03 березня 2026 року
м. Київ
справа № 757/60260/19-ц
адміністративне провадження № К/990/12223/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року (головуючий суддя Єфіменко О.В., судді: Горовенко А.В., Чернова Г.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року (головуючий суддя Гонтарук В.М., судді: Матохнюк Д.Б., Біла Л.М.) у справі № 757/60260/19-ц за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Пенсійний фонд України про відшкодування недотриманої пенсії та моральної шкоди,
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивач або ОСОБА_1 ) звернувся до Печерського районного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також відповід-1, КМУ), Державної казначейської служби України (далі також відповідач-2, ДКСУ), третя особа - Пенсійний фонд України (далі також ПФУ, третя особа), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 12 листопада 2020 року, просив суд відшкодувати КМУ на його користь недоотриманий розмір пенсії у сумі 2 012 176,73 грн за період з січня 2016 року по травень 2020 року та завдану йому неправомірними діями відповідача моральну шкоду у розмірі 100 000,00 грн.
Рішенням Печерського районного суду м. Києва від 02 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного суду від 16 листопада 2022 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
У січні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Печерського районного суду м. Києва від 02 серпня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 16 листопада 2022 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив оскаржувані судові рішення скасувати й ухвалити нове судове рішення, яким його позов задовольнити у повному обсязі.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 12 квітня 2023 року вказану касаційну скаргу задоволено частково.
Рішення Печерського районного суду м. Києва від 02 серпня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 16 листопада 2022 року у цій справі скасовано. Провадження закрито.
Роз'яснено позивачу, що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
У травні 2023 року до Верховного Суду надійшла заява ОСОБА_1 про направлення справи № 757/60260/19 за встановленою юрисдикцією.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 17 травня 2023 року у справі № 757/60260/19 заяву про направлення справи за встановленою юрисдикцією задоволено, справу № 757/60260/19 за позовом ОСОБА_1 направлено для продовження розгляду до Житомирського окружного адміністративного суду.
13 червня 2023 року ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду справу № 757/60260/19 за позовом ОСОБА_1 прийнято до провадження за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання у справі на 29 червня 2023 року.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року, у задоволенні позову відмовлено.
29 березня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 25 березня 2024 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 15 квітня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
28 травня 2024 року від КМУ надійшов відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 02 березня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він працював в органах прокуратури на різних посадах з 1979 року по 2005 рік, у січні 2004 року вийшов на пенсію у зв'язку з вислугою років та продовжував працювати до лютого 2005 року.
Вказував, що йому була призначена пенсія у розмірі 90% від суми місячної заробітної плати без обмеження граничного розміру.
Акцентував увагу на тому, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 березня 2019 року у справі № 640/18881/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, його адміністративний позов задоволено, визнано протиправною бездіяльність КМУ в частині неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною двадцятою статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі також Закон № 1697-VII).
У зв'язку із визнаною судом протиправною бездіяльністю КМУ в частині неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, вважає, що йому було завдано майнову та моральну шкоду.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
27 січня 2004 року ОСОБА_1 призначена пенсія за вислугу років в органах прокуратури, у зв'язку з вислугою років.
Проте він продовжував працювати до лютого 2005 року і остаточно був звільнений наказом Генерального Прокурора України № 233-К від 17 лютого 2005 року відповідно до статті 15 Закону України від 5 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (далі Закон № 1789-XII) з посади прокурора Коростишівського району за власним бажанням у зв'язку з виходом на пенсію за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-XII.
Позивачу була нарахована пенсія в розмірі 90% від суми місячної заробітної плати.
19 лютого 2016 року позивач звернувся до управління Пенсійного фонду України в Коростишівському районі Житомирської області з заявою про перерахування пенсії за вислугу років відповідно до Закону України «Про прокуратуру» у зв'язку з підвищенням розміру заробітної плати, відповідно до довідки прокуратури Житомирської області № 18/104 від 15 лютого 2016 року.
Листом № 1262/03 від 26 лютого 2016 року пенсійний орган відмовив йому в перерахуванні пенсії.
Не погодившись із вказаною відмовою, позивач звернувся за захистом до суду.
Постановою Коростишівського районного суду Житомирської області від 26 квітня 2016 року у справі № 280/354/16-а позов ОСОБА_1 задоволено частково та зобов'язано Коростишівське об'єднане УПФУ в Житомирській області здійснити перерахунок та виплату раніше призначеної йому пенсії відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-XII у редакції, чинній на момент призначення пенсії у січні 2004 року у розмірі 90% від розміру місячної заробітної плати на підставі довідки № 18/104 від 15 лютого 2016 року, виданій прокуратурою Житомирської області, з 01 березня 2016 року без обмеження максимальним розміром.
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2016 року, апеляційну скаргу Коростишівського об'єднаного УПФУ задоволено.
Постанову Коростишівського районного суду Житомирської області від 26 квітня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні його позову до Коростишівського об'єднаного УПФУ в Житомирській області відмовлено.
27 червня 2018 року постановою Верховного Суду касаційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а постанову апеляційної інстанції від 11 липня 2016 року без змін.
Водночас Верховний Суд у своїй постанові від 27 червня 2018 року зазначив, що на час звернення позивача до відповідача з заявою про перерахунок пенсії Закон № 1789-ХII, який передбачав можливість проведення перерахунку призначених пенсій, у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників, втратив чинність згідно з Законом № 1697-VII, а визнання умов і порядку перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури, за Законом № 1697-VII віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України, яким відповідного нормативно-правового акту прийнято не було.
На підставі вказаного, позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із позовом до Кабінету Міністрів України щодо визнання його бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
25 березня 2019 року Окружним адміністративним судом міста Києва у справі № 640/18881/18 позовні вимоги задоволено та визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це зазначено частиною двадцятою статті 86 Закону № 1697-VII та зобов'язано Кабінет Міністрів України визначити порядок та умови перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури, як це передбачено частиною двадцятою статті 86 Закону № 1697-VII.
18 червня 2019 року постановою Шостого апеляційного адміністративного суду рішення першої інстанції залишено в силі, апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишено без задоволення.
17 вересня 2019 року Окружним адміністративним судом м. Києва видано виконавчий лист від 25 березня 2019 року у справі № 640/18881/18 на виконання рішення суду в частині зобов'язання Кабінету Міністрів України з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, який направлений до виконання 30 жовтня 2019 року.
В подальшому, 13 грудня 2019 року рішенням Конституційного Суду України № 7 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, якими передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
У зазначеному рішенні Конституційний Суд України дійшов висновку, що оспорюване положення Закону порушує конституційні засади поділу державної влади в Україні на законодавчу, виконавчу і судову, призводить до порушення регулювання основ соціального захисту прокурорів, оскільки за його змістом регулювання порядку перерахунку призначеної пенсії працівникам прокуратури має здійснюватися актом Кабінету Міністрів України, а не законом України.
Отже, положення частини двадцятої статті 86 Закону суперечить статті 6, пункту 14 частини 1 статті 92 Конституції України.
На адресу Окружного адміністративного суду міста Києва від представника Кабінету Міністрів України надійшла заява про визнання виконавчого документу таким, що не підлягає виконанню у справі № 640/18881/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року заяву Кабінету Міністрів України задоволено та встановлено, що у Кабінету Міністрів України відсутні повноваження на визначення порядку щодо пенсійного забезпечення прокурорів, у тому числі умов та порядку перерахунку призначених їм пенсій, підзаконним актом, оскільки такі повноваження надано Верховній Раді України.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач звертаючись із позовом вказував на те, що йому завдано шкоду у зв'язку з протиправною бездіяльністю КМУ щодо непроведення перерахунку відповідно до частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру». Предметом спору є майнова шкода, розмір якої дорівнює розміру недоотриманої пенсії, передбаченої частиною двадцятою статті 86 Закону № 1697-VII.
З огляду на зазначене суди дійшли висновку, що позивачем не надано доказів того, що йому завдано шкоду Кабінетом Міністрів України, оскільки, як встановлено під час судового розгляду, у Кабінету Міністрів України відсутні повноваження щодо визначення порядку пенсійного забезпечення прокурорів, а відтак відсутні підстави для стягнення з вказаного відповідача збитків у вигляді недоплаченої пенсії та відповідно моральної шкоди.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Підставою касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій скаржник зазначає неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права; ухвалення оскаржуваних рішень без урахування висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
Скаржник акцентує увагу на тому, що від моменту виникнення у КМУ обов'язку визначити порядок та умови перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури відповідно до частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII до моменту визнання цього положення неконституційним (майже п'ять років) йому було завдано матеріальної шкоди.
З покликанням на статтю 78 КАС України наполягає на тому, що незаконність бездіяльності відповідача підтверджується рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 березня 2019 року у справі № 640/18881/18.
Вважає, що суд всупереч вимогам статті 56 Конституції України проігнорував право на відшкодування шкоди, завданої незаконною бездіяльністю Уряду, яка тривала на момент чинності частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII.
Не переконання скаржника, судами попередніх інстанцій не враховані висновки Верховного Суду за подібних правовідносин, а саме у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 826/8546/18, від 24 березня 2020 року у справі № 818/607/17, від 13 квітня 2023 року у справі № 1.380.2019.005731, від 26 жовтня 2022 року у справі № 569/18981/20, від 20 липня 2022 року у справі № 175/4747/19, від 30 січня 2024 року у справі № 910/10692/22.
КМУ у відзиві зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими.
Акцентує увагу на тому, що у справі № 640/18881/18 ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року визнано виконавчий документ таким, що не підлягає виконанню. Вирішуючи зазначене питання, суд зазначив, що у КМУ відсутні повноваження на визначення порядку щодо пенсійного забезпечення прокурорів, у тому числі умов та порядку перерахунку призначених їм пенсій, підзаконним актом, оскільки такі повноваження надано Верховній раді України.
Стверджує, що в діях КМУ не вбачається порушення прав та законних інтересів позивача внаслідок допущеної, на його думку, бездіяльності КМУ, оскільки останній діяв лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, у зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення позову.
Вважає, що відповідачем не завдано позивачу ані матеріальної, ані моральної шкоди, оскільки у КМУ відсутні повноваження про визначення порядку щодо пенсійного забезпечення прокурорів.
Також, на переконання відповідача, з вимоги позивача вбачається, що заявлена сума відшкодування збитків дорівнює самостійно розрахованій сумі недоотриманої пенсії, оскільки розрахунки, які позивач наводить у своїй заяві, не є належним доказом у справі.
VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За приписами статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист
Відповідно до частини другої статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Пунктами 3, 4 частини другої статті 160 КАС України, зокрема, передбачено, що в позовній заяві зазначається ціна позову, обґрунтований розрахунок суми, що стягується, - якщо у позовній заяві містяться вимоги про відшкодування шкоди, зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.
Позивач в якості способу захисту обрав вимогу до суб'єкта владних повноважень (КМУ) щодо відшкодування на його користь недоотриманого розміру пенсії у сумі 2 012 176,73 грн за період з січня 2016 року по травень 2020 року та завданої йому неправомірними діями відповідача моральної шкоди у розмірі 100 000,00 грн.
При вирішенні справи Суд оцінює дії та бездіяльність КМУ із застосуванням критеріїв, зазначених в частині другій статті 2 КАС України та враховує таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на час призначення позивачу пенсії пенсійне забезпечення працівників прокуратури визначалося статтею 50-1 Закону № 1789-XII.
Відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-XII, у редакції на час призначення позивачу пенсії, передбачено, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.
Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, який набрав чинності 1 січня 2015 року, внесено зміни до статті 50-1 Закону № 1789-XII, зокрема, частину 18 викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».
Пунктом 5 розділу III Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 2 березня 2015 року № 213-VIII передбачено, що у разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до перелічених законів України, зокрема, Закону № 1789-ХІІ.
З 15 липня 2015 року набрав чинності Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», відповідно до підпункту 1 пункту 3 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» якого визнано таким, що втратив чинність Закон № 1789-ХІІ, крім пункту 8 частини 1 статті 15, частини 4 статті 16, абзацу першого частини 2 статті 46-2, статті 47, частини 1 статті 49, частини 5 статті 50, частин 3, 4, 6 та 11 статті 50-1, частини 3 статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів.
Підстави та порядок перерахунку пенсії працівників прокуратури, передбачені статтею 86 Закону № 1697-VII, відповідно до частини двадцятої якої (у редакції Закону України 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України») умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 березня 2019 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року у справі № 640/18881/18, визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною двадцятою статті 86 Закону України «Про прокуратуру».
Зобов'язано Кабінет Міністрів України визначити порядок та умови перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури, як це передбачено частиною двадцятою статті 86 Закону України «Про прокуратуру».
17 вересня 2019 року Окружним адміністративним судом міста Києва видано виконавчий лист від 25 березня 2019 року № 640/18881/18 на виконання рішення суду в частині зобов'язання КМУ з дня набрання рішення законної сили вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам органів прокуратури, який направлено до виконання 30 жовтня 2019 року.
Проте рішенням Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, якими передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
У зазначеному рішенні Конституційний Суд України дійшов висновку, що оспорюване положення Закону порушує конституційні засади поділу державної влади в Україні на законодавчу, виконавчу і судову, призводить до порушення регулювання основ соціального захисту прокурорів, оскільки за його змістом регулювання порядку перерахунку призначеної пенсії працівникам прокуратури має здійснюватися актом Кабінету Міністрів України, а не законом України. Отже, положення частини двадцятої статті 86 Закону суперечить статті 6, пункту 14 частини 1 статті 92 Конституції України.
З огляду на зазначене, положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII суперечить статті 6, пункту 14 частини 1 статті 92 Конституції України, оскільки регулювання порядку перерахунку призначеної пенсії працівникам прокуратури має здійснюватися законом України, а не актом Кабінету Міністрів України.
Колегія суддів враховує, що на адресу Окружного адміністративного суду міста Києва від представника Кабінету Міністрів України надійшла заява про визнання виконавчого документу таким, що не підлягає виконанню у справі № 640/18881/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2021 року заяву Кабінету Міністрів України задоволено, оскільки суд дійшов висновку, що у Кабінету Міністрів України відсутні повноваження про визначення порядку щодо пенсійного забезпечення прокурорів, у тому числі умов та порядку перерахунку призначених їм пенсій, підзаконним актом, оскільки законом такі повноваження надано Верховній Раді України.
Відтак, рішення у справі № 640/18881/18 не підлягає примусовому виконанню.
В світлі спірних правовідносин колегія суддів зазначає таке.
Статтею 6 Конституції України передбачено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Закон України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі Закон № 794-VII) відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України.
Згідно зі статтею 1 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Отже, за приписами статті 6 Конституції України та статті 1 Закону № 794-VII КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
За змістом статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються судоустрій, судочинство, статус суддів; засади судової експертизи; організація і діяльність прокуратури, нотаріату, органів досудового розслідування, органів і установ виконання покарань; порядок виконання судових рішень; засади організації та діяльності адвокатури;
За змістом статті 7 КАС України якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.
Стаття 8 Конституції України закріплює визнання та дію принципу верховенства права і роз'яснює його зміст наступним чином:
а) як найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй;
б) як пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.
Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.09.2016 № 6-рп/2016).
Верховний Суд неодноразово наголошував, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, тобто згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними (постанови від 12 березня 2019 року у справі № 913/204/18 та від 10 березня 2020 року у справі № 160/1088/19).
Варто зазначити, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта.
З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.
Судами попередніх інстанцій зазначено, що позивач звертаючись із позовом, підставою позову зазначив завдання йому шкоди протиправною бездіяльністю КМУ щодо невиконання вимог частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру».
Отже, предметом спору у цій справі є майнова шкода, розмір якої за твердженням позивача дорівнює розміру недоотриманої пенсії, та моральна шкода.
Проте, як зазначено вище, вчинення КМУ дій, на яких наполягає позивач, суперечить статті 6, пункту 14 частини 1 статті 92 Конституції України, та відповідно не віднесено до компетенції зазначеного суб'єкта владних повноважень.
Водночас колегія суддів враховує, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 березня 2020 року в справі № 757/63985/16 при вирішенні справи із наближеним предметом спору зазначила, що слід розрізняти вимоги щодо стягнення недоотриманої суми пенсії (борг за пенсійними виплатами) та стягнення компенсації втрати частини доходів через порушення строків їх виплати.
Також у пункті 55 постанови у справі № 757/63985/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір стосовно недоотриманої суми пенсії є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб'єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
Отже, поняття «шкода» є відмінним від поняття «недоотримана сума пенсії» (борг за пенсійними виплатами).
Колегія суддів враховує, що за приписами статті 1166 Цивільного Кодексу України (ЦКУ) майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.
За змістом статті 1173 Цивільного кодексу України, на яку покликається скаржник, шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Отже, у конкретних правовідносинах суду необхідно встановити неправомірні дії органу, наявність шкоди та причинний зв'язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою, довести наявність цих умов має позивач.
За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для стягнення з КМУ збитків у вигляді недоплаченої пенсії та відповідно моральної шкоди, оскільки позивачем не надано доказів того, що йому завдано шкоду саме діями або бездіяльністю КМУ.
Суд враховує, що КМУ не наділений повноваженнями щодо визначення порядку пенсійного забезпечення прокурорів.
Водночас колегія суддів, з метою надання відповіді на всі значимі доводи касаційної скарги, вважає за необхідне зазначити, що у конкретних правовідносинах судам необхідно розмежовувати правове регулювання «недоотриманої суми пенсії» та «відшкодування шкоди» з урахуванням виникнення підстав таких правовідносин та суб'єктного складу із визначенням, яким саме органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування спричинена шкода фізичній або юридичній особі саме при здійсненні ними своїх повноважень.
Водночас при оцінці таких підстав та умов необхідно, зокрема, дотримуватись вимог частини другої статті 9 та статті 77 КАС України.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів критично оцінює покликання скаржника щодо врахування обставин у справі № 640/18881/18 на підставі статті 78 КАС України та додатково враховує таке.
Так, відповідно до частин четвертої, п'ятої та сьомої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, в якій такі обставини були встановлені.
Правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов'язковою для суду.
Колегія судді зазначає, що преюдиція під час встановлення та перевірки обставин справи не має абсолютного характеру, оскільки відповідно до статті 2 КАС України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з'ясування всіх обставин у справі.
Згідно з імперативними положеннями частини четвертої статті 9 КАС України, дотримуючись принципів змагальності та диспозитивності, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи.
Згідно з позицією Верховного Суду, висловленою, зокрема, у постанові від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16, принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед в активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об'єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Колегія суддів враховує, що зі змісту статті 78 КАС України вбачається, що преюдиційними можуть бути, за визначених у цьому Кодексі умов, саме обставини, встановлені у судовому рішенні, яке набуло законної сили.
Проте преюдиція не поширюється на правову оцінку таких обставин, оскільки відповідно до частини першої статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Беручи до уваги, що рішенням Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, якими передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України, колегія суддів не приймає до уваги правову оцінку частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» надану судом у справі № 640/18881/18.
Щодо доводів скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду за подібних правовідносин, а саме у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 826/8546/18, від 24 березня 2020 року у справі № 818/607/17, від 13 квітня 2023 року у справі № 1.380.2019.005731, від 26 жовтня 2022 року у справі № 569/18981/20, від 20 липня 2022 року у справі № 175/4747/19, від 30 січня 2024 року у справі № 910/10692/22, колегія суддів зазначає таке.
За сталою судовою практикою подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб'єктного складу учасників відносин, об'єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.
У постанові від 19 травня 2020 року у справі № 910/719/19 Велика Палата Верховного Суду вказала, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Встановлюючи обов'язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п'ята статті 242 КАС презюмує застосування норм права у подібних правовідносинах.
Проте, у переліку справ, які зазначено скаржником у касаційній скарзі, предмет спору, учасники спірних правовідносин, встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин та їх правове регулювання є різними, це виключає подібність спірних правовідносин у цих справах зі справою, що переглядається
Вищевикладеним спростовуються доводи скаржника.
Враховуючи зазначене, колегія суддів зазначає, що оскаржувані судові рішення прийнято відповідно до норм матеріального та процесуального права, враховано всі обставини справи, тому підстав для задоволення касаційної скарги та скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій немає.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд-
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року у справі №757/60260/19-ц залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та її не може бути оскаржено.
Судді Верховного Суду С.М. Чиркін
Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа