристві з обмеженою відповідальністю «Автомагістраль-Південь». Так, за результатом зустрічної звірки складено Довідку від 28.08.2024 №001700-21/43з, в якій зафіксовано завищення заготівельно-складських та транспортних витрат, чим завищено інвестиційну (кошторисну) вартість робіт, зазначених в проектно-кошторисній документації по об'єкту будівництва (договір від 23.05.2023 №2ПС-А/23) на загальну суму 195664,53 гривень з ПДВ. Як свідчать обставини справи, результати зустрічної звірки враховані Держаудитслужбою у висновку акту перевірки від 12.09.2024 №001700-21/51.
Не погодившись з висновками акту перевірки, позивач подав Держаудитслужбі заперечення на цей акт. За результатом розгляду заперечень Держаудитслужба склала Висновок від 22.10.2024, яким зокрема:
не враховано доводи Замовника про чинність положень Порядку №560, адже відповідно до приписів пункту 8 Порядку №1482 на період воєнного стану в Україні будівництво, ремонт та інші інженерно-технічні заходи із захисту об'єктів критичної інфраструктури паливно-енергетичного сектору критичної інфраструктури здійснюються без отримання експертного висновку щодо проектної документації на будівництво об'єктів;
частково враховано доводи Замовника про не відображення у Висновку експерта вартості доставки матеріальних ресурсів та не здійснення аналізу матеріальних ресурсів (суміші бетонні) з урахуванням дійсного класу водонепроникності та відпускної ціни. Таким чином, Держаудитслужба визначила викласти абзац сьомий на сторінці 5 Акту перевірки в наступній редакції: «враховуючи Висновок експерта Київського науково-дослідного інституту судових експертиз від 08.08.2024 №7857/24-53, в порушення пунктів 3.11, 4.9, 8.5, 8.5.1 КНУ, частини 1 статті 526, статті 629 Цивільного кодексу України, частини 1 статті 193 Господарського кодексу України, Службою (Замовником) прийнято, а ТОВ «Автомагістраль-Південь» (Підрядником) розроблено ПКД до Договорів з завищенням вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 32813750,68 гривень з ПДВ.
не враховано доводи Замовника про не включення робіт, стосовно яких виникли зауваження, у договірні ціни, а також про не виконання цих робіт, оскільки договірна ціна за УПВ створена Підрядником на базі проектно-кошторисної документації (інвестиційної кошторисної документації), тому й вартість в договірній ціні відповідно буде завищена і призведе до завищення вартості об'єкта.
04.11.2024 Держаудислужбою складено на адресу Служби Вимогу №001700-19/235-ДСК щодо усунення виявлених порушень.
Так, з метою повного усунення виявлених порушень, попередження їх виникнення надалі на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, пункту 27 Порядку № 631, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Держаудитслужба вимагала:
1. Забезпечити коригування проектно-кошторисної документації та договірних цін договорів від 30.06.2023 №1ПС-А, від 23.05.2023 № 2ПС-А/23, від 07.05.2024 № 1ПС-А/ЗР у частині зменшення вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 32813750,68 гривень з ПДВ 20%.
2. Забезпечити коригування проєктно-кошторисної документації та договірної ціни договору від 23.05.2023 №2ПС-А/23 у частині зменшення вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 195664,53 гривень з ПДВ 20%.
Не погоджуючись з пунктами 1 та 2 Вимоги Держаудислужби, посилаючись на необґрунтованість та неправомірність висновків відповідача, позивач звернувся до суду із цим позовом за захистом своїх прав та інтересів.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні передбачено нормами Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-XII.
Відповідно до статті 5 Закону №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
У статті 8 Закону №2939-XII передбачено, що орган державного фінансового контролю:
1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;
2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;
3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;
4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пунктів 1, 7, 10, 12, 13 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43, передбачено, що Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме:
вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог;
звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;
застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства;
передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Аналіз наведених норм показав, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Поряд з цим, при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога ж органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов'язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 і, як правильно зауважується апелянтом, - у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2020 року у справі №802/342/17, від 21 листопада 2018 року №826/2525/15, від 07 лютого 2020 року у справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року у справі №825/3661/15-а, від 05 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 20 березня 2020 року №814/380/17, від 02 листопада 2023 року у справі №160/13920/20.
Натомість, у цій справі, що розглядається, Держаудитслужбою у вимозі вказано про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, така вимога не пов'язана із стягненням виявлених в ході перевірки збитків та не містить вказівки на факт заподіяння збитків, у встановленому законом порядку розмір збитків не визначався.
Таким чином, є необґрунтованими доводи апелянта про те, що перевірку обґрунтованості вимоги відповідача має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків.
Щодо суті виявлених порушень, слід враховувати, що механізм затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи визначає Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затверджений Постановою кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року №560.
У пункті 5 Порядку №560 передбачається, що перед схваленням та затвердженням проектів будівництва у випадках, визначених статтею 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», проводиться експертиза проектів будівництва, а у випадках, визначених Законом України «Про інвестиційну діяльність», - державна експертиза інвестиційного проекту, складовою якого є проект будівництва.
27 грудня 2022 року постановою Кабінету Міністрів України №1482 затверджено Порядок реалізації експериментального проекту щодо будівництва, ремонту та інших інженерно-технічних заходів із захисту об'єктів критичної інфраструктури паливно-енергетичного сектору критичної інфраструктури.
У пунктах 1, 2, 4 Порядку №1482 передбачено, що цей Порядок визначає процедуру реалізації експериментального проекту щодо будівництва, ремонту та інших інженерно-технічних заходів із захисту об'єктів критичної інфраструктури паливно-енергетичного сектору критичної інфраструктури, які повинні бути здійснені протягом максимально скорочених строків. Експериментальний проект спрямований на забезпечення життєдіяльності населення України в умовах воєнного стану. Учасниками експериментального проекту є Міненерго, Генеральний штаб Збройних Сил, ДСНС, оператори критичної інфраструктури паливно-енергетичного сектору критичної інфраструктури, Адміністрація Держспецзв'язку, обласні та Київська міська військові адміністрації, Агентство відновлення, служби відновлення та розвитку інфраструктури в областях, проектні та будівельні організації (за згодою).
У пункті 8 Порядку №1482 передбачено, що на період воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях будівництво, ремонт та інші інженерно-технічні заходи із захисту об'єктів критичної інфраструктури паливно-енергетичного сектору критичної інфраструктури здійснюються без відведення земельної ділянки, відповідності містобудівній документації, отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, отримання експертного висновку щодо проектної документації на будівництво об'єктів, отримання права на виконання будівельних робіт, а також без використання Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва та оформлення речових прав на земельні ділянки.
Після припинення чи скасування воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях балансоутримувачі зазначених в абзаці першому цього пункту об'єктів вживають заходів до оформлення речових прав на земельні ділянки відповідно до законодавства.
Порядком №1482 внесено зміни до актів Кабінету Міністрів України. Поряд з цим, вищенаведені вимоги пункту 5 Порядку №560 не скасовано і такі (вимоги) залишаються чинними.
Одночасному врахуванню підлягає й те, що метою затвердженого Порядку №1482 є здійснення будівництва, ремонту та інших інженерно-технічних заходів із захисту об'єктів критичної інфраструктури паливно-енергетичного сектору критичної інфраструктури протягом максимально скорочених строків. Однак, цим актом фактично не скасовуються вимоги чинного законодавства щодо проведення експертизи проектів будівництва перед схваленням та затвердженням проектів будівництва.
Також, Держаудитслужбою визначено, що проектно-кошторисна документація та договірні ціни до договорів від 30.06.2023 №1ПС-А, від 23.05.2023 №2ПС-А/23, від 07.05.2024 №1ПС-А/ЗР розроблені із завищенням вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 32813750,68 гривень з ПДВ 20%, внаслідок чого Службою допущено порушення вимог 3.11, 4.9, 8.5, 8.5.1 Настанови з визначення вартості у будівництві №281.
Визначені порушення ґрунтуються на Висновках експерта за результатами проведення товарознавчого дослідження щодо ринкової вартості будівельних матеріалів від 08.08.2024 №7857/24-53, складеного за замовленням Держаудислужби Київським науково-дослідним інститутом судових експертиз.
Цим експертним дослідженням встановлювалась можлива ринкова вартість будівельних матеріалів (згідно переліку) станом на 01.05.2023, 01.06.2023, 01.07.2023, 01.08.2023, 01.09.2023, 01.10.2023, 01.11.2023, 01.12.2023, 01.01.2024, 01.02.2024, 01.03.2024, 01.04.2024, 01.05.2024, 01.06.2024, на підставі нормативних актів, що регулюють оцінку майна, ціни і ціноутворення, інформаційні джерела з мережі Інтернет. Поряд з цим, експертом застосовано поправочний коефіцієнт приведення цін з періоду експертизи до необхідної дати, виходячи з індексів зміни споживчих цін на досліджуваний період.
Оцінюючи докази, які лягли в основу оспорюваного за цим позовом рішення Держаудислужби, колегія суддів враховує, що відповідно до частини 1 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно частин 1, 2 статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.
Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
У статтях 74, 75 КАС України передбачено, що обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.
В контексті спірних правовідносин, слід враховувати, що відповідно до пункту 3.11 Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості в будівництві», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281, локальні кошториси складаються в поточному рівні цін на трудові і матеріально-технічні ресурси за формами, наведеними в додатках 1, 2 та 3 цієї Настанови.
Згідно пункту 4.9 Настанови, кошторисна вартість будівельних матеріалів, виробів та комплектів у прямих витратах визначається на підставі нормативної потреби в них, розрахованої виходячи з обсягів робіт, передбачених проектною документацією, та відповідних поточних цін. Поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються на підставі проведеного замовником аналізу цін за обґрунтованою ціною, яка не може бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проектної документації.
У пункті 8.5 Настанови передбачено, що вартість будівництва об'єкта на етапі проектування розраховується відповідно до положень розділу III та IV цієї Настанови.
Пунктом 8.5.1 Настанови передбачено визначення вартості об'єкта будівництва у випадку, коли розроблення проектної документації покладається на підрядника. Поточні ціни на матеріальні ресурси, приймаються на підставі проведеного підрядником аналізу цін за ціною, яка не може бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проектної документації, та узгоджуються із замовником.
Оскільки вартість будівництва на етапі проектування складається відповідно до положень розділів III та IV цієї Настанови, згідно пункту 4.9 Настанови поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються на підставі проведеного Замовником аналізу цін, за обґрунтованою ціною, яка не може бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проектної документації. Порядок здійснення аналізу поточних цін визначає Замовник своїм відповідним організаційно-розпорядчим документом, в якому наводяться алгоритм збору інформації, джерела інформації, методика визначення діапазону цін та середньої ціни.
Поряд з цим, експертне дослідження не відображає інформацію щодо цін на матеріальні ресурси, прийняті для проектної документації, застосований експертом поправочний коефіцієнт приведення ціни не встановлює рівень цін, порівняно з моніторингом, проведеним під час розробки цієї проектно-кошторисної документації.
Одночасному врахуванню підлягає й те, що згідно Настанови поточні ціни приймаються на основі проведеного підрядником аналізу цін або на підставі проведеного Замовником аналізу цін. Згідно Настанови, аналіз цін на будівельні матеріали не передбачено з інших джерел. Однак, як свідчать обставини справи, правильність здійснення аналізу цін, відповідність проведення аналізу положенням Настанови та алгоритму складання кошторисної документації, Держаудитслужбою не перевірялось.
Окрім того, експертне дослідження не відображає повноти інформації про аналіз цін: не вказано, для якого регіону проведено аналіз; відсутня інформація щодо умов постачання (термін, кількість поставок за окремий період, умов оплати тощо).
Також, зустрічною звіркою встановлено завищення заготівельно-складських та транспортних витрат, чим завищено інвестиційну (кошторисну) вартість робіт, зазначених в проектно-кошторисній документації по об'єкту будівництва (договір від 23.05.2023 №2ПС-А/23) на загальну суму 195664,53 гривень з ПДВ. Поряд з цим, роботи, щодо яких надано зауваження, не включені у договірні ціни, які підписані Замовником, ці роботи не виконувались.
Крім того, вказуючи на порушення Службою вимог частини 1 статті 526, статті 629 Цивільного кодексу України, частини 1 статті 193 Господарського кодексу України, Держаудитслужбою не конкретизується, в чому, зокрема, полягає не виконання належним позивачем своїх зобов'язань, умов договорів тощо.
Апеляційний суд вважає за необхідне зауважити на тому, що відповідно до вимог частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до вимог пункту 25 Порядку №631, пункту 35 Порядку №550, акт ревізії має містити, зокрема, констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, визначений у разі наявності в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об'єкту контролю внаслідок таких порушень, а також іншу інформацію, що стосується діяльності та фінансового стану об'єкта контролю, та факти, що стосуються періоду, який підлягає ревізії.
Натомість, як показали обставини справи, висновки Держаудитслужби про неправильність визначення Службою вартості матеріальних ресурсів для будівництва об'єкту складені без фактичного аналізу проектно-кошторисної документації, дослідження визначення показників цієї документації, тобто без урахування дійсної інформації щодо цін на матеріальні ресурси.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про не доведення відповідачем правомірності та обґрунтованості своїх висновків та рішення, наявність підстав для задоволення адміністративного позову у повному обсязі.
Оскільки висновки суду відповідають нормам матеріального і процесуального права та обставинам справи, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до вимог статті 316 КАС України підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст.ст. 139, 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 липня 2025 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.
Повний текст постанови складено та підписано 17.03.2026 року.
Головуючий-суддя: О.В. Єщенко
Судді: А.І. Бітов
Ю.М. Градовський