16 березня 2026 року
м. Київ
справа № 620/13241/24
адміністративне провадження № К/990/42805/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Шевцової Н.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні справу № 620/13241/24
за позовом Приватного підприємства (далі - ПП) «Будмірантарінвест» до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ПП «Будмірантарінвест» на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 17.02.2025 (головуючий Лукашова О.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2025 (постановлена судом у складі колегії суддів: головуючого судді Василенка Я.М., суддів: Ганечко О.М., Кузьменка В.В.),
Короткий зміст позовних вимог
ПП «Будмірантарінвест» (далі також - позивач) звернулось до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області (далі також - відповідач), в якому позивач просив:
визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Чернігівській області з проведення у період з 04.04.2024 по 09.04.2024 огляду (обстеження) земельної ділянки з кадастровим номером 7410100000:01:039:0024 та відбору проб ґрунтів на цій земельній ділянці.
В обґрунтування позовних вимог ПП «Будмірантарінвест» послався на те, що фактично вчинені відповідачем у період 04.04.2024 по 09.04.2024 дії з проведення огляду (обстеження) орендованої позивачем земельної ділянки з кадастровим номером 7410100000:01:039:0024 та відбору проб ґрунтів на цій земельній ділянці є протиправними, оскільки огляд (обстеження) проводився без відома та участі керівника позивача та уповноважених ним осіб; перед початком здійснення вказаного вище огляду (обстеження) орендованої позивачем земельної ділянки посадові особи відповідача, які цей захід проводили, не пред'явили керівнику позивача ні посвідчення (направлення), ні своїх службових посвідчень. Позивач вказує, що дії відповідача порушують його права, зокрема права передбачені Законом № 877, а саме: право брати участь у проведенні заходу державного нагляду (контролю), право направити своїх представників для участі в його проведенні, право надати відповідні документи та пояснення, право не допустити посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу оскільки вони не пред'явили керівнику або уповноваженій особі позивача посвідчення (направлення) та службове посвідчення та у зв'язку із ненаданням ними копії погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю), право надати зауваження до Акту огляду, право бути поінформованим про свої права та обов'язки, право вимагати від посадових осіб органу державного нагляду (контролю) додержання вимог законодавства, право перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу тощо.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, за наявними у справі матеріалами.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 17.02.2025, яка залищена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2025, закрито провадження у справі за позовом ПП "БУДМІРАНТАРІНВЕСТ".
Постановляючи ухвалу про закриття провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апелційний суд, виходив з того, що оскаржувані дії відповідача щодо огляду (обстеження) земельної ділянки з кадастровим номером 7410100000:01:039:0024 та відбору проб ґрунтів на цій земельній ділянці самі по собі не породжують для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливають на його права, обов'язки і законні інтереси у розумінні Кодексу адміністративного судочинства, а отже не можуть бути оскаржені до адміністративного суду. Враховуючи обставини, щодо яких виникли спірні правовідносини, суд першої інстанції роз'яснив позивачу, що цей спір не віднесений до юрисдикції жодного суду, оскільки не може розглядатися за правилами будь-якого судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та процесуальні дії у справі
20.10.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ПП «Будмірантарінвест», у якій заявник просить скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 17.02.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2025, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування вимог касаційної скарги заявник зазначає, що висновки судів першої та апеляційної інстанції про відсутність порушеного права позивача, яке потребує судового захисту, є передчасними та обмежують доступ позивача до правосуддя
Скаржник зазначає, що частиною першою статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» прямо передбачено право суб'єкта господарювання оскаржити дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, вчинені ними під час здійснення державного нагляду (контролю). Таке право (оскарження дій суб'єкта владних повноважень) так само передбачено КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач заперечує проти задоволення касаційної скарги та просить судові рішення Чернігівського окружного адміністративного суду та Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №620/13241/24 залишити без змін.
Верховний Суд ухвалою від 29.10.2025 відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ПП «Будмірантарінвест», справу витребувано із суду першої інстанції.
До Верховного Суду матеріали справи № 620/13241/24 надійшли 06.02.2026.
У зв'язку з відрахуванням 13.01.2026 судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді ОСОБА_1 зі штату Верховного Суду внаслідок прийняття Вищою радою правосуддя рішення від 13.01.2026 № 17/0/15-26 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв'язку з поданням заяви про відставку», призначено повторний автоматизований розподіл справи та протоколом від 02.03.2026 визначено склад суду для розгляду касаційної скарги: головуючий - суддя Тацій Л. В., судді: Стеценко С. Г., Шевцова Н. В.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 04.04.2024 по 09.04.2024 Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області проведено огляд (обстеження) земельної ділянки з кадастровим номером 7410100000:01:039:0024 загальною площею 1,1500 га, розташованої в місті Чернігові на перехресті Київського шосе та вул. Лісковицької, що підтверджується актом від 09.04.2024 р. № 28/02 (надалі - Акт огляду).
Крім того, 04.04.2024 в ході огляду (обстеження) цієї земельної ділянки відповідачем проведено відбір проб ґрунтів, що підтверджується актами відбору проб ґрунтів від 04.03.2024 №38/09-24 та від 04.03.2024 № 39/09-24.
Скаржник в касаційній скарзі зазначає, що відповідач порушив Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» при проведенні перевірки.
Отже, предметом спору в цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача, як суб'єкта владних повноважень, щодо проведення обстеження земельної ділянки та відбирання зразків відбору проб ґрунтів, а не оскарження припису, розпорядження, іншого розпорядчого документу щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Частиною першої статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Однак, право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб'єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.
Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.
У свою чергу, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон №877-V).
Частиною першою статті 2 Закону №877-V передбачено, що дія цього закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (абзац 3 статті 1 Закону № 877-V).
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт (абзац 1 частини 6 статті 7 Закону № 877-V)
Згідно із частиною сьомою статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій, розглядаючи цю справу, дійшли правильного висновку про те, що Акт огляду - це документ, в якому викладена інформація, що відображає ситуацію, яка склалась під час використання фізичними та юридичними особами земельних ділянок із зазначенням в них, у разі наявності, порушень вимог чинного законодавства.
Отже, Акт огляду не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору; такий акт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.
Враховуючи викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку, що дії відповідача щодо здійснення заходу контролю за використанням земель та проведення обстеження орендованої позивачем земельної ділянки не порушують прав позивача та не зумовлюють виникнення для нього будь яких негативних наслідків.
Натомість, у цій справі не заявлені вимоги щодо оскарження припису, розпорядження, іншого розпорядчого документу щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
Виходячи з викладеного, правомірність дій з призначення та проведення перевірки може бути оцінено судом при вирішенні спору за позовом суб'єкта господарювання про оскарження розпорядчих документів, рішень.
Аналогічні висновки зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.03.2019 у справі № 820/3713/17 та Верховним Судом, зокрема, у постанові від 30.01.2020 у справі № 640/4550/19.
У цих справах було наголошено, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
Зокрема, частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
З огляду на вищезазначене, правильним є висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Дії по складанню акта обстеження земельної ділянки та висновки, викладені в акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків та є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті обстеження не суперечить чинному законодавству. Така інформація акта може бути підтверджена або спростована судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи (частина 1 статті 239 КАС України).
У постанові від 10.06.2021 у справі № 380/1854/20 Верховний Суд зазначив, що вжите в законі формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, які можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтермінує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні підстави для цього.
Крім того, сталою є правова позиція Верховного Суду про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Отже, зазначені вище вимоги не можуть бути вирішені в судах жодної юрисдикції.
Отже, обгрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій про те, що цей спір не віднесений до юрисдикції жодного суду, оскільки не може розглядатися за правилами будь-якого судочинства.
У цій справі обраний позивачем спосіб захисту подання позову про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки та огляду земельної ділянки, відповідно, складання Акта огляду - сам по собі не забезпечує ефективного поновлення прав, які, на думку позивача, були порушені.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати допустимим за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не повинні шкодити самій суті права на доступ до суду, повинні переслідувати легітимну мету, а також має бути дотримано принципу пропорційності між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки судів попередніх інстанцій. У ній також не наведено нових міркувань, що не були предметом розгляду суду першої та апеляційної інстанцій, або щодо яких не було надано мотивів для відхилення відповідних аргументів.
Згідно зі статтею 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставини, Верховний Суд дійшов висновку, що у задоволенні касаційної скарги слід відмовити, а ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 17.02.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2025- залишити без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Приватного підприємства «Будмірантарінвест» залишити без задоволення.
Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 17.02.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2025 у справі № 620/13241/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає..
Головуючий Л. В. Тацій
Судді: С. Г. Стеценко
Н. В. Шевцова