Справа № 640/17416/22 Суддя (судді) першої інстанції: Горобцова Я.В.
17 березня 2026 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Аліменка В.О.,
суддів Безименної Н.В., Бєлової Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Акціонерного товариства "Українська залізниця" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 09 травня 2025 р. у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Українська залізниця" до Північного офісу Держаудитслужби, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "СП "Стан-Крмплект" про визнання протиправним та скасування висновку,-
До суду надійшов позов Акціонерного товариства «Українська залізниця» до Північного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - ТОВ «СП «СТАН-КОМПЛЕКТ», в якому просило суд:
- визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби в особі управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирський області, оприлюднений в електронній системі закупівель Prozorro 22.09.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі, інформація щодо якої оприлюднена в електронній системі закупівель Prozorro за посиланням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-11-05-001478-a.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 09 травня 2025 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
За змістом частини першої статті 309 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції має бути розглянута протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження.
За приписами частини другої статті 309 Кодексу адміністративного судочинства України у виняткових випадках апеляційний суд за клопотанням сторони та з урахуванням особливостей розгляду справи може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на п'ятнадцять днів, про що постановляє ухвалу.
Згідно з частиною четвертою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі.
Пунктом 1 статті 6, ратифікованої Законом України №475/97-ВР від 17 липня 1997 року, Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод закріплено право вирішення спірного питання упродовж розумного строку.
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду, з метою забезпечення повного та всебічного розгляду справи, а також прийняття законного та обґрунтованого рішення з дотриманням процесуальних прав усіх учасників судового процесу, дійшла висновку про наявність підстав для продовження строку розгляду апеляційної скарги на розумний строк.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін.
Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, відповідно до наказу начальника Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області (далі - Управління) від 09.09.2022 № 36-3, з 09.09.2022 по 21.09.2022 проведено моніторинг процедури закупівлі відкритих торгів за предметом: «Металообробні верстати», (код за ДК 021:2015: 42630000-1 Верстат для фрезерування підп'ятникових місць надресорних балок ФБ-01ВП або еквівалент, ВЧДЕ Подільськ), за номером UА-2021-11-05-001478-а, здійсненої позивачем.
Результати проведеного моніторингу викладені у висновку про результати моніторингу процедури закупівель від 21.09.2022, затвердженому начальником Управління та оприлюдненому в електронній системі закупівель 22.09.2022.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі», відповідач зобов'язав позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/ нікчемності договору та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до положень статті 19 Конституції України (тут і надалі нормативно-правові акти наведені у редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також їх посадові особи зобов'язані діяти виключно на підставі, в межах наданих повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівель у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірок закупівель, а також у процесі здійснення державного фінансового аудиту та інспектування.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, яка підлягає перевірці, або за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого здійснюється така перевірка. Вона полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником вимог законодавства у сфері закупівель. За результатами проведення такої перевірки складається акт перевірки закупівель, у якому викладаються її результати.
Моніторинг закупівель, у свою чергу, здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Відповідно до змісту статті 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі також - Закон № 922) моніторинг процедур закупівель здійснюється центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, а також його територіальними органами (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг процедури закупівлі проводиться на різних етапах, зокрема під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та в процесі його виконання.
Відповідно до пункту 31 частини першої статті 1 Закону тендерна документація - це документація, що містить умови проведення тендеру, яка розробляється та затверджується замовником і підлягає оприлюдненню для вільного доступу в електронній системі закупівель.
Разом з тим, відповідно до пункту 32 частини першої статті 1 Закону, тендерна пропозиція - це пропозиція щодо предмета закупівлі або його окремої частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.
При цьому згідно з частиною першою статті 26 Закону тендерна пропозиція подається в електронній формі через електронну систему закупівель. Це здійснюється шляхом заповнення електронних форм із відповідними полями, у яких зазначається інформація про ціну, інші критерії оцінки (у разі їх встановлення замовником), а також відомості від учасника процедури закупівлі щодо його відповідності кваліфікаційним критеріям, наявності або відсутності підстав, визначених статтею 17 цього Закону та тендерною документацією. Крім того, учасник повинен завантажити документи, які вимагаються замовником у тендерній документації.
Згідно з підпунктами 1 та 2 пункту 5 розділу 3 тендерної документації для підтвердження відповідності кваліфікаційному критерію «наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (або аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів)» від учасників у складі тендерної пропозиції обов'язково вимагалося подання:
довідки у довільній формі, яка повинна містити інформацію про виконання аналогічного або аналогічних договорів із зазначенням предмета договору, найменування замовника, його коду ЄДРПОУ, номера та дати укладення договору, а також із наданням скан-копій відповідних документів;
видаткової накладної або накладних, чи актів приймання-передачі товару, які підтверджують факт виконання зазначеного договору або договорів.
З метою виконання зазначених вимог у складі тендерної пропозиції ТОВ «СП «СТАН-КОМПЛЕКТ» було надано довідку від 16.11.2021 № 985/1 щодо виконання аналогічних договорів, копію аналогічного договору від 20.08.2019 № 617/19, а також видаткову накладну від 19.11.2019 № 1276.
Разом з тим документи, подані переможцем у складі тендерної пропозиції, а саме копія аналогічного договору від 20.08.2019 № 617/19 та видаткова накладна від 19.11.2019 № 1276, не містять повного знакового відтворення змісту та документальної інформації. Зокрема, в аналогічному договорі та вказаній накладній відсутні відомості щодо ціни за одиницю товару та загальної вартості предмета закупівлі, оскільки на місці відображення цієї інформації накладено відбиток білого кольору. Таким чином, інформацію про ціну та загальну вартість предмета закупівлі фактично приховано.
У зв'язку з цим вимоги підпунктів 1 та 2 пункту 5 розділу 3 тендерної документації не були дотримані, а отже, не було підтверджено відповідність учасника кваліфікаційному критерію щодо наявності документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору або договорів.
Абзацом другим частини другої статті 28 Закону встановлено імперативну норму, відповідно до якої конфіденційною не може визначатися інформація про запропоновану ціну, інші критерії оцінки, технічні умови, технічні специфікації, документи, що підтверджують відповідність кваліфікаційним критеріям відповідно до статті 16 цього Закону, а також документи, що підтверджують відсутність підстав, передбачених статтею 17 цього Закону.
Водночас пунктом 2 розділу І Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 № 1000/5 та зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 22.06.2015 за № 736/27181, визначено, що копія документа - це документ, який містить точне знакове відтворення змісту або документальної інформації іншого документа, а в окремих випадках - також певних його зовнішніх ознак.
Водночас, всупереч вимогам пункту 1 частини першої статті 31 Закону, позивач не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ «СП «СТАН-КОМПЛЕКТ», хоча така пропозиція не відповідала кваліфікаційним критеріям, встановленим статтею 16 Закону, а також вимогам до учасника, передбаченим абзацом першим частини третьої статті 22 Закону.
Разом із тим відповідно до пункту 2 частини першої статті 32 Закону встановлено імперативну норму, згідно з якою у разі неможливості усунення порушень, що виникли внаслідок виявлених порушень законодавства у сфері публічних закупівель, замовник зобов'язаний відмінити торги із зазначенням таких порушень та причин неможливості їх усунення.
Отже, відхилення тендерної пропозиції учасника, яка не відповідає вимогам тендерної документації, є не правом, а прямим обов'язком замовника.
З огляду на наведене суд погоджується з доводами відповідача щодо наявності у діях позивача порушень вимог Закону, які були встановлені у оскаржуваному висновку.
Щодо питання порядку усунення позивачем виявлених порушень, визначеного відповідачем у спірному висновку, суд зазначає таке.
Частиною сьомою статті 8 Закону № 922 передбачено, що у висновку обов'язково зазначаються:
найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;
назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти - щодо кожного лота окремо), а також назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі чи його частин (лотів) за наявності, і очікувана вартість закупівлі;
унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури;
опис порушення або порушень законодавства у сфері публічних закупівель, які були встановлені за результатами проведення моніторингу процедури закупівлі;
зобов'язання щодо усунення виявлених порушень законодавства у сфері публічних закупівель.
При цьому у висновку може також міститися інша додаткова інформація, яку орган державного фінансового контролю вважає за необхідне зазначити.
Наказом Міністерства фінансів України від 08 вересня 2020 року № 552 було затверджено форму висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, а також порядок заповнення такої форми.
Відповідно до пункту 3 розділу ІІІ Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі у випадку виявлення порушень законодавства у сфері публічних закупівель відповідний пункт висновку повинен містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути такі порушення у встановленому законодавством порядку, а також конкретні зобов'язання щодо їх усунення.
Згідно з частиною восьмою статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник протягом п'яти робочих днів з моменту оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку зобов'язаний оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що підтверджують усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або подати аргументовані заперечення до такого висновку, або надати інформацію про причини неможливості усунення встановлених порушень.
Отже, частина восьма статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» визначає порядок дій замовника у випадку, коли за результатами моніторингу встановлено порушення законодавства під час проведення державної закупівлі. Законодавець передбачив декілька можливих варіантів правомірної поведінки замовника для усунення таких порушень.
Зокрема, замовник може оприлюднити інформацію або документи, які підтверджують усунення порушень, або подати обґрунтовані заперечення до висновку, або повідомити про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Таким чином, виходячи зі змісту та структури частини восьмої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», саме замовник процедури закупівлі має право визначити спосіб усунення встановлених порушень, обираючи один із передбачених законом варіантів правомірної поведінки.
Застосування способу усунення порушення шляхом розірвання договору спрямоване на повернення правовідносин між сторонами до їх первісного стану. У випадку, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає всім кваліфікаційним вимогам, визначеним у тендерній документації замовника, замовник відповідно до вимог Закону № 922 зобов'язаний відхилити його тендерну пропозицію та відмінити процедуру закупівлі, що унеможливлює укладення відповідного договору.
Отже, у разі дотримання вимог Закону України «Про публічні закупівлі» відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір не було б укладено.
Відповідно до частини 1 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Статтею 203 Цивільного кодексу України передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним.
Відповідно до частини 2 статті 16 Цивільного кодексу України одним із способів захисту цивільного права може бути, зокрема, визнання правочину недійсним.
Підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п'ятою статті 203 цього Кодексу (частина 1 статті 215 Цивільного кодексу України).
Таким чином, укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому невідхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору, є підставою для розірвання такого договору.
Аналогічна позиція викладена у численних постановах Верховного Суду, які в силу вимог статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є обов'язковими для врахування, зокрема: від 09 лютого 2023 року у справі №520/6848/21, від 31 січня 2023 року у справі №260/2993/21, від 24 січня 2023 року у справі №280/8475/20, від 23 березня 2023 року у справі №400/4705/20.
У даному ж випадку відповідачем враховано висновки що застосування норм права, що викладені у наведених вище постановах Верховного Суду, а отже це свідчить про те, що відповідач конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що вказує на його чіткість та визначеність.
Таким чином, позивачем не доведено, що оскаржуваний ним висновок про результати моніторингу закупівлі складено з порушенням норм діючого законодавства, а отже підстави для задоволення позову відсутні.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду є законним і обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для його скасування не має.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Акціонерного товариства "Українська залізниця" - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 09 травня 2025 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 частини п'ятої ст. 328 КАС України.
Суддя-доповідач В.О. Аліменко
Судді Н.В. Безименна
Л.В. Бєлова