03 березня 2026 року № 320/14236/25
Київський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Марича Є.В., судді Войтовича І.І. та судді Білоус А.Ю., розглянувши у загальному провадженні адміністративну справу № 320/14236/25 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови в частині,
До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач) про визнання протиправними та нечинними абз. 2 та частину речення: "або перебування в робочий час за кордоном, за винятком перебування у відрядженні, оформленому в установленому порядку" абз. 1 п. 3 ПКМУ від 26.04.2022р. №481 "Деякі питання організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки на період воєнного стану".
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, справу передано на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду Маричу Є.В.
У подальшому суддею Маричем Є.В. направлено службову записку від 03.06.2025р. в.о. керівника апарату Київського окружного адміністративного суду, в якій вказано на необхідності визначення персонального складу колегії суддів для розгляду даної справи із застосуванням автоматизованої системи документообігу суду.
Згідно протоколу про визначення складу колегії суддів, справу визначено розглядати у складі головуючого судді Київського окружного адміністративного суду Марича Є.В., а також суддів Горобцової Я.В. та Білоус А.Ю.
У зв'язку із перебуванням одного з членів колегії у відпустці, головуючим суддею направлено службову записку від 05.06.2025р. в.о. керівника апарату Київського окружного адміністративного суду для заміни судді Горобцової Я.В. іншим суддею.
Згідно розпорядження в.о. керівника апарату суду від 05.06.2025р. №257-р/к та протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.06.2025р., справу визначено розглядати у складі головуючого судді Київського окружного адміністративного суду Марича Є.В., а також суддів Войтовича І.І. та Білоус А.Ю.
Ухвалою суду від 10.06.2025р. відкрито провадження у справі № 320/14236/25 за наведеним позовом, вирішено здійснювати розгляд справи колегіально у загальному провадженні з призначенням підготовчого засідання. Разом з тим, зобов'язано Кабінет Міністрів України, не пізніше як за 7 днів до судового розгляду, опублікувати оголошення про знаходження у провадженні Київського окружного адміністративного суду адміністративної справи № 320/14236/25 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та нечинними абз. 2 та частину речення: "або перебування в робочий час за кордоном, за винятком перебування у відрядженні, оформленому в установленому порядку" абз. 1 п. 3 ПКМУ від 26.04.2022р. №481 "Деякі питання організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки на період воєнного стану", та зобов'язання Кабінету Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання наведеної постанови протиправною та нечинною у спірній частині у виданні, в якому дану постанову було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Роз'яснено, що оголошення повинно містити вимоги позивача, щодо оскаржуваного нормативно-правового акта, реквізити цього акта та дату, час і місце судового розгляду справи.
Протокольною ухвалою в судовому засіданні 03.10.2025р. задоволено клопотання представника позивача про уточнення позовних вимог від 19.09.2025р., згідно якого позивач просить суд:
- визнати протиправними та нечинними частину речення: «працівників» абзацу першого пункту 2 та частину речення: «або перебування в робочий час за кордоном, за винятком перебування у відрядженні, оформленому в установленому порядку» абзацу першого пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 26.04.2022р. № 481 «Деякі питання організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки на період воєнного стану» (далі - Постанова № 481).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що незаконність та протиправність оскаржуваної постанови у визначеній позовною заявою (з урахуванням уточнення позовних вимог) частині полягає у тому, що, на думку позивача: Постанова № 481 встановлює обмеження конституційних прав вільно залишати територію України; відсутності повноважень у відповідача встановлювати обмеження конституційних прав людини та громадянина вільно залишати територію України; предметом регулювання Постанови № 481 є трудові правовідносини, а не порядок виїзду за межі території України, що позивач вважає перевищенням відповідачем власних повноважень під час прийняття спірної постанови; прийняття спірної постанови відбулось з порушенням норм ч. 7 ст. 11-2 ЗУ «Про управління об'єктами державної власності», оскільки не було дотримано обов'язкової передумови вжиття відповідних заходів, а саме проведення моніторингу наявних або потенційних загроз національній безпеці України та їх виявлення і аналізу їх впливу на діяльність державного підприємства; у відповідача, як суб'єкта управління державного підприємства, відсутні повноваження на прийняття рішень щодо діяльності державних підприємств, які підпорядковані іншим органам державної влади, як суб'єктам управління державних підприємств; Постанова № 481 в оскаржуваній частині прийнята не у відповідності до приписів ч. 7 ст. 11-2 ЗУ «Про управління об'єктами державної власності», адже оскаржувані норми Постанови встановлюють обмеження щодо роботи за кордоном при запровадженні дистанційної роботи не тільки керівникам, заступникам керівників, членам колегіального виконавчого органу (особам, які здійснюють повноваження одноосібного виконавчого органу), членам наглядової ради, іншим посадовим особам, а і всім іншим працівникам суб'єктів господарювання державного сектору економіки, які не є посадовими особами такого підприємства, при цьому, Постанова встановлює можливість роботи дистанційно, але обмежує це право лише територією України і не встановлює обов'язку працювати за місцезнаходженням підприємства; спірна постанова прийнята з порушенням порядку, встановленого чинним законодавством, що пояснюється відсутністю підстав для застосування §552 Регламенту КМУ № 950 під час внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проєкту Постанови № 481, не проведенням обов'язкової антидискримінаційної експертизи під час підготовки та внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проєкту Постанови № 481, а також відсутністю позитивної дії «позитивної дискримінації» у спірній постанові.
Ухвалою суду від 03.10.2025р. задоволено клопотання представника відповідача про залучення третьої особи без самостійних вимог, тим самим залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України (місцезнаходження: 01008, м. Київ, вул. М. Грушевського, 12/2; код ЄДРПОУ 37508596). Запропоновано третій особі у п'ятиденний строк з дня отримання даної ухвали подати до суду пояснення щодо позову та відзиву з дня отримання позову та відзиву відповідно.
Представником відповідача подано відзив на позовну заяву, в якому останній заперечив проти задоволення позовних вимог, виходячи з того, що оскаржувану постанову прийнято Кабінетом Міністрів України на виконання законодавчо наданих йому повноважень, з дотриманням встановленої процедури для прийняття такого виду актів.
Представником позивача до суду подано відповідь на відзив, в якій останній вказує на те, що доводами відзиву не спростовано висновків, викладених у позовній заяві.
Представник відповідача до суду подав заперечення на відповідь на відзив, в яких заперечив проти наведених аргументів позивача та наполягав на власній позиції, викладеній у відзиві на позовну заяву.
Від представника третьої особи до суду надійшли пояснення щодо позову, згідно яких представник Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства України не погоджується з доводами, викладеними у позовній заяві з підстави їх необґрунтованості. Просить позовні вимоги залишити без задоволення.
Ухвалою суду від 20.11.2025р. постановлено закрити підготовче провадження та призначити справу до розгляду по суті.
Суд, за згодою сторін, подальший розгляд справи здійснювати у письмовому провадженні за наявними у справі письмовими матеріалами.
Розглянувши матеріали справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
З 05.12.2024р. позивач працює у ДП «Харківський облавтодор» акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» (код ЄДРПОУ 31941174) на посаді інженера І категорії.
05.03.2025р. позивач керуючись нормою ст. 60-2 КЗпП України, подав заяву роботодавцю про встановлення йому дистанційної роботи з можливістю виконання роботи за межами України.
Листом ДП «Харківський облавтодор» акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» від 05.03.2025р. за вих. № 246/1 позивачу відмовлено у задоволенні поданої ним заяви з посиланням на приписи постанови КМУ від 26.04.2022р. № 481, якими визначено, що робота працівників, членів виконавчого органу та керівників суб'єктів господарювання за межами України допускається лише у разі службового відрядження, оформленого в установленому порядку.
При цьому, роботодавець зазначив, що оскільки відсутня необхідність у відрядженні позивача за межі території України, то його робота за межами території України, в тому числі і дистанційна, є неможливою. Позивачу повідомлено, що йому може бути встановлена дистанційна робота, але її виконання має здійснюватись виключно на території України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2022р. № 481 (набрала законної сили 28.04.2022р.; публікація в Урядовому кур'єрі від 28.04.2022р. № 97, в Офіційному віснику України від 13.05.2022р. № 37, стор. 115, стаття 1988, код акта 111165/2022) (в редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що на період воєнного стану для працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки (далі - суб'єкт господарювання) за рішенням виконавчого органу або керівника суб'єкта господарювання може запроваджуватися дистанційна робота за наявності організаційної і технічної можливості для виконання їх обов'язків (абзац 1 пункту 1).
Для членів виконавчого органу або керівника суб'єкта господарювання, які перебувають на території України, за рішенням суб'єкта управління об'єктами державної власності, загальних зборів акціонерів (учасників) господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 відсотків акцій (часток) належать державі, а також наглядових рад суб'єктів господарювання може запроваджуватися дистанційна робота за наявності можливості забезпечення належної (безперервної) роботи відповідного суб'єкта господарювання (абзац 2 пункту 1).
Робота працівників, членів виконавчого органу та керівників суб'єктів господарювання за межами України допускається лише у разі службового відрядження, оформленого в установленому порядку (абзац 1 пункту 2).
Для членів виконавчого органу та керівника суб'єкта господарювання, функції з управління яким або корпоративними правами держави якого здійснює Кабінет Міністрів України, таке відрядження погоджується Кабінетом Міністрів України, для інших членів виконавчих органів та керівників суб'єктів господарювання - суб'єктом управління об'єктами державної власності або іншими органами управління суб'єкта господарювання відповідно до їх установчих документів (абзац 2 пункту 2).
У разі перебування працівників суб'єкта господарювання в робочий час поза межами робочого місця в Україні, без рішення, зазначеного в абзаці першому пункту 1 цієї постанови, або перебування в робочий час за кордоном, за винятком перебування у відрядженні, оформленому в установленому порядку, до них може бути застосоване дисциплінарне стягнення відповідно до закону (абзац 1 пункту 3).
У разі перебування членів виконавчого органу або керівника суб'єкта господарювання в робочий час поза межами робочого місця в Україні, без рішення, зазначеного в абзаці другому пункту 1 цієї постанови, або перебування в робочий час за кордоном, за винятком перебування у відрядженні, оформленому в установленому порядку, до них може бути застосоване дисциплінарне стягнення відповідно до закону чи припинено їх повноваження в установленому порядку (абзац 2 пункту 3).
Керівникам суб'єктів управління об'єктами державної власності, наглядовим радам суб'єктів господарювання забезпечити виконання цієї постанови (абзац 1 пункту 4).
Ця постанова набирає чинності з дня її опублікування, крім абзацу першого пункту 3, який набирає чинності з 3 травня 2022 року (абзац 1 пункту 5).
Позивач вважає, що норми постанови КМУ № 481 порушують (обмежують) його трудові права, передбачені Кодексом законів про працю України, а саме обмежують встановлене ст. 60-2 КЗпП України його право вільно обирати місце роботи та самостійно визначати робоче місце при дистанційній робіт, оскільки оскаржувані норми обмежують та звужують це право виключно територією України.
Крім того, позивач вважає, що норми Постанови № 481 ставлять його у дискримінаційні, нерівні умови праці порівняно із працівниками підприємств приватного сектору економіки, що порушує ст. 24 Конституції України, яка передбачає, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед Законом.
На думку позивача, норми Постанови № 481 є дискримінаційними, адже встановлюють обмеження трудових прав людей та громадян за ознаками місця проживання та місця роботи, а саме такі обмеження трудового права стосуються виключно працівників підприємств державного сектору економіки, які проживають та працюють за кордоном, при цьому такі обмеження не застосовуються до інших громадян (людей), які працюють на підприємствах, установах та організаціях інших форм власності або на території України.
За наведених обставин, вважаючи протиправними і нечинними приписи постанови Кабінету Міністрів України від 26.04.2022р. № 481 «Деякі питання організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки на період воєнного стану» в частині речення: «працівників» абзацу першого пункту 2 та частину речення: «або перебування в робочий час за кордоном, за винятком перебування у відрядженні, оформленому в установленому порядку» абзацу першого пункту 3, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Вирішуючи спір суд виходить з наступного.
Згідно зі статтею 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну.
Статтею 64 Конституції України передбачено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.
24.02.2022 Указом Президента України за № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» постановлено:
« 1. Ввести в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.
2. Військовому командуванню разом з військовими адміністраціями, органами виконавчої правоохоронними органами та за участю органів місцевого самоврядування запроваджувати і здійснювати передбачені Законом України "Про правовий режим воєнного стану" заходи правового режиму воєнного стану, реалізовувати повноваження, необхідні для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності
3. У зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
4. Кабінету Міністрів України невідкладно:
1) ввести є дію план запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Україні;
2) забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов'язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.
5. Державній службі України з надзвичайних ситуацій невідкладно разом з обласними, Київською міською державними адміністраціями, іншими державними органами, установами, підприємствами, організаціями всіх форм власності привести єдину державну систему цивільного захисту, її функціональні та територіальні підсистеми у готовність до виконання завдань за призначенням в особливий період.
6. Обласним, Київській міській державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування утворити ради оборони та забезпечити сприяння військовому командуванню у запровадженні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану.
7. Міністерству закордонних справ України забезпечити інформування в установленому порядку Генерального секретаря ООН та офіційних осіб іноземних держав про введення в Україні воєнного стану, про обмеження прав і свобод людини і громадянина, що є відхиленням від зобов'язань за Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, та про межу цих відхилень і причини прийняття такого рішення.
8. Цей Указ набирає чинності одночасно з набранням чинності Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні».».
Законом України 24.02.2022 № 2102-IХ «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» було затверджено Указ Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».
В подальшому термін дії воєнного стану неодноразово продовжувався та діє на теперішній час.
Статтею 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено, що воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» воєнний стан на всій території України або в окремих її місцевостях припиняється після закінчення строку, на який його було введено. До закінчення строку, на який було введено воєнний стан, та за умови усунення загрози нападу чи небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності Президент України може прийняти указ про скасування воєнного стану на всій території України або в окремих її місцевостях, про що має бути негайно оголошено через медіа.
Таким чином, правовою основою введення воєнного стану с Конституція України, Закон України «Про правовий режим воєнного стану» та затвердженні відповідним законом України Указ Президента України про введення воєнного стану в Україні, затверджений Верховною Радою України, який неодноразово продовжувався до сьогоднішнього дня.
Відтак у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, в тому числі й передбачене статтею 33 Конституції України право вільно залишати територію України.
У зв'язку з цим 28.02.2022 постійне представництво України в ООН надіслало Генеральному секретарю ООН нотифікацію, що містила роз'яснення обсягу застосування таких обмежень. У цьому документі представники держави перелічили права людини і громадянина з посиланням на Конституцію України, Міжнародний пакт про громадські та політичні права та Конвенцію про захист прав людини і основоположник свобод, які можуть бути обмежені на період дії воєнного стану, де, серед інших прав, вказане право на вільне пересування (у тому числі за межі держави), право на приватне і особисте життя, право на освіту тощо. Нотифікацію аналогічного змісту 02.03.2022 направлено Генеральному секретарю Ради Європи.
Щодо повноважень відповідача на прийняття спірної постанови.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 113 Конституції України, норми якої кореспондуються із частиною першою статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Згідно з частиною третьою статті 113 Конституції України, норми якої узгоджуються із частиною першою статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Статтею 116 Конституції України, зокрема, передбачено, що Кабінет Міністрів України: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 117 Конституції України, якій кореспондує частина перша статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Частинами другою та третьою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Відтак Уряд України наділений повноваженнями на прийняття постанов та розпоряджень на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та Законів України.
17.04.2022 набрав чинності Закон України від 01.04.2022 № 2182-1Х «Про внесення змін до деяких законів України щодо здійснення моніторингу потенційних загроз національній безпеці України у сфері економіки» (далі - Закон № 2182-IХ), який діє на період дії правового режиму воєнного стану.
Так, підпунктом 2 пункту 1 Закону № 2182-1Х доповнено статтю 11-2 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» частиною сьомою такого змісту:
« 7. Суб'єкт управління державного унітарного підприємства, господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, а також господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать господарському товариству, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, зобов'язаний здійснювати моніторинг наявних або потенційних загроз національній безпеці України та у випадку їх виявлення вживати заходів для нейтралізації їх впливу на діяльність такого підприємства або товариства. Перелік конкретних заходів визначається суб'єктом управління або за його рішенням керівником підприємства або товариства з урахуванням його повноважень та може включати, зокрема, визначення виключним місцем виконання обов'язків керівника, заступників керівника, членів колегіального виконавчого органу (особи, яка здійснює повноваження одноосібного виконавчого органу), членів наглядової ради, інших посадових осіб адресу місцезнаходження такого підприємства або товариства та встановлення особливого режиму роботи зазначених осіб. У випадку прийняття рішення про визначення відповідних заходів зазначені особи зобов'язані дотримуватися їх, зокрема невідкладно прибути за адресою місцезнаходження такого підприємства або товариства.
Порушення керівником, заступниками керівника, членами колегіального виконавчого органу (особою, яка здійснює повноваження одноосібного виконавчого органу), членами наглядової ради, іншими посадовими особами державного унітарного підприємства господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, а також господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належить господарському товариству, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, положень абзацу першого цієї частини с підставою для дострокового припинення повноважень (звільнення) таких посадових осіб, розірвання контракту (цивільно-правового договору) з такими особами незалежно від строку дії такого контракту (цивільно-правового договору) та без виплат відповідних компенсаційних платежів (у випадку якщо такі платежі передбачені, зокрема укладеними контрактами (цивільно-правовими договорами) або колективним договором, що діє на підприємстві або в господарському товаристві)».
З метою активізації роботи суб'єктів господарювання державного сектору економіки, здійснення заходів щодо нейтралізації наявних або потенційних загроз національній безпеці України та їх впливу на діяльність відповідних суб'єктів господарювання Уряд України 26.04.2022 прийняв, зокрема, Постанову № 481.
З пояснювальної записки до проєкту Постанови № 481 (додано до відзиву на позовну заяву) вбачається, що проєктом цього акта пропонується впорядкувати питання організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки в період воєнного стану, зокрема під час перебування працівників в робочий час поза межами робочого місця в Україні, а також перебування працівників за межами України.
Так, оскаржуваним у цій справі абзацом першим пункту 2 Постанови № 481 визначено, що робота працівників, членів виконавчого органу та керівників суб'єктів господарювання за межами України допускається лише у разі службового відрядження, оформленого в установленому порядку.
У разі перебування працівників суб'єкта господарювання в робочий час поза межами робочого місця в Україні, без рішення, зазначеного в абзаці першому пункту 1 цієї постанови, або перебування в робочий час за кордоном, за винятком перебування у відрядженні, оформленому в установленому порядку, до них може бути застосоване дисциплінарне стягнення відповідно до закону (абзац перший пункту 3 Постанови № 481).
Отже, у Кабінету Міністрів України були законні повноваження та підстави на впорядкування питання організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки у період воєнного стану, зокрема під час перебування працівників у робочий час поза межами робочого місця в Україні, а також перебування працівників за межами України.
Щодо форми оскаржуваного акта Кабінету Міністрів України та дотримання процедури під час його прийняття.
Згідно із частинами другою, третьою статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» проєкти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Проєкти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України Секретаріатом Кабінету Міністрів України, міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.
Проєкт Постанови № 481 розроблено Міністерством економіки України, правонаступником якого є Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України, з метою активізації роботи суб'єктів господарювання державного сектору економіки, здійснення заходів щодо нейтралізації наявних або потенційних загроз національній безпеці України та їх впливу на діяльність відповідних суб'єктів господарювання.
Відповідно до положень пункту 1, підпункту 2 пункту 4 Положення про Міністерство економіки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 459 (чинного на час виникнення спірних правовідносин), Міністерство економіки України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику економічного, соціального розвитку і торгівлі, у сфері управління об'єктами державної власності, трудових відносин, яке відповідно до покладених на нього завдань узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє проєкти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції.
Відповідно до частини третьої статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України (далі - Регламент), який встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України (далі - Кабінет Міністрів), підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності у мирний час і в умовах правового режиму воєнного стану.
Відповідно до §29 Регламенту акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов.
Постанови Кабінету Міністрів видаються з питань:
- затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання;
- затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.
Згідно з § 30 Регламенту акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.
Розпорядження Кабінету Міністрів видаються з питань:
- схвалення програмного документа Кабінету Міністрів, документа з питань планування діяльності Кабінету Міністрів, директив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму тощо;
- затвердження плану заходів;
- утворення та затвердження складу робочих груп з питань ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
- виділення коштів з резервного фонду державного бюджету;
- делегування повноважень Кабінету Міністрів органам виконавчої влади у передбачених законом випадках;
- передачі майна;
- перегляду грифів обмеження доступу актів Кабінету Міністрів;
- кадрових та інших питань організаційно - розпорядчого характеру.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий виконання владних управлінських функцій або в порядку надання (прийняте) на адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За правовою природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але її в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Таким чином, питання організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки у період воєнного стану підлягали врегулюванню нормативно-правовим актом Уряду України у формі постанови, оскільки цей акт установлює загальні правила регулювання однотипних відносин, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
§ 55-2 Регламенту (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що у невідкладних випадках, пов'язаних із введенням в Україні або в окремих її місцевостях воєнного стану, що потребують негайного прийняття рішення, Прем'єр-міністр або інший член Кабінету Міністрів за погодженням з Прем'єр-міністром може внести на розгляд Кабінету Міністрів проєкт акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету.
Такий проєкт акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті (вносяться поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування).
Оскільки передумовами прийняття Кабінетом Міністрів України Постанови № 481 були військова агресія Російської Федерації проти України, введення Президентом України воєнного стану в Україні та прийняття Верховною Радою України законів України від 15.03.2022 № 2136-IX «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану» та від 01.04.2022 № 2182-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо здійснення моніторингу потенційних загроз національній безпеці України у сфері економіки», то підготовка та прийняття оскаржуваного акту Уряду України здійснювались відповідно до § 55-2Регламенту, зокрема без проведення правової експертизи Мін'юстом.
Доводи позивача про те, що прийняття акту відповідно до § 55-2 Регламенту не позбавляє Кабінет Міністрів України обов'язку проведення антидискримінаційної експертизи, судом сприймаються критично, з огляду на таке.
Відповідно дод 45 Регламенту Мін'юст під час проведення правової експертизи перевіряє проєкт акта Кабінету Міністрів на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципам недискримінації (антидискримінаційна експертиза) та забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерно-правова експертиза).
3 огляду на викладене, в межах правової експертизи Мін'юст проводить антидискримінаційну та гендерно-правову експертизи. Проте, у випадку внесення на розгляд Кабінету Міністрів проєкту акта відповідно до § 55-2 Регламенту вимога щодо проведення Мін'юстом правової експертизи, в тому числі й антидискримінаційної, не дотримується.
Як зазначено вище, передумовами прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваної постанови були військова агресія Російської Федерації проти України, введення Президентом України воєнного стану в України та прийняття Верховною Радою України Закону № 2182-IX, у зв'язку із чим підготовка та прийняття Постанови № 481 здійснювались відповідно до § 55-2 Регламенту.
Отже, оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України прийнята відповідно до чинних норм законодавства та встановленої процедури.
Щодо доводів позивача про відсутність повноважень Кабінету Міністрів України встановлювати обмеження конституційних прав людини та громадянина вільно залишати територію України.
Так, відповідно до статті 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
При цьому, відповідач у відзиві на позовну заяву послався, зокрема, на пункт 3 Указом Президента України від 24.02.2022р. № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», відповідно до змісту якого: у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
У свою чергу Указ Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» був затверджений Законом України 24.02.2022 № 2102-IХ «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні». В подальшому термін дії воєнного стану неодноразово продовжувався та діє на теперішній час.
3 огляду на викладене, обмеження конституційних прав, в тому числі права вільно залишати територію України, були встановлені Законом України 24.02.2022 № 2102-1X «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», а не постановами Кабінету Міністрів України.
Разом з тим, статтею 116 Конституції України, зокрема, передбачено, що Кабінет Міністрів України: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 117 Конституції України, якій кореспондує частина перша статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Частиною другою статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначено, що організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.
Діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності (частина перша статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).
Відтак, відповідач наділений повноваженнями на прийняття постанов та розпоряджень на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України.
Водночас, відповідно до частини першої статті 20 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», правовий статус та обмеження прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб в умовах воєнного стану визначаються відповідно до Конституції України та цього Закону.
При цьому, Закон України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» не містить обмежень права вільно залишати територію України в умовах правового режиму воєнного стану, однак це не означає, що такі обмеження до певної категорії осіб не можуть застосовуватися на підставі норм Закону України «Про правовий режим воєнного стану», які є спеціальними для цього періоду.
Так, приписи частини другої статті 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» надають підстави Кабінету Міністрів України враховувати при встановленні правил перетину державного кордону заходи воєнного стану, запроваджені Законом України «Про правовий режим воєнного стану».
Аналогічний правовий висновок наведений Верховним Судом у постановах від 17.08.2023р. у справі № 380/7792/22, від 31.08.2023р. у справі № 380/372/23, від 27.09.2023р. у справі № 380/16876/22, від 26.10.2023р. у справі № 260/3428/22, від 26.10.2023р. у справі № 260/3951/22.
Крім цього, варто наголосити на тому, що питання обмеження конституційного права вільно залишати територію України не є предметом судового розгляду у цій справі, у зв'язку із чим судом не надається даному питанню юридична оцінка у межах розгляду даної справи.
Щодо доводів позивача про те, що предметом регулювання Постанови № 481 є трудові правовідносини, а не порядок виїзду за межі території України.
З пояснювальної записки до проєкту Постанови № 481, яка наявна у матеріалах справи, вбачається, що проєктом цього акта пропонується впорядкувати питання організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки в період воєнного стану, зокрема під час перебування працівників в робочий час поза межами робочого місця в Україні, а також перебування працівників за межами України.
Водночас, твердження про те, що предметом регулювання Постанови № 487 є порядок виїзду за межі території України, а також посилання на норми Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України», постанову Кабінету Міністрів України від 27.01.1995р. № 57 «Про затвердження Правил перетинання державного кордону громадянами України» тощо, відзив на позовну заяву не містить, у зв'язку із чим відповідні доводи позивача є безпідставними.
Щодо посилань позивача на невідповідність положень спірної постанови Конституції України.
Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи:
1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;
2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства;
3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом;
4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (ї) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Водночас правила оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України регламентовано ст. 264 КАС України.
Пунктом 1 частини першої вищевказаної статті встановлено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Позаяк підстави позовної заяви, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу зводяться до аналізу положень оскаржуваної постанови відносно норм Конституції України, що не належить до юрисдикції адміністративного суду.
Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Кабінету Міністрів України.
Разом з тим, згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Статтею 1 Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено, що Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України» до повноважень Суду належить: вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Згідно з статтею 84 Закону України «Про Конституційний Суд України» Велика палата Конституційного Суду України ухвалює рішення за результатами розгляду справ за конституційними поданнями щодо конституційності законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та щодо офіційного тлумачення Конституції України, а також за результатами розгляду справ за конституційними скаргами у разі відмови Сенату в розгляді справи за конституційною скаргою на розсуд Великої палати.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом, зокрема, в ухвалах від 08.01.2020р. у справі № 9901/3/20, від 22.01.2018р. у справі № 9901/380/18 від 26.06.2018р. у справі №9901/651/18, від 12.12.2018р. у справі № 9901/952/18.
Отже, аналіз наведених норм свідчить про те, що питання дослідження відповідності нормативно-правових актів Уряду Конституції України є виключними повноваженнями Конституційного Суду України, що в свою чергу свідчить про неможливість розгляду таких підстав позову в межах адміністративного судочинства. Тому доводам позивача про те, що оскаржуваними нормами Постанови № 481 відповідач установив обмеження прав працівників вільно обирати місце роботи та робоче місце при дистанційній роботі, в тому числі й за межами території України, тому такі норми не відповідають Конституції та законам України, не може бути надана оцінка в межах розгляду цієї справи, у зв'язку із чим такі доводи не беруться судом до уваги при розгляді даної справи по суті.
Щодо доводів позивача про не проведення Кабінетом Міністрів України моніторингу наявних або потенційних загроз національній безпеці України.
Як зазначено вище, 17.04.2022 набрав чинності Закон України від 01.04.2022р. № 2182-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо здійснення моніторингу потенційних загроз національній безпеці України у сфері економіки», підпунктом 2 пункту якого доповнено статтю 11-2 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» частиною сьомою такого змісту:
« 7. Суб'єкт управління державного унітарного підприємства, господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, а також господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать господарському товариству, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, зобов'язаний здійснювати моніторинг наявних або потенційних загроз національній безпеці України та у випадку їх виявлення вживати заходів для нейтралізації їх впливу на діяльність такого підприємства або товариства. Перелік конкретних заходів визначається суб'єктом управління або за його рішенням керівником підприємства або товариства з урахуванням його повноважень та може включати, зокрема, визначення виключним місцем виконання обов'язків керівника, заступників керівника, членів колегіального виконавчого органу (особи, яка здійснює повноваження одноосібного виконавчого органу), членів наглядової ради, інших посадових осіб адресу місцезнаходження такого підприємства або товариства та встановлення особливого режиму роботи зазначених осіб. У випадку прийняття рішення про визначення відповідних заходів зазначені особи зобов'язані дотримуватися їх, зокрема невідкладно прибути за адресою місцезнаходження такого підприємства або товариства.
Порушення керівником, заступниками керівника, членами колегіального виконавчого органу (особою, яка здійснює повноваження одноосібного виконавчого органу), членами наглядової ради, іншими посадовими особами державного унітарного підприємства, господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, а також господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належить господарському товариству, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, положень абзац першого цієї частини є підставою для дострокового припинення повноважень (звільнення) таких посадових осіб, розірвання контракту (цивільно-правового договору) з такими особами незалежно від строку дії такого контракту (цивільно-правового договору) та без виплат відповідних компенсаційних платежів (у випадку якщо такі платежі передбачені, зокрема укладеними контрактами (цивільно-правовими договорами) або колективним договором, що діє на підприємстві або в господарському товаристві)».
Прем'єр-міністр України Денис Шмигаль з метою забезпечення виконання положень Закону України від 01.04.2022 № 2182-IХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо здійснення моніторингу потенційних загроз національній безпеці України у сфері економіки» видав доручення від 25.04.2022 № 9307/1/1-22, яким згідно з доданим до цього доручення Планом організації підготовки проєктів актів та виконання інших завдань, необхідних для забезпечення реалізації Закону України від 01.04.2022 № 2182-IХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо здійснення моніторингу потенційних загроз національній безпеці України у сфері економіки» (далі - План), зобов'язав:
- Мінекономіки, Мінінфраструктури, Міненерго, Мінагрополітики, МОЗ, Мінстратегпром та перелічених у Плані департаментів Секретаріату Кабінету Міністрів України невідкладно підготувати та подати в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України: 1) пропозиції щодо здійснення моніторингу потенційних загроз національній безпеці України; 2) пропозиції щодо переліку конкретних заходів щодо кожного з суб'єктів господарювання для нейтралізації впливу наявних або потенційних загроз національній безпеці України на діяльність підприємства, товариства (підпункт 1.2 пункту 1 Плану);
- суб'єктів управління об'єктами державної власності та перелічених у Плані департаментів Секретаріату Кабінету Міністрів України невідкладно здійснити моніторинг потенційних загроз національній безпеці України та у випадку їх виявлення вжити заходи для нейтралізації їх впливу на діяльність підприємств або товариств (підпункт 2.1 пункту 2 Плану).
15.07.2022 відбулося засідання Кабінету Міністрів України(копія витягу з протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 15.07.2022 № 98 (далі - Протокол) додається), на якому були прийняті такі рішення:
для нейтралізації впливу наявних або потенційних загроз національній безпеці України на діяльність суб'єктів господарювання, повноваження суб'єкта управління або загальних зборів яких здійснює Уряд України, та відповідно до Закону України від 01.04.2022 № 2182-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо здійснення моніторингу потенційних загроз національній безпеці України у сфері економіки» керівникам перелічених у цьому
Протоколі суб'єктів господарювання:
1) організувати роботу щодо виявлення наявних або потенційних загроз, що можуть мати вплив на діяльність суб'єкта господарювання, з урахуванням (але не виключно) потенційних загроз, перелічених у цьому Протоколі, зокрема, втрата/відтік кваліфікованого персоналу,
2) у тижневий строк відповідно до повноважень розробити, беручи до уваги види діяльності суб'єкта господарювання, та затвердити план заходів для нейтралізації впливу наявних або потенційних загроз національній безпеці України на діяльність суб'єкта господарювання з урахуванням заходів, перелічених у Протоколі, зокрема, забезпечення неухильного дотримання вимог Постанови № 481;
3) у разі виявлення нових наявних або потенційних загроз національній безпеці України, що впливають на діяльність суб'єкта господарювання, невідкладно вживати відповідно до компетенції заходів до їх нейтралізації та інформувати Уряд України.
Таким чином, відповідач з часу набрання чинності Законом України від 01.04.2022 № 2182-IХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо здійснення моніторингу потенційних загроз національній безпеці України у сфері економіки» до теперішнього часу вживає необхідних заходів з метою виконання відповідних положень цього Закону.
Водночас, варто наголосити на тому, що питання здійснення моніторингу наявних або потенційних загроз національній безпеці України та вжиття заходів для нейтралізації їх впливу на діяльність державних підприємств або господарських товариств, до предмету спору не відноситься, у зв'язку із чим не може бути предметом судового розгляду у цій справі.
Щодо позитивних дій («позитивної дискримінації») в оскаржуваній постанові.
Організаційно-правові засади запобігання та протидії дискримінації визначено Законом України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» та Законом України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні».
Статтею 14 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» передбачено, що внутрішньо переміщені особи користуються тими ж правами і свободами відповідно до Конституції, законів та міжнародних договорів України, як і інші громадяни України, що постійно проживають в Україні. Забороняється їх дискримінація при здійсненні ними будь-яких прав і свобод на підставі, що вони є внутрішньо переміщеними особами.
За визначенням, наведеним в пункті 2 частини першої статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», дискримінація - ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, с та можуть бути дійсними або припущеними, зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої с належними та необхідними.
Непряма дискримінація - ситуація, за якої внаслідок реалізації чи застосування формально нейтральних правових норм, критеріїв оцінки, правил, вимог чи практики для особи та/або групи осіб за їх певними ознаками виникають менш сприятливі умови або становище порівняно з іншими особами та/або групами осіб, крім випадків, коли їх реалізація чи застосування має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними (п. 3 ч. 1 ст. 1 ЗУ «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні»).
Позитивні дії - позитивні дії - спеціальні тимчасові заходи, що мають правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, спрямовану на усунення юридичної чи фактичної нерівності у можливостях для особи та/або групи осіб реалізовувати на рівних підставах права і свободи, надані їм Конституцією і законами України (пункт 5 частини першої Закону України «Про сади запобігання та протидії дискримінації в Україні»).
Водночас частиною третьою статті 6 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» зазначено, що не вважаються дискримінацією дії, які не обмежують права та свободи інших осіб і не створюють перешкод для їх реалізації, а також не надають необґрунтованих переваг особам та/або групам осіб за їх певними ознаками, стосовно яких застосовуються позитивні дії, а саме:
- спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб, які потребують такого захисту;
- здійснення заходів, спрямованих на збереження ідентичності окремих груп осіб, якщо такі заходи є необхідними;
- надання пільг та компенсацій окремим категоріям осіб у випадках, передбачених законом;
- встановлення державних соціальних гарантій окремим категоріям громадян.
У рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ССПЛ) зазначено, що лише розрізнення, яке базується на персональній ознаці, за якою особа чи групи осіб відрізняються один від одного, можна характеризувати як дискримінацію (рішення у справах «Карсон та інші проти Сполученого Королівства», «Кьєльдсен, Буск Мадсен і Педерсен проти Данії»). ЄСПЛ деталізує вимоги до природи ознак, за якими забороняється дискримінація, та встановлює, що категорія «інші ознаки» поширюється винятково на такі ознаки, які за своєї природою с достатньо подібними до ознак, які вже перелічені у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, тобто відносяться до визначального для ідентичності особи вибору або с невід'ємними, вродженими та незмінними, характеристиками (рішення у справі «Петерка проги Чеської Республіки»).
Відповідно до статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та с рівними перед законом, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознакам.
Конституція України не випадково визнає головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини, що зумовлює особливий інтерес до досліджень, пов'язаних із проблемою їх рівності. Визначальною для них є стаття 24 Конституції України, яка гарантує рівність громадян у конституційних правах і свободах та виключає можливість встановлення будь-яких привілеїв чи обмежень за певними ознаками.
Проте, як уже зазначав Конституційний Суд України, цей принцип не с абсолютним і лише визначає загальне правило неприпустимості встановлення за соціальними або особистими ознаками привілеїв чи обмежень (Рішення Конституційного Суду України від 16.10.2007 № 8-pп/2007. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v008p710-07#Text (28.04.2021).
Таким чином, зазначена юридична позиція Конституційного Суду України дозволяє зробити висновок не тільки про право, але й про обов'язок держави за певних обставин вживати заходів підтримки соціально незахищених людей. Останній випливає із статусу України як соціальної і правової держави та виражається в необхідності соціального захисту людей, які опинилися в скрутних життєвих ситуаціях.
Важливе значення для формування національного законодавства, зокрема у сфері «позитивної дискримінації», мас практика ССПЛ, визнана в Україні джерелом права.
Відповідно до статті 14 Конвенції користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, мас бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.
При цьому Конвенція не передбачає загального зобов?язання не допускати дискримінації. Захист, що гарантується у статті 14, доповнює інші основні права, які вміщені в Конвенції.
Так, у справі «Сейдич і Фінці проти Боснії і Герцеговини» ССП зазначив, що «стаття 14 не заборонне Договірним державам поводитися з одними групами населення інакше, ніж з іншими, з метою виправлення «фактичної перівності» між ними..»
Вказане трактування статті 14 Конвенції кореспондує з положенням преамбули до Протоколу № 12, ратифікованого Україною Законом України «Про ратифікацію Протоколів № 12 та № 14 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, відповідно до якої принципи недискримінації не стоїть на заваді державам-учасницям уживати заходів для сприяння повній та реальній рівності, якщо ні заходи є об'єктивно й обґрунтовано виправданими.
У ньому контексті слід зазначити, що ССПІ не тільки визнає відсутність у Конвенції заборони наводитися з різними групами осіб п0-різному для того, щоб виправити «фактичну нерівність», Він також зобов'язує держави, які ратифікували Конвенцію, за певних обставин вживати заходів для виправлення нерівності (Judgment in the case of «Fedorchenko and Lozenko v. Ukraine», no. 387/03, ECHR, 20.09.2012. URL: htp://hudoe.cchr.coc.int/eng?i-001-201653 (29.04.2021).
Вказане узгоджується із вже згаданою практикою Конституційного Суду України.
Однак, при відмінному ставленні до осіб, що знаходяться в аналогічних ситуаціях, існує ризик набуття позитивною дискримінацією статусу прямої, яка вже буде суперечити як Конституції України, так і Конвенції. Тому необхідно встановити критерії для їх розмежування, які, серед іншого, відображені у практиці ССПЛ. Так, у своїх рішеннях ЄСПЛ визнає необхідність об'єктивного і розумного обґрунтування для дискримінації такого гатунку, що викликає потребу наявності легітимної мети.
Суб'єктами, наділеними повноваженнями щодо запобігання та протидії дискримінації, є:
- Верховна Рада України;
- Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;
- Кабінет Міністрів України;
- інші державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування;
- громадські організації, фізичні та юридичні особи.
Отже, за таких обставини, які склались у державі на теперішній час, відповідачем прийнято Постанову № 481 задля здійснення позитивних дій щодо належної організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки та розкриває їх як тимчасовий захід у період воєнного стану.
Виходячи з викладеного вище, судом встановлено, що оскаржувана постанова від 26.04.2022р. № 481 «Деякі питання організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки на період воєнного стану» є прийнятою Кабінетом Міністрів України у відповідності до вимог чинного законодавства та в межах наданих повноважень, з урахуванням диспозиції ч. 2 ст. 2 КАС України.
Судом враховується, що згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Згідно з частинами першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно положень статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Беручи до уваги наведене вище, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що доводи, викладені у позовній заяві є необґрунтованими, а вимоги такими, у задоволенні яких слід відмовити.
У зв'язку з відмовою у задоволенні позовних вимог підстав для розподілу судових витрат на підставі статті 139 КАС України немає.
Керуючись ст. ст. 72-77, 139, 241-246, 257-263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 (місце проживання: АДРЕСА_1 ; рнокпп НОМЕР_1 ) до Кабінету Міністрів України (місцезнаходження: 01008, м. Київ, вул. М. Грушевського, 12/2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства України (місцезнаходження: 01008, м. Київ, вул. М. Грушевського, 12/2; код ЄДРПОУ 37508596), про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 26.04.2022р. № 481 «Деякі питання організації роботи працівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки на період воєнного стану» в частині речення: «працівників» абзацу першого пункту 2 та частину речення: «або перебування в робочий час за кордоном, за винятком перебування у відрядженні, оформленому в установленому порядку» абзацу першого пункту 3, - відмовити.
2. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Головуючий суддя Марич Є.В.
Суддя Войтович І.І.
Суддя Білоус А.Ю.