09 березня 2026 року
м. Київ
справа № 240/44040/21
адміністративне провадження № К/990/5823/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Радишевської О. Р., Кашпур О. В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу,
за позовом адвоката Опанасюка Сергія Павловича, який діє в інтересах ОСОБА_1 , до Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області про визнання протиправним та скасування висновку, зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито,
за касаційною скаргою адвоката Опанасюка Сергія Павловича, який діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року (суддя Капинос О. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року (головуючий суддя Матохнюк Д. Б., судді: Біла Л. М., Гонтарук В. М.),
І. Суть спору.
У грудні 2021 року адвокат Опанасюк Сергій Павлович, який діє в інтересах ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ), звернувся до суду з позовом до Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області (далі - відповідач, Управління, УДМС в Житомирській області), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати висновок УДМС в Житомирській області від 04 листопада 2021 року, затверджений ДМС України 19 листопада 2021 року за № 311/21, яким визнано недійсним паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий 16 грудня 2015 року Богунським районним відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області, на ім'я - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ;
- зобов'язати УДМС в Житомирській області направити до Богунського районного відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області, Адміністрації державної прикордонної служби України, Національної поліції України та до інформаційної підсистеми «Функціональний модуль «Недійсні документи» Єдиної інформаційно-аналітичної системи управління міграційними процесами ДМС України інформацію про скасування висновку УДМС в Житомирській області від 04 листопада 2021 року № 311/21.
На обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що службова перевірка УДМС в Житомирській області, за результатом якої складено спірний висновок, проведена з порушенням вимог Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-ІІІ «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-ІІІ), Закону України від 05 липня 2012 року № 5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон № 5076-VI) та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 (далі - Порядок № 302). На думку позивача, ані Закон № 5076-VI, ані Порядок № 302 не передбачає такої підстави для проведення службової перевірки законності оформлення особі паспорта громадянина України як отримання адвокатського запиту з витребування інформації/документів. Адвокат Опанасюк С. П. уважав, що у відповідача були відсутні документи, події та прямі законодавчі приписи, що могли б слугувати фактичною підставою для ініціювання проведення службової перевірки правомірності видачі паспорта громадянина України позивачу.
Також представник ОСОБА_2 стверджував, що після отримання паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 від 16 грудня 2015 року позивач добросовісно вважав, що ним додержано (і міграційним органом не перевірено) всіх необхідних вимог закону, у тому числі щодо підстав набуття громадянства України та отримання документа, що його посвідчує. Однак висновок УДМС в Житомирській області від 04 листопада 2021 року № 311/21, яким анульовано паспорт громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , фактично позбавив останнього такого громадянства.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
16 грудня 2015 року Богунським районним відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області видано паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 на ім'я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
13 вересня 2021 року адвокат Горбаньов Олександр Олександрович, в інтересах клієнта - ОСОБА_1 , звернувся до ДМС України з адвокатським запитом, у якому просив надати інформацію щодо підтвердження або спростування факту видачі ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , копію Особової картки якого долучено до адвокатського запиту, паспорта громадянина України, паспортів громадянина України для виїзду за кордон, вказаних у цьому запиті, а також інформацію про те, чи є ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянином України. Окрім цього, адвокат Горбаньов О. О. просив надати довідку про внесення відомостей до Єдиного державного демографічного реєстру про внесення відомостей про набуття громадянства України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , та відобразити у ній відомості про видачу ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , документів, які посвідчують громадянство України. Як на підставу для отримання таких документів, адвокат Горбаньов О. О. послався на факт затримання ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , правоохоронними органами України у зв'язку з проведенням екстрадиційної перевірки з подальшою його екстрадицією до Республіки Болгарія.
Водночас, відповідно до частини другої статті 15 та абзацу 2 частини другої статті 21 Закону України від 20 листопада 2012 року № 5492-VI «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - Закон № 5492-VI), та на виконання вимог пункту 109 Порядку № 302, заступником начальника відділу з питань громадянства, паспортизації, реєстрації та еміграції УДМС в Житомирській області Мариною Фільо проведено службову перевірку щодо оформлення 16 грудня 2015 року Богунським районним відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 невстановленій особі, яка повідомила про себе персональні дані: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
Під час службової перевірки посадовою особою УДМС в Житомирській області встановлено, що справа про встановлення особи від 06 листопада 2015 року № 570 розпочата 06 листопада 2015 року, закінчена - 15 грудня 2015 року та складається з таких матеріалів: заява ОСОБА_1 від 06 листопада 2015 року; копія свідоцтва про народження серії НОМЕР_2 , виданого Виконавчим комітетом Донецької міської ради 16 жовтня 1968 року; копія паспорта зразка 1974 року серії НОМЕР_3 , виданого відділом внутрішніх справ Донецького міськвиконкому Донецької області 12 грудня 1984 року, яка на звороті обкладинки, 1 та 3 сторінках містить проставлений напис «України», а також круглу гербову печатку (код органу не підлягає ідентифікації) територіального підрозділу, дата проставляння « 29 вересня 1992 року»; копія військового квитка серії НОМЕР_4 , виданого ІНФОРМАЦІЯ_2 17 жовтня 1986 року; копія свідоцтва № 265 про закінчення допоміжної школи, виданого 25 червня 1985 року; акт встановлення особи від 08 грудня 2015 року; висновок за результатами проведення процедури встановлення особи від 15 грудня 2015 року з інформацією, що особу ОСОБА_1 встановлено, що є підставою для оформлення паспорта.
Також Управління встановило, зокрема:
- 16 грудня 2015 року Богунським районним відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області оформлено паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 особі з персональними даними: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженець міста Донецьк;
- паспорт зразка 1974 року серії НОМЕР_3 не міг бути виданим відділом внутрішніх справ Донецького міськвиконкому Донецької області 12 грудня 1984 року, оскільки відповідно до наказу Міністерства внутрішніх справ України від 03 лютого 1992 року № 66дск «Про затвердження Тимчасової інструкції про порядок документування і прописки /реєстрації /громадян України» з додатками до нього (гриф «ДСК» із зазначеного наказу знято відповідною комісією Міністерства внутрішніх справ України від 26 січня 2017 року (протокол № 1), надісланого листом ДМС України від 02 лютого 2021 року № 6/359-.21, паспортні документи серії «НН» до Управління внутрішніх справ Донецької області не розподілялись та бланк паспорта зразка 1974 року № НОМЕР_5 не виготовлявся (бланки паспортів зразка 1974 року виготовлялися серіями по 250000 примірників з № НОМЕР_6 до № НОМЕР_15 включно);
- інформація, зазначена у заяві про видачу паспорта серії НОМЕР_1 про «обмін паспорта СРСР на паспорт гр. України», на підставі справи про встановлення особи від 06 листопада 2015 року № 570, не підтверджена обліковими записами Богунського районного відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області про знищення, нібито, наданого для обміну паспорта зразка 1974 року серії НОМЕР_3 , або заявлення його втраченим/викраденим;
- у Державному реєстрі актів цивільного стану громадян не встановлена інформація про реєстрацію будь-яких актових записів цивільного стану стосовно особи з персональними даними - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ;
- особу, яка подала документи для оформлення паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , за результатами службової перевірки не встановлено;
- запис у графі 9 заяви про відповідність наданим документам вчинено не працівниками Богунського районного відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області, а працівником Профтехучилища № 5 міста Житомира ОСОБА_3 , що засвідчено печаткою закладу, який знаходиться за адресою: вул. М. Рибалка, 34, а гуртожиток - АДРЕСА_4;
- при оформленні заяви допущено порушення вимог законодавства щодо її оформлення, оскільки заяву подано ще до завершення процедури встановлення особи, тобто до складання та затвердження висновку 15 грудня 2015 року.
Крім того, під час службової перевірки додатково встановлено, що у описово-мотивувальній частині тексту висновку за результатами проведення процедури встановлення особи зроблено висновок, що «У результаті перевірки заяви особу ОСОБА_1 не встановлено». До пояснень долучено копію паспорта громадянина СРСР, свідоцтво про народження. З метою встановлення особи ОСОБА_1 проведено опитування «Не проводилось», які засвідчили його (Її) особу, про що складено відповідний акт. Таким чином, працівники Богунського районного відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області не дотрималися вимог Порядку № 302 та не провели її у передбаченому порядку, оскільки не витребували документи із фотокартками; не провели опитування родичів, сусідів або будь-яких інших осіб (не менше трьох); акт склали за участю особи, статус якої не встановлено та не підтверджено жодним документом; перевірки за місцем проживання не провели; за місцем видачі свідоцтва про народження запит не направили, перевірки факту отримання свідоцтва теж не провели.
З огляду на встановлені порушення, 04 листопада 2021 року УДМС в Житомирській області складено висновок № 311/21, у якому, серед іншого, зазначено, що паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий 16 грудня 2015 року Богунським районним відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області, невстановленій особі, яка повідомила про себе персональні дані: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , оформлений з порушенням підпункту 8 пункту 108 Порядку № 302 (зі змінами), є недійсним та таким, що підлягає вилученню, анулюванню та знищенню.
Указаний висновок затверджений директором Департаменту з питань громадянства, паспортизації та реєстрації ДМС України 19 листопада 2021 року та отриманий представником позивача - адвокатом Опанасюком С. П. 14 грудня 2021 року.
Уважаючи висновок відповідача протиправним, адвокат Опанасюк С. П. звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів ОСОБА_1 .
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до пункту 2.1 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом МВС України 13 квітня 2012 року № 320 (далі - Порядок № 320), оформлення паспортів здійснюють працівники територіальних підрозділів, на яких згідно з їх службовими обов'язками покладено заповнення паспортів. Заповнення здійснюється відповідно до поданих документів за допомогою комп'ютерного обладнання або від руки розбірливим почерком, без скорочень та виправлень. У разі допущення помилок або виправлень паспорти підлягають знищенню в порядку, установленому розділом Х цього Порядку. Погашаються, уважаються недійсними та знищуються паспорти: оформлені з порушенням вимог чинного законодавства України (пункт 10.4 цього Порядку).
Суди попередніх інстанцій зазначили, що положення Порядку № 320 чітко передбачає, що за відсутності документів, за якими може бути встановлено особу, з метою встановлення особи за її письмовою згодою проводиться опитування родичів, сусідів або будь-яких інших осіб (не менше трьох) і за результатами їх свідчень складається акт встановлення особи. Натомість, під час оформлення 16 грудня 2015 року паспорта серії НОМЕР_7 на ім'я ОСОБА_1 , працівниками Богунського районного відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області не було дотримано вказаної процедури (не витребувано документів із фотокартками; не проведено опитування родичів, сусідів або будь-яких інших осіб (не менше трьох); акт складено за участю особи, статус якої не встановлено та не підтверджено жодним документом; перевірки за місцем проживання не проведено; за місцем видачі свідоцтва про народження запит не направлено, перевірки факту отримання свідоцтва теж не проведено), що в подальшому призвело до оформлення і видачі паспорта громадянина України невстановленій особі на підставі документів, яких не існувало.
Суди першої та апеляційної інстанцій наголосили, що у відповідь на запит Управління щодо факту підтвердження/спростування інформації про наявність актового запису від 16 жовтня 1968 року № 1798 про народження ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , зазначеного у копії свідоцтва про народження серії НОМЕР_2 , яке було надано позивачем разом з іншими документами під час подання заяви про заміну паспорта, листом Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Харків) від 22 жовтня 2021 року № 37405/85369/14/21/05 поінформовано, що за даними Державного реєстру актів цивільного стану громадян актового запису про народження ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , складеного органами державної реєстрації актів цивільного стану Донецької області не виявлено, провести перевірку та надати інформацію про наявність або відсутність паперового носія актового запису про народження ОСОБА_1 та підтвердити факт видачі відповідного свідоцтва немає можливості. Окрім того, не встановлено інформації про оформлення органами ДРАЦС свідоцтва про народження серії НОМЕР_2 за автоматизованими обліками Державного реєстру актів цивільного стану громадян, тобто не встановлено реєстрації будь-яких актових записів цивільного стану, зокрема про народження, зміну імені, шлюб, розірвання шлюбу, народження дітей, смерть особи з персональними даними: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 . Також суди попередніх інстанцій установили, що не підтверджується розподіл бланків паспортів зразка 1974 року серії «НН» до Управління внутрішніх справ Донецької області, про що повідомлено у листі ГУ ДМС у Донецькій області від 05 жовтня 2021 року № 1401.2.4/46135-21.
Суди попередніх інстанцій вважали, що зазначені документи спростовують інформацію про можливе оформлення 12 грудня 1984 року відділом внутрішніх справ Донецького міськвиконкому Донецької області паспорта громадянина СРСР зразка 1974 року серії НОМЕР_3 на ім'я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
Крім того, відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій врахували додаткові докази, подані відповідачем, а саме: лист Київської міської прокуратури від 13 січня 2022 року № 311/91вих-22, у якому повідомлено УДМС в Житомирській області про те, що Першим слідчим відділом (з дислокацією у місті Києві) Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, під процесуальним керівництвом прокурорів Київської міської прокуратури здійснюється досудове розслідування кримінального провадження від 28 квітня 2021 року № 42021100000000296, за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 366, частиною другою статті 364 Кримінального кодексу України (далі - КК України), щодо ОСОБА_4 , який станом на 07 квітня 2021 року перебуває в міжнародному розшуку, що підтверджується наявними обліками Генерального секретаріату Інтерполу. У цьому листі прокуратура повідомила, що в ході слідства встановлено, що розшукуваний ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , отримав паспорт громадянина України НОМЕР_8 , виданий Першотравневим РВ УДМСУ в Чернівецькій області (строк дії необмежений), паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_9 , виданий 06 жовтня 2014 року органом 7301 (дійсний до 06 жовтня 2024 року), паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_10 , виданий 14 жовтня 2014 року органом 7301 (дійсний до 14 жовтня 2024 року) на ім'я ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , РНОКПП НОМЕР_11 , місце народження: Молдова, місце проживання/перебування: АДРЕСА_1 . Крім того, розшукуваний ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , переховуючись на території України, використовує документи на ім'я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , місце народження: Україна, Донецька область, м. Донецьк, місце проживання/перебування: АДРЕСА_2 , паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий 16 грудня 2015 року Богунським районним відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області (строк дії необмежений), паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_12 , виданий 23 грудня 2015 року Корольовським районними відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області, паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_13 , виданий 14 липня 2016 року Богунським районними відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області (дійсний до 14 липня 2026 року), посвідчення водія НОМЕР_14 від 03 березня 2016 року. До того ж, у межах кримінального провадження № 42021100000000296 проводився обшук, у ході якого виявлено паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий Богунським районними відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області.
Також судами попередніх інстанцій було враховано копію висновку експерта Київського науково-дослідного експертно-криміналістичного центру від 24 червня 2021 року № СЕ-19/111-21/27027-ФП, відповідно до якого встановлено, що в картці розшукуваного « ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_5 », в оформленій ДМС України особовій картці особи з анкетними даними: ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , та в оформленій ДМС України особовій картці особи з анкетними даними: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , зображена одна й та ж сама особа.
Ураховуючи встановлені обставини та з огляду на те, що на цей час законодавством не визначено можливості мати множинні персональні дані у однієї особи, питання ідентифікації особи, яка повідомила про себе персональні дані - ОСОБА_1 при оформленні паспорта, не встановлено та не перевірено належним чином, суди попередніх інстанцій констатували, що при винесені оскаржуваного висновку УДМС в Житомирській області діяло на підставі, у межах повноважень та у встановленому законом порядку, а тому підстав для визнання його протиправним та скасування немає.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції.
18 лютого 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга адвоката Опанасюка С. П., який діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 лютого 2023 року визначено склад колегії суддів (за наявності): ОСОБА_7 (головуючий суддя), Білак М. В., Губська О. А.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 березня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1, 3 та 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
У зв'язку зі звільненням судді ОСОБА_7 у відставку та на виконання розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04 серпня 2023 року № 1269 «Про призначення повторного автоматизованого розподілу» здійснено повторний автоматизований розподіл цієї справи між суддями, за результатами якого визначено склад суду: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), ОСОБА_9, Радишевська О. Р.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 лютого 2026 року (у зв'язку зі звільненням судді ОСОБА_9 у відставку) визначено склад колегії для розгляду цієї справи: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Радишевська О. Р., Кашпур О. В.
V. Касаційне оскарження.
У касаційній скарзі адвокат Опанасюк С. П. просив скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
У касаційній скарзі представник позивача зазначив, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду, викладених у постановах Верховного Суду від 25 лютого 2020 року у справі № 640/19732/18, від 21 серпня 2020 року у справі № 520/2915/19, від 19 грудня 2019 року у справі № 815/3575/15, від 07 вересня 2022 року у справі № 420/3418/19 та від 19 вересня 2022 року у справі № 280/8987/20, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме: статті 3, 6, 8, 21 Закону № 2235-ІІІ, пункти 39, 40, 43, 44, 45, 109 Порядку № 302, пункт 88 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженим Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215.
На обґрунтування цієї позиції, скаржник зауважив, що у згаданих постановах Верховний Суд наголосив, що, отримавши паспорт громадянина України та паспорт громадянина України для виїзду за кордон, позивач надалі добросовісно вважав, що ним додержано вимоги закону щодо набуття такого громадянства, а тому ДМС України своїм рішенням незаконно позбавила позивача володіти, користуватися і розпоряджатися паспортом громадянина України, який він отримав на законних підставах. Також адвокат Опанасюк С. П. стверджував, що обов'язок доказування або виправлення помилок та недоліків (у випадку, якщо такі мали місце) покладається виключно на державний орган, що приймав рішення, та ні в якому разі не є підставою для обмеження у правах і свободах або незаконному позбавленню громадянства України. Представник позивача звернув увагу, що у справах № 815/3575/15 та № 420/3418/19 Верховний Суд виснував, що відповідач не надав доказів на підтвердження обставин того, що позивач під час подання документів на отримання громадянства України та оформлення паспорта громадянина України подав неправдиві відомості або фальшиві документи, приховував суттєві факти, за наявності яких особа не може набути громадянство України. На переконання скаржника, рішення відповідача про визнання недійсним і знищення паспорта громадянина України позивача не відповідають положенням законодавства України, а також принципам, закріпленим у КАС України та практиці Європейського суду з прав людини.
Окрім цього адвокат Опанасюк С. П. у касаційній скарзі наголосив на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: відсутності передбаченої нормами пункту 109 Порядку № 302, можливості ініціювання службової перевірки правомірності видачі паспорта громадянина України з підстав отримання адвокатського запиту щодо особи, якій адвокат надає правову допомогу. За позицією представника позивача, положення Порядку № 302 не передбачають такої підстави для ініціювання проведення службової перевірки щодо законності оформлення паспорта громадянина України, як отримання адвокатського запиту і надання на нього запитуваної інформації. При цьому скаржник уважає, що пункт 109 Порядку № 302 чітко визначає перелік підстав проведення службових перевірок, який є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
Серед іншого скаржник указує як на підставу касаційного оскарження пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми процесуального права, а саме: під час розгляду справи не було надано відповідачем, а судами не оглянуто оригінали матеріалів службової перевірки, що, на думку позивача, свідчить про ухвалення судового рішення на підставі неналежних, недопустимих та недостовірних доказів. Також адвокат Опанасюк С. П. уважав, що судом першої інстанції було протиправно відмовлено у задоволенні його клопотання про витребування у Міністерства юстиції України Методики ідентифікації особи за ознаками зовнішності за матеріалами зображення ([укл. Коструб А. М., Павленко О. С., Чашницька Т. Г.] - К.: ДНДЕКЦ МВС України, 2013 (реєстраційний код Реєстру методик проведення судових експертиз 6.2.05.), яка б дозволила об'єктивно проаналізувати висновок експерта від 24 червня 2021 року № СЕ-19/111-21/27027-ФП на предмет його належності, допустимості та забезпечити рівні змагальні можливості сторін у справі.
07 квітня 2023 року на адресу Верховного Суду від УДМС України в Житомирській області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач просив відмовити у її задоволенні, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Зазначив, що службова перевірка щодо оформлення 16 грудня 2015 року Богунським районним відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , була проведена посадовою особою Управління в межах та у спосіб, визначених Порядком № 302. При цьому відповідач наголосив, що Порядок № 302 передбачає, що у разі, коли рішення про оформлення паспорта громадянина України (паспорта зразка 1994 року) прийнято працівником ДМС України з порушенням вимог законодавства, проводиться службова перевірка керівником (заступником) структурного підрозділу відповідного територіального органу або територіального підрозділу ДМС України.
УДМС України в Житомирській області стверджував, що у спірному рішенні зазначені конкретні порушення службовою особою відповідача вимог законодавства, які мали місце при оформленні паспорта на ім'я ОСОБА_1 , і такі порушення детально вивчені, досліджені під час розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій та знайшли своє документальне підтвердження.
Водночас Управління звернуло увагу на те, що ані в судах першої та апеляційної інстанцій, ані в касаційній скарзі адвокат Опанасюк С. П. не наводив доводів щодо суті спірного висновку від 19 листопада 2021 року № 311/21, зокрема, що паспорт серії НОМЕР_1 був виданий особі, яка при його оформленні повідомила про себе персональні дані: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є дійсно тією особою.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 5 Закону № 2235-III (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що документом, що підтверджує громадянство України, є паспорт громадянина України.
Статтею 3 Закону № 2235-ІІІ визначено, що громадянами України є: 1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України; 2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство України» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав; 3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України; 4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України. Особи, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, є громадянами України з 24 серпня 1991 року, зазначені у пункті 2, - з 13 листопада 1991 року, а у пункті 3 - з моменту внесення відмітки про громадянство України.
З 06 грудня 2012 року набрав чинності Закон № 5492-VI, яким визначено правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи.
Частиною першою статті 4 Закону № 5492-VI установлено, що Єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб'єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних». У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
Згідно зі статтею 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються, зокрема, на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України: паспорт громадянина України.
Абзацом 2 частини другої статті 21 Закону № 5492-VI передбачено, що оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року затверджено Порядок № 302, пунктом 1 якого (у редакції, чинній на момент подання позивачем документів на оформлення паспорта) визначено, що паспорт громадянина України (далі - паспорт) є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України на території України.
Пунктом 6 цього Порядку передбачено, що оформлення та видача паспорта здійснюються територіальним підрозділом ДМС за місцем проживання особи в Україні у взаємодії з Головним обчислювальним центром Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Головний обчислювальний центр Реєстру) та Державним центром персоналізації документів (далі - Центр).
Керівник територіального підрозділу ДМС визначає працівників, які формують заяву-анкету та на яких згідно з їх службовими обов'язками покладаються функції з оформлення та видачі паспорта. Зазначені працівники під час виконання функцій з оформлення та видачі паспорта у день звернення надсилають в електронному вигляді захищеними каналами зв'язку запити до Мін'юсту щодо одержання відомостей з Державного реєстру актів цивільного стану громадян про народження фізичної особи та її походження, усиновлення, позбавлення та поновлення батьківських прав, шлюб, розірвання шлюбу, зміну прізвища, власного імені, по батькові (далі - ім'я), смерть, які підлягають обов'язковому внесенню до Реєстру. Мін'юст надає зазначені відомості протягом трьох робочих днів з дня надходження такого запиту (пункт 7 Порядку № 302).
За приписами пункту 17 Порядку № 302 передбачено, що оформлення, видача та обмін паспорта (у тому числі замість втраченого або викраденого) здійснюються територіальним підрозділом ДМС за місцем проживання особи, зокрема: 1) особі, яка досягла шістнадцятирічного віку, - на підставі її особистої заяви-анкети.
Перелік документів, які необхідно подати для оформлення, видачі чи обміну паспорта визначений у пункті 18 згаданого Порядку.
Пунктами 24, 25 Порядку № 302 установлено, що обмін паспорта здійснюється в порядку, встановленому для його первинного оформлення, у разі: 1) зміни інформації, внесеної до паспорта (крім додаткової змінної інформації); 2) виявлення помилки в інформації, внесеній до паспорта; 3) закінчення строку дії паспорта; 4) досягнення 25- чи 45-річного віку особою, яка має паспорт зразка 1993 року; 5) непридатності паспорта для подальшого використання. У разі обміну паспорта у зв'язку з його непридатністю для подальшого використання територіальним підрозділом ДМС приймається рішення про видачу особі на час оформлення нового паспорта довідки встановленого МВС зразка (далі - довідка).
Зі змісту пунктів 32-35 Порядку № 302 убачається, що ідентифікація осіб, які звернулися із заявою про обмін (у разі непридатності паспорта для подальшого використання), втрату або викрадення паспорта зразка 1993 року, а також осіб, які звернулися із заявою про оформлення паспорта вперше після досягнення вісімнадцятирічного віку і стосовно яких відсутня інформація в Реєстрі, здійснюється відповідно до наявних картотек територіальних підрозділів ДМС. Якщо особу не буде ідентифіковано, проводиться процедура встановлення особи. У разі відсутності документів (у тому числі офіційних довідок з фотокартками), згідно з якими може бути встановлено особу, з метою встановлення особи за її письмовою згодою проводяться опитування родичів, сусідів (не менше трьох осіб) та всі можливі перевірки за місцем проживання особи, за обліками МВС, МЗС та Мін'юсту, за результатами яких складається акт про встановлення особи. Процедура встановлення особи проводиться протягом місяця, а у разі потреби - двох місяців.
Водночас пунктом 108 Порядку № 302 (у редакції, чинній на момент проведення відповідачем службової перевірки та складення висновку) установлено, що паспорт визнається недійсним, вилучається, анулюється та знищується в разі оформлення паспорта/паспорта зразка 1994 року з порушенням вимог законодавства (підпункт 8).
Пунктом 109 Порядку № 302 передбачено, що у разі коли рішення про оформлення паспорта/паспорта зразка 1994 року прийнято працівником з порушенням вимог законодавства, керівник відповідного територіального органу або територіального підрозділу ДМС проводить службову перевірку. За результатами перевірки складається висновок у двох примірниках, який підписується працівником, що провів перевірку, та його безпосереднім керівником і погоджується керівником територіального органу ДМС. Висновки разом з матеріалами перевірки надсилаються до ДМС для затвердження. За результатами розгляду та в разі наявності підстав для визнання паспорта таким, що оформлений з порушенням вимог законодавства, висновки затверджуються керівником структурного підрозділу ДМС. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС, а другий - надсилається до територіального органу ДМС. Висновки та матеріали перевірки зберігаються протягом 75 років.
Територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС, структурний підрозділ ДМС, закордонна дипломатична установа із застосуванням засобів Реєстру вносить до бази даних Реєстру інформацію про визнання недійсним, вилучення (у тому числі тимчасово), анулювання та знищення паспорта. Інформація про серії та/або номери недійсних паспортів надається з відомчої інформаційної системи ДМС із застосуванням засобів Реєстру МЗС, МВС, Національній поліції, Адміністрації Держприкордонслужби, СБУ, Офісу Генерального прокурора та розміщується на офіційному веб-сайті ДМС (пункт 113 Порядку № 302).
VІІ. Висновки Верховного Суду
У силу положень частини першої статті 341 КАС України перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Спір у цій справі виник у зв'язку з незгодою представника позивача з висновком УДМС в Житомирській області від 19 листопада 2021 року № 311/21, яким визнано недійсним паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 , виданий 16 грудня 2015 року Богунським районним відділом у місті Житомирі УДМС в Житомирській області на ім'я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , а також необхідності його вилучення, анулювання та знищення.
Касаційне провадження у цій справі відкрите у зв'язку з:
- посиланням скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25 лютого 2020 року у справі № 640/19732/18, від 21 серпня 2020 року у справі № 520/2915/19, від 19 грудня 2019 року у справі № 815/3575/15, від 07 вересня 2022 року у справі № 420/3418/19 та від 19 вересня 2022 року у справі № 280/8987/20;
- відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: відсутності передбаченої нормами пункту 109 Порядку № 302, а саме: можливості ініціювання службової перевірки правомірності видачі паспорта громадянина України з підстав отримання адвокатського запиту щодо особи, якій адвокат надає правову допомогу;
- порушенням судами попередніх інстанцій норм процесуального права в частині недослідження, незібрання та ненадання належної оцінки доказам у цій справі, які мають значення для правильного її вирішення.
Суд зауважує, що ключове питання, яке постало перед судом касаційної інстанції, є те, чи дотримано службовими особами УДМС в Житомирській області вимог Порядку № 302 як під час оформлення паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 на ім'я ОСОБА_1 , так і на момент проведення службової перевірки та складання спірного висновку № 311/21.
При цьому Верховний Суд ураховує те, що позивач оскаржує висновок відповідача виключно в частині дотримання Управлінням процедури його складання. Натомість, щодо суті встановлених порушень законодавства під час оформлення згаданого паспорта (факту подання позивачем при оформленні паспорта документів, які не видавалися відповідними органами та наявності інформації, яка встановлена у рамках кримінального провадження № 42021100000000296), адвокат Опанасюк С. П. не надав будь-яких доводів, які б спростовували установлені порушення відповідачем в цій частині.
Що стосується посилання скаржника на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 25 лютого 2020 року у справі № 640/19732/18, від 21 серпня 2020 року у справі № 520/2915/19, від 19 грудня 2019 року у справі № 815/3575/15, від 07 вересня 2022 року у справі № 420/3418/19 та від 19 вересня 2022 року у справі № 280/8987/20, Суд зауважує таке.
Стосовно подібності (неподібності) правовідносин Велика Палата Верховного Суду надала висновки, зокрема, у постанові від 26 липня 2023 року у справі № 759/5454/19, а саме:
«За змістом ЦПК України Велика Палата Верховного Суду висловлює правові висновки у конкретних справах з огляду на встановлення судами певних фактичних обставин справи. Такі висновки не є універсальними та типовими до всіх справ і фактичних обставин, які можуть бути встановлені судами в подібних суспільних правовідносинах.
З огляду на різноманітність суспільних правовідносин та обставин, які стають підставою для виникнення спорів у судах, з урахуванням фактичних обставин, які встановлюються судами на підставі наданих сторонами доказів у кожній конкретній справі, суди повинні самостійно здійснювати аналіз правовідносин та оцінку релевантності і необхідності застосування правових висновків Великої Палати Верховного Суду в кожній конкретній справі.
Відмінність фактичних обставин справи, яка розглядається, у порівнянні з фактичними обставинами справи, у якій висловлена правова позиція Великою Палатою Верховного Суду, за відсутності різних підходів судів до вирішення подібної правової проблеми з такими ж фактичними обставинами не є підставою для уточнення висновків Великої Палати Верховного Суду.
Для цілей застосування приписів процесуальних законів щодо подібності правовідносин важливо встановити критерії її визначення.
Спільність, подібність або тотожність рис слід визначати відповідно до елементів правовідносин, якими є їх суб'єкти, об'єкти та юридичний зміст, тобто взаємні права й обов'язки цих суб'єктів. Тому для цілей застосування приписів процесуального закону, в яких вживається термін «подібні правовідносини», зокрема пункту 1 частини другої статті 389 та пункту 5 частини першої статті 396 ЦПК України, таку подібність слід оцінювати за змістовим, суб'єктним та об'єктним критеріями.
Оцінювання спірних правовідносин за характером урегульованих нормами права та договорами прав і обов'язків учасників є основним, а два інші - додатковими, на що вказує, зокрема, частина дев'ята статті 10 ЦПК України щодо можливості застосування аналогії закону, якщо правовідносини подібні саме за змістом.
Подібність спірних правовідносин, виявлену одночасно за трьома критеріями, можна кваліфікувати як тотожність цих відносин (однакового виду суб'єкти, однаковий вид об'єкта й однакові права та обов'язки щодо нього), що процесуальний закон не вимагає».
Дійсно, у постановах від 21 серпня 2020 року у справі № 520/2915/19, від 19 грудня 2019 року у справі № 815/3575/15 Верховний Суд зазначив, що обов'язок доказування або виправлення помилок та недоліків (у випадку якщо такі мали місце) покладається виключно на державний орган (ДМС України), що приймав рішення, та ні в якому разі не є підставою для обмеження у правах та свободах, або незаконному позбавленню громадянства України.
У постановах від 25 лютого 2020 року у справі № 640/19732/18, від 07 вересня 2022 року у справі № 420/3418/19 Верховний Суд наголосив, що ДМС України не надала доказів, які б свідчили про подання особою під час оформлення паспорту громадянина України і паспорту громадянина України для виїзду за кордон свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, чи приховування цією особою будь-якого суттєвого факту, за наявності якого вона не мала права набути громадянство України. Суд уважав, що з огляду на обставини справи, рішення відповідача знищити паспорт громадянина України позивача, так само як і визнати недійсним його паспорт громадянина України для виїзду за кордон не відповідають положенням законодавства України і не відповідають принципам, закріпленим в адміністративному судочинстві та практиці Європейського суду з прав людини.
У постанові від 19 вересня 2022 року у справі № 280/8987/20 Верховний Суд констатував, що скасування рішення про оформлення набуття громадянства відбувається на підставі подання органів міграційної служби, дипломатичними представництвами чи консульськими установами України і на підставі документів, які підтверджують, що особа набула громадянство України за територіальним походженням шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України. Тобто необхідною і обов'язковою умовою для скасування рішення про оформлення набуття громадянства України, відповідно до статті 21 Закону № 2235-ІІІ є встановлення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, факту набуття особою громадянства України шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.
Натомість, аналізуючи обставини, які досліджувалися судами у згаданих справах, з обставинами і фактами, які містяться у цій справі, Суд зауважує, що вони не можуть вважатися подібними правовідносинами.
Так, у справах № 520/2915/19, № 280/8987/20 та № 815/3575/15 спір виник у зв'язку з оскарженням позивачем рішення ДМС України про скасування рішення про набуття громадянства України відповідно до статті 21 Закону № 2235-ІІІ (якщо особа набула громадянство України відповідно до статей 8 та 10 цього Закону шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України). При цьому, нормативне врегулювання спірних правовідносин у цих справах визначалося Порядком провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженим Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215.
У справі № 420/3418/19 предметом спору був висновок ГУ ДМС в Одеській області, складений за результатами службової перевірки, щодо підстав видачі довідки про реєстрацію громадянином України з наступною видачею паспорта громадянина України іноземцю (громадянину Республіки Азербайджан).
У справі № 640/19732/18 ключове питання, яке досліджувалося судами, є визнання протиправним і скасування наказу ДМС України у частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України і бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон (у зв'язку з тимчасовою окупацією Автономної Республіки Крим), який був винесений відповідачем без попереднього проведення службової перевірки.
Водночас у справі, яка розглядається, підставою для складання висновку УДМС в Житомирській області слугували обставини, установлені під час службової перевірки, щодо порушення і недотримання працівниками Богунського районного відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області вимог Порядку № 302 при оформленні паспорта громадянина України невстановленій особі (не проведено та не перевірено належним чином ідентифікації особи, яка повідомила про себе персональні дані при оформленні паспорта: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , та не встановлено законності наданих цією особою документів на підтвердження належності до громадянства України) за наявності фактів, які підтверджують відсутність підстав для отримання паспорта громадянина України на ім'я ОСОБА_1 .
Питання набуття позивачем громадянства України відповідно до положень Закону № 2235-ІІІ чи його припинення з підстав, визначених цим Законом, у справі № 240/44040/21 не вирішується.
Окрім цього, Верховний Суд звертає увагу, що представник позивача у касаційній скарзі наводить окремі цитати з указаних судових рішень, без зазначення конкретної норми, щодо якої Верховним Судом було сформовано правовий висновок і який міг би бути застосований під час розгляду справи № 240/44040/21.
Таким чином, Суд уважає, що посилання адвоката Опанасюка С. П. на правові позиції Верховного Суду, викладені у зазначених постановах, є безпідставними і такими, що не підлягають застосуванню до правовідносин у цій справі.
Щодо аргументів скаржника про відсутність передбаченої нормами пункту 109 Порядку № 302 можливості ініціювання службової перевірки правомірності видачі паспорта громадянина України з підстав отримання адвокатського запиту щодо особи, якій адвокат надає правову допомогу, Верховний Суд уважає за доцільне зазначити таке.
Зі змісту Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360 (далі - Положення № 360), убачається, що ДМС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямована на реалізацію державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі, протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
ДМС України, серед іншого здійснює оформлення і видачу громадянам України документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство, тимчасово затримує та вилучає такі документи у передбачених законодавством випадках (підпункт 10 пункту 4 Положення № 360), а також здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов'язаних з діяльністю ДМС, її територіальних органів та територіальних підрозділів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління (підпункт 26 пункту 4 цього Положення).
Також за приписами підпункту 33 пункту 4 Положення № 360 установлено, що ДМС України, відповідно до покладених на неї завдань, здійснює державний контроль за дотриманням законодавства у сферах, зокрема, громадянства, у передбачених законодавством випадках, притягає порушників до адміністративної відповідальності.
Водночас, як уже було зазначено, підстави оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України визначає Порядок № 302. Цей Порядок також установлює обов'язок органу міграційної служби проводити службову перевірку, у тому числі з питань додержання законодавства службовими особами ДМС України під час здійснення процедури оформлення паспорта, та за результатами його проведення - складати висновок, у тому числі, щодо визнання недійсним паспорта громадянина України.
При цьому Порядок № 302 не визначає конкретних випадків, які б стали підставою для ініціювання та початку проведення службової перевірки стосовно дотримання вимог закону під час оформлення паспорта громадянина України, як і не встановлює будь-яких обмежень щодо таких підстав.
Натомість, положення Порядку № 302 чітко установлюють, що у разі оформлення паспорта громадянина України з порушенням чинного законодавства, такий документ, відповідно до підпункту 8 пункту 108 Порядку № 302, визнається недійсним та таким, що підлягає вилученню, анулюванню та знищенню в установленому порядку. Інших, альтернативних наслідків у разі встановлення такого порушення законодавець не передбачає.
Як убачається з матеріалів справи і не заперечується сторонами, у спірному висновку № 311/21 Управління зазначило, що до УДМС в Житомирській області надійшов адвокатський запит від 13 вересня 2021 року адвоката Горбаньова О. О. про надання інформації стосовно особи з персональними даними - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 . У цьому ж запиті було повідомлено, що громадянин України ОСОБА_1 був затриманий правоохоронними органами України, у зв'язку з проведенням екстрадиційної перевірки та подальшою екстрадицією до Республіки Болгарія.
Тлумачення поняття «адвокатський запит» надано в частині першій статті 24 Закону № 5076-VI, зі змісту якої вбачається, що адвокатський запит - це письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об'єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту. Загальні вимоги до адвокатського запиту передбачені в статті 24 цього Закону. Водночас у випадку, коли адвокат вважає, що зазначення інформації щодо доцільності, мети отримання ним необхідної інформації та копій документів є доречним та необхідним саме у його випадку, додаткове зазначення такої інформації не є забороною.
Також за приписами статті 24 Закону № 5076-VI установлено, що відмова у наданні інформації на адвокатський запит, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, тягнуть відповідальність, встановлену законом. Така відповідальність передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення, зокрема, частиною п'ятою статті 212-3 цього Кодексу.
Тобто положеннями спеціального Закону, який визначає правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні, у тому числі щодо надсилання адвокатом адвокатського запиту до державного органу про надання інформації стосовно клієнта, не встановлено прямої заборони для такого органу (у цій справі - ДМС України) ініціювати і провести службову перевірку стосовно питання та (або) інформації, яка була викладена у адвокатському запиті. Відповідальність настає у розпорядника інформації виключно у разі недотримання ним строків, визначених Законом № 5076-VI, для її надання або ненадання взагалі.
На переконання Верховного Суду, у разі отримання ДМС України інформації, яка викликає сумніви щодо законності оформлення паспорта громадянина України (у тому числі, якщо такі відомості буди зазначені в адвокатському запиті), як спеціальний державний орган, який уповноважений здійснювати контроль за реалізацією законодавства України з питань громадянства, не позбавлений права ініціювати та провести службову перевірку з цього питання.
Отже, Суд уважає, що доводи скаржника про протиправність проведення службової перевірки (у частині порушення відповідачем процедури її проведення) суперечать Порядку № 302 та Положенню № 360, право на проведення яких прямо передбачене цими нормативно-правовими актами і не встановлено обмежень щодо підстав такого проведення.
З огляду на викладене, Верховний Суд констатує, що після отримання адвокатського запиту від адвоката Горбаньова О. О., у якому, серед іншого, було зазначено про факт затримання правоохоронними органами України особу ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , у зв'язку з проведенням екстрадиційної перевірки та подальшою екстрадицією до Республіки Болгарія, УДМС в Житомирській області мало право ініціювати і провести службову перевірку щодо дотримання його службовими особами вимог законодавства під час оформлення паспорта громадянина України такій особі.
Щодо аргументів скаржника про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема в частині доказування, Верховний Суд зазначає таке.
У цій частині касаційної скарги представник позивача стверджує, що судами попередніх інстанцій встановлені та взяті до уваги обставини, встановлені на підставі недопустимих доказів - наданих відповідачем копіях матеріалів службової перевірки, за результатами якої складено оскаржуваний висновок від 19 листопада 2021 року № 311/21, а також відмовлено представнику позивача у витребувані додаткових доказів (Методики ідентифікації особи за ознаками зовнішності за матеріалами зображення), які б, на думку скаржника, дозволили об'єктивно проаналізувати висновок експерта від 24 червня 2021 року
№ СЕ-19/111-21/27027-ФП на предмет його належності, допустимості та забезпечити рівні змагальні можливості сторін у справі.
З цього приводу Верховний Суд уважає за доцільне наголосити на такому.
Доказування в адміністративному судочинстві є чинником, який здатний забезпечити поєднання високої ефективності правозастосування із неухильним додержанням прав і свобод приватної особи під час вирішення публічно-правового спору.
У традиційному аспекті доказування розуміють як «процес встановлення фактичних даних у справі», «діяльність учасників розгляду справи», «процес пізнання», «діяльність щодо встановлення істини у справі», «діяльність щодо сприйняття інформації».
Отже, доказування - це діяльність адміністративного суду, учасників розгляду адміністративної справи, інших заінтересованих осіб із збирання (подання, витребування, забезпечення), дослідження (перевірки, огляду) й оцінки доказів у порядку, встановленому у КАС України.
Метою доказування в адміністративному судочинстві є встановлення істини у справі.
Для доказування характерна внутрішня структура, складовою якої є суб'єкти доказування, об'єкт доказування та етапи доказування.
Суб'єктами доказування в адміністративному судочинстві є суд та учасники розгляду справи. Суд як суб'єкт доказування відіграє активну роль, зважаючи та те, що бере активну участь у збиранні, дослідженні та оцінці доказів.
Частина перша статті 77 КАС України передбачає, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, установлених статтею 78 КАС України.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Об'єктом доказування є певні обставини справи або, іншими словами, доказова інформація. Під доказовою інформацією розуміють будь-які відомості, на основі яких суд у порядку, встановленому КАС України, встановлює наявність або відсутність обставин, які підлягають доказуванню, а також інших обставин, які мають значення для вирішення адміністративної справи. При цьому, функція доказів полягає у забезпеченні безпомилковості, незаперечності й повноти інформації.
Дослідження доказів - це безпосереднє сприйняття і вивчення судом та іншими учасниками інформації про фактичні дані, надані сторонами й іншими особами, які беруть участь у справі, за допомогою передбачених законом засобів доказування із додержанням принципів усності та безпосередності.
Належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування (частина перша статті 73 КАС України). Належність характеризується наявністю об'єктивного зв'язку між відомостями, які в них містяться, та фактами, що підлягають встановленню у справі.
Допустимим є доказ, який отриманий відповідно до встановленого законом порядку (стаття 74 КАС України). Допустимість характеризується через законність джерела отримання доказів, тобто суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.
Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи (частина перша статті 75 КАС України).
При цьому приписи статті 44 КАС України визначають, що учасники справи повинні подавати всі наявні у них докази в порядку та строки, встановлені законом або судом, не приховувати докази. Позивач зобов'язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).
Повертаючись до спірних правовідносин, убачається, що під час проведення службової перевірки Управлінням установлено ряд порушень вимог законодавства під час оформлення паспорта громадянина України на ім'я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , а саме:
1. Паспорт зразка 1974 року серії НОМЕР_3 (який був поданий позивачем разом з заявою про обмін паспорта) не міг бути виданим відділом внутрішніх справ Донецького міськвиконкому Донецької області 12 грудня 1984 року, оскільки паспортні документи серії «НН» до УВС Донецької області не розподілялись та бланк паспорта зразка 1974 року № НОМЕР_5 не виготовлявся (бланки паспортів зразка 1974 року виготовлялися серіями по 250000 примірників з № НОМЕР_6 до № НОМЕР_15 включно).
Указане порушення відповідачем було встановлено на підставі відомостей, зазначених у листі відділу з питань еміграції ГУ ДМС в Донецькій області від 05 жовтня 2021 року № 1401.2.4/46135-21.
2. Інформація, зазначена у заяві про видачу паспорта серії НОМЕР_1 про «Обмін паспорта СРСР на паспорт гр. України», на підставі «Справи про встановлення особи №570 від 06.11.2015» не підтверджена обліковими записами Богунського районного відділу у місті Житомирі про знищення, нібито наданого для обміну паспорта зразка 1974 року серії НОМЕР_3 або заявлення його втраченим/викраденим.
Цей факт відповідачем установлено на підставі відомостей, викладених у листі Богунського відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області від 15 жовтня 2021 року № 1836/3477-21, у якому зазначено, що запис про знищення паспорта зразка 1974 року серії НОМЕР_3 , виданого відділом внутрішніх справ Донецького міськвиконкому Донецької області на ім'я ОСОБА_1 , 08 жовтня 1968 року, відсутній.
3. У Державному реєстрі актів цивільного стану громадян не встановлена інформація про реєстрацію будь-яких актових записів цивільного стану стосовно особи з персональними даними ОСОБА_1 , 08 жовтня 1968 року.
Такі обставини підтверджуються службовою запискою сектора з питань громадянства відділу з питань громадянства, паспортизації, реєстрації та еміграції від 03 листопада 2021 року № 1801.2.2/27437-21, зі змісту якої вбачається, що станом 03 листопада 2021 року за пошуковими параметрами персональних даних цієї особи відомості в Реєстрі відсутні. Більш того, за пошуком параметрів свідоцтва про народження серії НОМЕР_2 (яке було нібито долучено разом з заявою про обмін паспорта) дані також відсутні. Окрім цього, листом Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Харків) від 22 жовтня 2021 року № 37405/85369/14/21/05 поінформовано, що за даними Державного реєстру актів цивільного стану громадян актового запису про народження ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , складеного органами державної реєстрації актів цивільного стану Донецької області не виявлено. У зв'язку з вищенаведеним, провести перевірку та надати інформацію про наявність або відсутність паперового носія актового запису про народження ОСОБА_1 та підтвердити факт видачі відповідного свідоцтва немає можливості.
4. При оформленні заяви про видачу паспорта допущено порушення вимог законодавства щодо її оформлення, оскільки заяву подано ще до завершення процедури встановлення особи, тобто до складання та затвердження висновку 15 грудня 2015 року (термін «перевірка ідентифікації особи» був визначений з 06 листопада 2015 року по 16 грудня 2015 року). Крім того, відповідний запис про відповідність наданим документам, вчинено не працівниками Богунського районного відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області, а ОСОБА_3 , який є працівником Профтехучилища № 5 м. Житомира, що засвідчено печаткою закладу, який знаходиться за адресою: АДРЕСА_3 .
Указані порушення відповідачем було встановлено на підставі відомостей справи про встановлення особи від 06 листопада 2015 року № 570 та копії сканованої заяви про видачу паспорта (ідентифікатор 1.83 6_42_16_00006183), які містяться в базі даних Богунського районного відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області.
5. Відповідно до справи про встановлення особи від 06 листопада 2015 року № 570 додатково встановлено, що у описово-мотивувальній частині тексту висновку за результатами проведення процедури встановлення особи зроблено висновок: «У результаті перевірки заяви особу ОСОБА_1 не встановлено» «До пояснень долучено копія п-та гр. СРСР, свідоцтво про народження. З метою встановлення особи ОСОБА_11 проведено опитування - «не проводилось», які засвідчили його (Її) особу, про що складено відповідний акт.» У результаті начальником Богунського районного відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області прийнято суперечливе рішення: особу ОСОБА_1 встановлено, що є підставою для оформлення паспорта та видано цій особі паспорт.
Натомість, під час службової перевірки Управління встановило, що начальник Богунського районного відділу у місті Житомирі УДМС в Житомирській області Новаковський С. Ю. не мав повноважень підписувати паспорт як особа яка його видавала, так як перебував у відпустці, що підтверджується табелем обліку використання робочого часу за грудень 2015 року Богунського районного відділу у м. Житомирі УДМС України в Житомирській області.
Водночас всі документи, на підставі яких відповідачем установлені вказані порушення, були додані останнім до матеріалів справи, копії яких були належним чином завірені Управлінням відповідно до вимог ДСТУ 4163:2020, а тому Суд уважає, що доводи скаржника про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права в частині встановлення обставин на недопустимих доказах є помилковими та безпідставними.
Стосовно аргументів адвоката Опанасюка С. П. про невитребування судом першої інстанції у Міністерства юстиції України Методики ідентифікації особи за ознаками зовнішності за матеріалами зображення, з метою надання належної оцінки долученому відповідачем експертному висновку від 24 червня 2021 року № СЕ-19/111-21/27027-ФП, Верховний Суд уважає їх необґрунтованими, оскільки указане не стосується суті спору. Питання законності висновку експерта (дотримання процедури, прав, кваліфікації тощо) підлягає дослідженню у рамках кримінального провадження від 28 квітня 2021 року № 42021100000000296. При цьому цей висновок експерта не ліг в основу службової перевірки та не зазначений в оскаржуваному висновку від 19 листопада 2021 року № 311/21.
Водночас Верховний Суд уважає допустимим долучення судами попередніх інстанцій висновку експерта від 24 червня 2021 року № СЕ-19/111-21/27027-ФП до матеріалів справи, оскільки додатково підтверджує наявність порушень, які були виявленні УДМС в Житомирській області під час оформлення паспорта громадянина України на ім'я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
У цьому випадку Верховний Суд констатує, що відсутнє порушення судами норм процесуального права, оскільки Управління діяло відповідно до положень абзацу 2 частини другої статті 77 КАС України, яка встановлює обов'язок суб'єкта владних повноважень подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
При цьому скаржником взагалі не було надано ані до судів першої та апеляційної інстанцій, ані в касаційній скарзі доказів на спростування обставин і фактів, які були встановлені як на момент проведення відповідачем службової перевірки і складення спірного висновку, так і під час розгляду справи № 240/44040/21.
Таким чином, Суд погоджується з твердженнями судів першої та апеляційної інстанцій про те, що із зібраних документів міграційним органом під час службової перевірки правомірно встановлено недотримання працівниками Богунського районного відділу у м. Житомирі УДМС України в Житомирській області вимог Порядку № 302, яке виявилося в порушенні процедури встановлення особи (не витребувано документів із фотокартками; не проведено опитування родичів, сусідів або будь-яких інших осіб (не менше трьох); акт складено за участю особи, статус якої не встановлено та не підтверджено жодним документом; перевірки за місцем проживання не проведено; за місцем видачі свідоцтва про народження запит не направлено, перевірки факту отримання свідоцтва теж не проведено).
Отже, Верховний Суд уважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідач при винесені оскаржуваного висновку діяв на підставі, у межах повноважень та у встановленому законом порядку.
Додатково Верховний Суд зауважує, що доводи адвоката Опанасюка С. П., викладені у касаційній скарзі, свідчать про його суб'єктивну незгоду з висновками судів попередніх інстанцій в частині доказування і фактично зводяться до переоцінки доказів, які містяться в матеріалах справи.
За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права, повно і всебічно з'ясовані обставини в справі, що стосуються предмету спору, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу адвоката Опанасюка Сергія Павловича, який діє в інтересах ОСОБА_1 , залишити без задоволення.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року залишити без змін.
Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська
Судді О. Р. Радишевська
О. В. Кашпур