17 березня 2026 року
м. Київ
справа № 160/11921/20
адміністративне провадження № К/9901/41786/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Андрієнко Вікторії Анатоліївни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року (суддя: Олійник В.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року (судді: Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербак А.А.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави в особі Державної казначейської служби України, Дніпропетровської обласної прокуратури, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - Офісу Генерального прокурора, про визнання бездіяльності протиправною та стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- стягнути із Держави України за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта у розмірі 965 728,60 грн за період з липня 2015 року по березень 2020;
- визнати бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури протиправною та стягнути на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта у розмірі 32 106,00 грн за період з квітня 2020 року по серпень 2020 року.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на порушення його права власності щодо отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої статтею 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), статтею 41 Конституції України, статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, керувався тим, що Закон України від 28 грудня 2014 року №80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (далі - Закон №80-VIII) і Закон України від 28 грудня 2014 року №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (далі - Закон №79-VIII) прийняті пізніше Закону №1697-VII, а тому у 2015 році норми і положення Закону №1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 цього Закону.
Поряд із цим відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова №505).
Відтак, з огляду на нарахування позивачеві у спірний період заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу, визначеного Постановою №505, тобто з урахуванням положень Закону №80-VIII та Закону №79-VIII, суди попередніх інстанцій констатували, що заробітну плату позивачеві нараховано у розмірі не нижчому від визначеної законом. Дія ж окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 втратила чинність 26 березня 2020 року, і це Рішення не може вплинути на спірні правовідносини за період з липня 2015 року до березня 2020 року, які виникли до його ухвалення, враховуючи, що в Рішенні немає застережень із цього приводу.
Щодо позовних вимог у частині стягнення на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта у розмірі 32106,00 грн за період з квітня 2020 року до серпня 2020 року, суди попередніх інстанцій, пославшись на норми Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX), вказали на їхню необґрунтованість. Позаяк позивач у спірний період не мав статусу прокурора ані обласної, ані окружної прокуратури, тому дії відповідача щодо нарахування позивачеві посадового окладу у період з квітня 2020 року до серпня 2020 року на підставі Постанови №505 відповідали положенням чинного на той час законодавства.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі представниця позивача просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.
Підставою касаційного оскарження зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у межах якої авторка касаційної скарги вказує на відсутність висновку Верховного Суду з питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо стягнення майнової шкоди, завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Вважає, що встановлена Конституційним Судом України неконституційність згаданих положень означає, що вони суперечили нормам Конституції України з моменту їх прийняття. Водночас не можна нанести шкоду неконституційним актом після винесення рішення Конституційним Судом України, оскільки такий акт в цей момент втрачає чинність. Тобто, шкода виникає до виявлення факту неконституційності, у період коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним.
Таким чином Держава Україна порушила право власності позивача (правомірні очікування на отримання заробітної плати у розмірі, гарантованому частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII за період роботи в органах прокуратури, не були реалізовані Державою), чим ОСОБА_1 завдано майнову шкоду актом, визнаним неконституційним.
Позиція інших учасників справи
Дніпропетровська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали відзиви на касаційну скаргу, в яких просили залишити цю касаційну скаргу без задоволення, а оскаржені судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Офіс Генерального прокурора у відзиві вказує, що рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення. У межах спірних правовідносин норми законів України про державний бюджет передбачали правове регулювання питання оплати праці, зокрема, прокурорів у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Уряд України визначив умови оплати праці працівників органів прокуратури у Постанові №505 (зі змінами), водночас за загальним правилом колізія правових норм у часі вирішується на користь норми, прийнятої пізніше. Офіс також зауважив, що у бюджетних призначеннях органам прокуратури України (бюджетна програма 0901000 «Здійснення прокурорсько-слідчої діяльності, підготовка та підвищення кваліфікації кадрів прокуратури») на заробітну плату, встановлених законами України про державний бюджет України на 2015 - 2020 роки відповідні кошти для реалізації вимог статті 81 Закону №1697-VII не були передбачені, попри постійні звернення Генеральної прокуратури України до Уряду про необхідність забезпечення оплати праці прокурорів на законодавчому рівні та на розрахунки до бюджетного запиту, які здійснювалися відповідно до статті 81 Закону №1697-VII. Крім цього, вимога позивача про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати у розмірі 965728,60 грн, на думку Офісу Генерального прокурора, є необґрунтованою і не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки вона не заявлена з вимогою про вирішення публічно-правового спору. Як підсумок, відповідач вважає, що суди першої та апеляційної інстанції у цій справі правильно встановили обставини справи та ухвалили судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Дніпропетровська обласна прокуратура у відзиві навела співзвучні висновкам судів першої та апеляційної інстанції мотиви та водночас зазначила, що позивач фактично не навів розрахунку шкоди, спричиненої актом, який визнано неконституційним. Обґрунтувавши цю суму як різницю між посадовим окладом, нарахованим відповідно до Постанови №505 та визначеним за частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, позивач залишив поза увагою інші суми, нараховані йому Прокуратурою Дніпропетровської області за рахунок коштів Державного бюджету з липня 2015 року до березня 2020 року, як заробітну плату (до складу якої включено посадовий оклад, надбавку за вислугу років, за виконання особливо важливої роботи, за класний чин та премії) відповідно до Постанови №505, розмір якої фактично може перевищувати суму посадових окладів встановлених статтею 81 Закону №1697-VII. Таким чином, позивач не довів дійсного розміру завданої матеріальної шкоди.
Від Державної казначейської служби України відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року (судді: Кашпур О.В., Радишевська О.Р., Уханенка С.А.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Андрієнко В.А., яка діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року в цій справі.
Розпорядженням №166/0/78-24 від 05 лютого 2024 року заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 05 лютого 2024 року визначено склад колегії суддів: Загороднюк А.Г. (головуючий суддя), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою від 28 травня 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду передав справу №160/11921/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду як таку, що потребує розв'язання виключної правової проблеми з метою забезпечення розвитку права і формування єдиної правозастосовчої практики.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 липня 2024 року повернула справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
Ухвалою від 04 березня 2026 року справу призначено до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 з 12 червня 2003 року працював на різних посадах в органах прокуратури Дніпропетровської області, зокрема, з 09 квітня 2015 року до 14 грудня 2015 року обіймав посаду прокурора міста Тернівки Дніпропетровської області, з 15 грудня 2015 року - посаду прокурора відповідних відділів прокуратури Дніпропетровської області.
З червня 2016 року до березня 2017 року та з квітня 2020 року до липня 2020 року позивач перебував у відпустках для догляду за дитиною.
Розмір посадового окладу позивача за час перебування на посадах в органах прокуратури у період роботи з липня 2015 року до серпня 2020 року був розрахований відповідно до пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, на підставі Постанови №505.
Конституційний Суд України Рішенням від 26.03.2020 № 6-р/2020 визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Позивач, вважаючи, що внаслідок дії пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, який був визнаний неконституційним, йому було завдано матеріальної шкоди у вигляді недотриманої заробітної плати, звернувся з цим позовом до суду.
Джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VII.
Відповідно до частини другої статті 15 Закону №1697-VІІ прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.
Статтею 16 Закону №1697-VІІ визначені гарантії незалежності прокурора, однією з яких є належне матеріальне, соціальне та пенсійне забезпечення прокурора.
Відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ в редакції Закону України від 02 липня 2015 року №578-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень" (далі - Закон №578-VIII), заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Положеннями частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у первинній редакції) передбачалося, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.
Законом України від 06 грудня 2016 року №1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» частину третю статті 81 Закону №1697-VII викладено у такій редакції: «посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року».
25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв'язку із чим внесено ряд змін до Закону №1697-VII, у тому числі до статті 81.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у редакції Закону №113-ІХ) посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.
Положеннями частини п'ятої статті 81 Закону №1697-VII встановлено розміри посадових окладів прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах.
Згідно із частиною сьомою статті 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
Частиною дев'ятою статті 81 Закону №1697-VII унормовано, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
01 січня 2015 року набрав чинності Закон №79-VIII, яким внесено зміни до пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України та установлено, що, зокрема, стаття 81 Закону № 1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Відповідно до пункту 9 «Прикінцеві положення» Закону №80-VIII норми і положення, зокрема, статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Аналогічні положення закріплені у пункті 11 «Прикінцеві положення» Закону України від 25 грудня 2015 року №928-VIII «Про Державний бюджет України на 2016 рік».
На виконання положень пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України постановою від 30 вересня 2015 року №763 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 р. № 505" вніс зміни до постанови № 505, якими затвердив нові схеми посадових окладів працівників прокуратур.
Конституційний Суд України Рішенням від 26 березня 2020 року №6-р/2020 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Частинами першою та другою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України від 13 липня 2017 року №2136-VIII "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон №2136-VIII).
Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону № 2136-VIII, відповідно до частини першої якої Конституційний Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов'язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.
Керуючись зазначеними нормами Закону №2136-VIII, Конституційний Суд України в Рішенні від 26 березня 2020 року №6-р/2020 встановив, що норма Бюджетного кодексу України, яка була визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Згідно із частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Спірні правовідносини в цій справі виникли довкола стягнення позивачем відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальної шкоди завданої актом, який визнано неконституційним, а саме невідповідністю Основному Закону окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Ствердужване позивачем заподіяння матеріальної шкоди обумовлено тим, що під час перебування на посаді прокурора, його посадовий оклад в період дії пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі, встановленому постановою Уряду, а не статтею 81 Закону №1697-VІІ.
Касаційне провадження у цій справі відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України з метою перевірки наведених у касаційній скарзі доводів про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права у межах окреслених правовідносин за відсутності висновку Верховного Суду із цього приводу.
За правилами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності, зокрема, врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Колегія суддів зазначає, що після подання касаційної скарги в цій справі Верховний Суд у складі колегії суддів об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду (далі також - Об'єднана палата) ухвалив постанову від 24 лютого 2026 року в справі №160/6949/20, в якій вирішив питання про застосування правових норм, на потребу висновку щодо яких вказує скаржник.
У цій постанові Об'єднана палата з урахуванням конституційних гарантій судового захисту, принципу верховенства права, зважаючи на приписи частини четвертої статті 6 КАС України, констатувала, що суд не може відмовити в задоволенні позову з підстав відсутності, неповноти чи неузгодженості законодавчого регулювання спірних правовідносин і зобов'язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав особи.
З-поміж іншого, Об'єднана палата зауважила, що в Україні дійсно відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв'язку з чим можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв'язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.
У контексті спірних відносин та їх нормативного регулювання Об'єднана палата констатувала, що з 01 січня 2015 року було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв'язку із дією пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, який згодом було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020.
Визнання зазначеного положення Бюджетного кодексу України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов'язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.
Крім цього, на підставі системного аналізу пункту 2 частини першої статті 4, статті 46 КАС України, а також послуговуючись висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 27 листопада 2019 року в справі №242/4741/16-ц, Об'єднана палата дійшла висновку, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або діючого) про відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, який було визнаний неконституційним, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади діями якого було заподіяно таку шкоду.
У підсумку, за результатами перегляду справи №160/6949/20 Об'єднана палата сформулювала такі правові висновки:
1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;
2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону № 1697-VII, а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;
3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб'єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.
Застосовуючи наведені правові висновки Об'єднаної палати до обставин справи, яка переглядається, колегія суддів констатує, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.
Суди попередніх інстанцій, відмовляючи в позові, керувалися зокрема тим, що ухвалення Конституційним Судом України рішення має значення для вирішення наступних (майбутніх) справ, тобто тих, які виникли після його ухвалення.
Об'єднана палата із цього приводу зазначила, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.
Тобто шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.
Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій, якими вони керувалися відмовляючи в задоволенні позову, ґрунтуються на неправильному застосуванні наведених правових норм.
Варто зауважити, що матеріальна шкода у спірних правовідносинах може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом № 1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за спірний в цій справі період.
Як уже було зазначено, відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ (в редакції Закону № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається не лише з посадового окладу, а й з премій та надбавок, зокрема за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Отже, Законом №1697-VІІ визначено гарантований розмір заробітної плати прокурора, який складається з посадового окладу як її основної складової, а також надбавок, передбачених законом і премії, розмір якої не може бути менше як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Водночас Законом №1697-VІІ передбачено можливість виплати працівникам органів прокуратури премії в розмірі вищому ніж гарантовано цим законом, а Постановою №505 - можливість виплати їм додаткових видів грошового забезпечення, які зазначеним законом не передбачені, зокрема, таких як: 1) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; 2) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; надбавка за знання та використання в роботі іноземної мови; 3) доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності; 4) надбавка за почесне звання "заслужений".
В цьому контексті Дніпропетровська обласна прокуратура у відзиві на касаційну скаргу зауважила, що заробітна плата, яка нараховувалася позивачеві протягом спірного періоду, включала також різного роду надбавки та виплати, визначені Постановою №505, які водночас не передбачені Законом №1697-VІІ, тож фактично розмір виплаченої позивачеві заробітної плати з усіма встановленими Постановою №505 надбавками та виплатами, які він отримав, сумарно може не бути меншою, або навіть перевищувати розмір заробітної плати, якби її нарахування здійснювалося відповідно до статті 81 Закону №1647-VII.
У межах розглядуваного спору суди першої та апеляційної інстанції не встановили фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період. Зокрема, суди не з'ясували, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені позивачеві протягом вказаного у позові періоду, у яких розмірах вони виплачувалися, а також не визначили різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за відповідний період.
Крім того, на фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу в спірний період, а отже і на розмір можливих майнових втрат, яких він зазнав, безпосередньо впливають періоди перебування його у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди його тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку.
Невстановлення зазначених обставин унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, він зазнав.
Згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Отже, допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
За змістом частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
У постанові від 16 березня 2023 року у справі №600/747/22-а Верховний Суд наголошував, що обов'язок суду встановити дійсні обставини справи під час розгляду адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з'ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого статтею 2 та частиною четвертою статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд уживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Суд касаційної інстанції зауважує, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів за результатами касаційного перегляду цієї справи констатує, що наведені судами попередніх інстанцій мотиви відмови у задоволенні позову ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, водночас допущені судами порушення норм процесуального права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право касувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
За правилами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності, зокрема, врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Беручи до уваги висновки Верховного Суду у складі колегії суддів об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 24 лютого 2026 року в справі №160/6949/20, тобто після подання касаційної скарги в цій справі, колегія суддів вважає, що у межах розглядуваного спору позивач має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.
Водночас оскільки судами попередніх інстанцій допущено порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового судового розгляду суд має встановити фактичний розмір додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період, зокрема, з'ясувати, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені позивачеві протягом вказаного у позові періоду, у яких розмірах вони виплачувалися, а також визначити різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону №1697-VII за відповідний період.
Крім цього, варто врахувати, що на фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу в спірний період, а отже і на розмір можливих майнових втрат, яких він зазнав, безпосередньо впливають періоди перебування його у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди його тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Андрієнко Вікторії Анатоліївни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року скасувати.
Направити справу №160/11921/20 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду на новий судовий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Постанову ухвалено з окремою думкою.
...........................
...........................
...........................
А.Г. Загороднюк
Л.О. Єресько
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду