Рішення від 24.02.2026 по справі 990/164/24

РІШЕННЯ

Іменем України

24 лютого 2026 року

м. Київ

справа №990/164/24

адміністративне провадження № П/990/164/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Білак М.В., Желєзного І.В., Мацедонської В.Е., Соколова В.М.,

за участю:

секретаря судового засідання - Клименка В.В.,

представника позивача Журавля А.Ю.,

представника відповідача Мовіле О.С.,

представника третьої особи (Служби безпеки України) Яновського А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України та Служба безпеки України про визнання протиправним та скасування в частині Указу Президента України,

УСТАНОВИВ:

Зміст позовних вимог та предмет спору

15 травня 2024 року до Верховного Суду надійшла позовна заява представника ОСОБА_1 - адвоката Журавля Антона Юрійовича, у якій він просить визнати протиправним та скасувати окремі положення Указу Президента України від 23 листопада 2023 року №773/2023 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 листопада 2023 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", у частині уведення в дію Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 листопада 2023 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", а саме позиції 50 Додатку 1, відповідно до якої застосовано санкції до позивача - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .

Аргументи учасників справи

Стислий виклад мотивів, якими обґрунтовано позовну заяву.

У позовній заяві позивач вказує, що рішення РНБО та Указ Президента України, яким це рішення уведено в дію, не містять посилань на докази, які б свідчили про необхідність та/або будь-яку іншу правову підставу для застосування до позивача санкцій, тим більше, в аспекті визначеної частиною першою статті 1 Закону України від 14 серпня 2014 року №1644-VII «Про санкції» (далі - Закон №1644-VII) мети їх застосування, що вказує на недотримання відповідачем однієї з обов'язкових умов для прийняття такого рішення - наявності мети застосування санкцій.

Позивач наголошує, що у тексті оскаржуваного Указу Президента України та рішенні РНБО України немає посилань на будь-які конкретні обставини, правові та фактичні підстави застосування до позивача відповідних обмежувальних заходів, що не дає позивачу змогу зрозуміти суть порушень, які ним могли бути допущені. Крім того, позивач не має можливості отримати та надати оцінку доказам, таких можливих порушень. Зазначене, свідчить про недотримання другої умови, передбаченої частиною другою статті 3 Закону №1644-VII, за якою санкції мають ґрунтуватися на принципах законності, прозорості, об'єктивності, відповідності меті та ефективності. Як наслідок, оспорюване рішення не відповідає вимогам пункту 2 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Також позивач указує, що не відноситься до суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність у значенні, вжитому в частині другій статті 1 Закону №1644-VII, щодо нього не здійснюється кримінального переслідування та відсутній зв'язок із суб'єктами, які мають відношення до терористичної діяльності. Доводить, що наразі у відповідності до чинного законодавства України та/або міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України ОСОБА_1 не був визнаний ні на території України, у передбаченому законом порядку, ні міжнародними організаціями та/або уповноваженими ними органами, фізичною особою, яка пов'язана з терористичними організаціями або терористами, а тому не є та не може бути суб'єктом, який здійснює терористичну діяльність. Водночас представник позивача вказує на докази відсутності кримінального переслідування ОСОБА_1 з боку правоохоронних органів України, в тому числі за скоєння кримінальних правопорушень, пов'язаних з терористичною діяльністю. За даними органів досудового розслідування, позивач не має статусу підозрюваного та відносно нього не здійснюється будь-якого кримінального переслідування у кримінальних провадженнях.

Наполягає на відсутності визначених частиною першою статті 3 Закону №1644-VII підстав для застосування санкцій, зокрема стверджує, що не вчиняв будь-яких дій, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII та не порушував указаних в пункті 4 частини першої статті 3 цього ж Закону міжнародних правових актів. Вказує, що стосовно позивача відсутні резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об'єднаних Націй, а також рішення та регламенти Ради Європейського Союзу. Доказів протилежного не містить Указ Президента України від 23 листопада 2023 року та уведене ним в дію відповідне рішення РНБО.

Позивач повторив, що рішення РНБО та оспорюваний Указ не містять посилань на конкретні фактичні обставини та юридичні підстави застосування санкцій. Це свідчить не лише про протиправність (незаконність), необґрунтованість та невмотивованість оскаржуваного Указу Президента України №773/2023 та уведеного ним в дію рішення РНБО, а й позбавляє позивача права на ефективний судовий захист, зокрема можливості надавати докази на спростування обставин, яких не існувало. Вказує, що на адвокатські запити, скеровані відповідачеві да третій особі, не було отримано відповідей, які б містили інформацію щодо конкретних підстав застосування до позивача санкцій. Крім цього, одним з органів, який формує санкційну політику України є Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) і на офіційному сайті агентства розміщено інформацію щодо можливих підстав застосування санкцій до позивача, втім на запити його представника конкретних відомостей з означеного питання так само надано не було.

Стосовно наявності іноземного громадянства (Румунії та російської федерації) позивач пояснив, що народився на території України, має в цій державі тісні зв'язки та водночас наполягає на відсутності з його боку будь-яких загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.

Зазначив, що не є власником та/або генеральним директором російської групи компаній «Термекс», ба більше, за отриманою представником позивача інформацією, юридична особа «група компаній Термекс» про яку було зазначено на офіційному сайті НАЗК, відсутня у відповідних державних реєстрах рф, що виключає будь-яку можливість надати докази щодо здійснення господарської діяльності такою особою.

Разом із цим вказує, що громадянин Румунії ОСОБА_1 є бенефіціарним власником юридичної особи за законодавством України - Товариства з обмеженої відповідальністю «Термекс» (код ЄДРПОУ 32652485; далі - ТОВ «Термекс»), яке було зареєстровано 08 жовтня 2003 року за адресою: Чернівецька область, місто Чернівці, вулиця Головна, будинок 246. ТОВ «Термекс» входить до складу міжнародної торгово-промислової групи компаній Thermex, яка є найбільшим виробником водонагрівачів у світі, в 2003 році відбулось відкриття представництва Thermex в Україні та створено ТОВ "Термекс", яке здійснює господарську діяльність до теперішнього часу з дотриманням українського законодавства. Тож позивач опосередковано здійснює господарську діяльність в Україні, сплачує податки в український бюджет, забезпечує робочі місця та виплату заробітної плати українським громадянам, при цьому ніколи особисто або опосередковано не займався будь-якими формами політичної діяльності та не надавав жодної підтримки військовим діям проти України. Отже, позивач, за його словами, не тільки не становить жодної загрози національним інтересам України, а й здійснює діяльність на користь української держави та суспільства.

З приводу тверджень про те, що позивач є власником ТДВ «Завод «Кварц», продукція якого може бути використана при виробництві озброєння та військової техніки в інтересах збройних сил рф, ОСОБА_1 зазначив, що з 15 квітня 2021 року до теперішнього часу кінцевим бенефіціарним власником ТДВ «Завод «Кварц» є громадянин Латвії ОСОБА_2 , тобто позивач перестав бути власником ТДВ «Завод «Кварц» більш ніж за два роки до прийняття рішення про застосування до нього санкцій. З огляду на це, така підстава для застосування санкцій як нібито володіння Позивачем часток статутного капіталу ТДВ «Завод «Кварц» є нерелевантною, що підтверджується долученими до даного позову документами (доказами).

Крім цього зазначає, що згідно з відповіддю ТДВ «Завод «Кварц», наданою на адвокатський запит представника позивача, реалізація продукції подвійного призначення здійснювалась в порядку, передбаченому законодавством України. Зокрема, підприємство мало дозвіл Державної служби експортного контролю, до того ж, обставини виготовлення та реалізації такої продукції достеменно відомі компетентним органам СБУ, оскільки остання отримувала копії всіх документів за фактами реалізації такої продукції, що виключає будь-які можливості використання продукції заводу при виробництві та озброєнні військової техніки рф. Як підсумок, на думку позивача, застосування до цього санкцій із цих підстав є необґрунтованим, а інформація, розміщена на сайті НАЗК, є недостовірною.

Обґрунтовуючи наявність порушених у зв'язку з прийняттям оспорюваного Указу прав, позивач зазначив, що є власником нерухомого майна на території України, однак застосування до нього санкцій у виді блокування активів порушує його права як власника цього майна, передбачені статтею 41 Конституції України, статтями 317, 319 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) в частині розпорядження належним йому майном. Крім цього вказує на негативні наслідки для інших осіб, зокрема для господарської діяльності ТОВ «Термекс», бенефіціарним власником якого є ОСОБА_1 . Систематичні відмови у митному оформленні належних ТОВ «Термекс» товарів фактично позбавляє товариство можливості здійснювати передбачену статутом товариства господарську діяльність, основним видом якого є оптова торгівля опалювальним устаткуванням і приладдям до нього. В свою чергу, санкції у виді обмеження, часткового чи повного припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення) порушує права позивача, передбачені статтею 33 Конституції України. Застосування до позивача такого виду санкцій як зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань в повному обсязі позбавляє цивільної правосуб'єктності, оскільки жодна угода та/або договір, укладений з будь-яких питань, фактично не може бути виконаним. Крім цього, розміщення на офіційному сайті НАЗК неправдивої, за словами позивача, інформації про нього формує в українському суспільстві неприпустимі та хибні висновки щодо нібито сприяння позивачем військовим діям, вчинення ним діяльності на шкоду національним інтересам, суверенітету та територіальній цілісності України, створюючи з позивача образ ворога. Таким чином, із прийняттям оспорюваного Указу були порушені гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) і Конституцією України права, свободи та інтереси позивача.

Указує позивач також і на порушення порядку (процедури) прийняття рішення щодо застосування до нього санкцій. Зокрема, дії СБУ щодо можливого внесення на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо позивача не відповідають принципу законності, оскільки були вчинені з порушенням встановленого законом порядку (процедури) та поза межами наданих законом повноважень. Щодо порушень, допущених РНБО, позивач указує, що Конституція України, Закон України від 05 березня 1998 року №183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон №183/98-ВР), Закон 1644-VII чи будь-який інший закон не передбачають такої форми діяльності РНБО, як засідання, проведене шляхом письмового голосування її членів, натомість Закон №183/98-ВР чітко передбачає, що члени РНБО зобов'язані бути присутніми на засіданні та особисто голосувати й іншого порядку прийняття рішень РНБО Закон не містить. Таким чином, застосування порядку (процедури) проведення засідання шляхом письмового голосування членів РНБО під час прийняття рішення щодо застосування санкцій до позивача не узгоджується з принципом законності. У частині процедурних порушень, допущених відповідачем, ОСОБА_1 зауважує, що перед виданням Указу Президентом України повинно бути дотримано відповідний порядок (процедуру), який передбачає подання Президенту України додаткових документів, а саме: супровідного листа, пояснювальної записки, довідкових та аналітичних матеріалів, а також довідку про погодження проекту. На переконання позивача, цієї процедури дотримано не було, при цьому Президент України не мав будь-яких доказів вчинення позивачем дій, що є підставою для застосування санкцій. Крім цього, зазначає, що всупереч пункту 9 частини другої статті 2 КАС України позивача було позбавлено права прийняти участь під час ухвалення рішення щодо застосування санкцій відносно нього.

Наостанок позивач, спираючись на судову практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), стверджує про непропорційність втручання у його права. У цьому контексті вказує, що таке втручання має бути законним, переслідувати легітимну мету та повинно бути необхідним у демократичному суспільстві. Усупереч цьому Закон №1644-VII, на підставі якого до позивача застосовані персональні санкції, не відповідає вимогам щодо «якості закону» та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання органів державної влади у права Позивача, рішення РНБО не містить будь-якого обґрунтування обмеження прав позивача, в тому числі обмеження права власності, що свідчить про відсутність легітимної мети для такого обмеження, а застосовані санкції, з огляду на їх обсяг і характер, становить надмірний тягар, що свідчить про порушення вимоги співмірності (пропорційності). Наведене вище свідчить про відсутність необхідних умов для обмеження прав, гарантованих Конвенцією та Конституцією України, отже є неправомірним, несправедливим та невиправданим.

Стислий виклад мотивів, наведених відповідачем у відзиві на позовну заяву.

03 червня 2024 року до Верховного Суду надійшов відзив, у якому відповідач просить відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 .

Відповідач доводить, що оспорюваний Указ прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України, як того вимагає частина друга статті 19 Конституції України. Зауважує, що чинне законодавство України, як то закони №1644-VII, №183/98-ВР, не містить положень, які б встановлювали обов'язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО або Указі Президента України про введення такого рішення в дію. Натомість положеннями згаданих нормативно-правових актів встановлено, що Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Служба безпеки України виключно за наявності достатніх підстав виносять на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування санкцій.

У межах спірних правовідносин санкції до позивача застосовано РНБО за результатами розгляду пропозицій СБУ. Зокрема, РНБО розглянула і підтримала відповідні пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів до позивача, про що прийнято відповідне рішення РНБО. Надалі, після надходження в установленому порядку на ім'я Глави держави відповідних матеріалів (рішення з додатком, проекту указу та пояснювальної записки до нього), Президент України видав оскаржуваний Указ №773/2023, яким увів у дію рішення РНБО, тож діяв виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

Крім цього, послуговуючись висновками Великої Палати Верховного Суду, наведеними у постанові від 13 січня 2021 року у справі №9901/405/19 (провадження №11-203заі20) відповідач зауважив, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті З Закону №1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для ведення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

На переконання відповідача, застосування санкцій до ОСОБА_1 рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом Президента України, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності, а також здійснено у зв'язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону №1644-VII.

За міркуваннями відповідача, пункт 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII не містить вичерпного, конкретизованого, чіткого переліку дій, які в розумінні цієї норми створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, водночас, відсутність такого переліку підстав не свідчить про їх «розмитість», позаяк сфера для таких дій широка і вимагає від держави комплексного і безперервного реагування на загрози її безпеці. Вказана норма достатньо виразно пояснює (визначає), які суспільні відносини підлягають захисту з боку держави від неправомірних посягань, а також які суспільно-небезпечні діяння мають на меті припинити (чи запобігти їм) застосовані санкції. На переконання відповідача, положення вказаного закону викладено так, що учасники відносин, які він регулює, зокрема позивач, могли з достатньою передбачуваністю визначити характер його дії та наслідки. В цьому аспекті підстави для застосування санкцій корелюються з їх видами (стаття 4 Закону №1644-VII), що в сукупності дає розуміння, які національні інтереси можуть вимагати захисту шляхом застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів відповідно до вказаного закону.

Відповідач погоджується з тим, що тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, однак вважає, що таке втручання держави у приватні інтереси позивача ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності. Зокрема, відповідає критерію законності, оскільки санкції введено на підставі Закону №1644-VII, має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України, при цьому, такий контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону №1644-VII і зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції, та, наостанок, таке втручання держави у вказане право є пропорційним легітимній меті, не позбавляє позивача права власності, а лише тимчасово - на чітко визначений строк - обмежує можливість реалізації цього права в Україні, тож не становить надмірного тягаря для позивача. У цьому контексті відповідач звертає увагу на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у справі №9901/405/19 (провадження № 11-203заі20).

Отже, на переконання представника відповідача, Президент України, видаючи Указ №773/2023 в оскаржуваній частині, реалізовував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

З огляду на зазначене підстави для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 відсутні.

Стислий виклад позиції РНБО.

05 червня 2024 року до Верховного Суду надійшов лист РНБО, зміст якого зводиться до того, що рішення РНБО, у тому числі про застосування персональних санкцій, само собою, без уведення його в дію відповідним указом Президента України, не є обов'язковим до виконання органами виконавчої влади, а тому не спричиняє виникнення будь- яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень. Вказано, що РНБО відповідно до Конституції України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України (стаття 1 Закону № 183/98-ВР), водночас Конституцією України та Законом №183/98-ВР не передбачено ані суб'єкта, ані механізму представництва інтересів РНБО в судах України, що виключає можливість участі в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Також зазначено, що ані Секретар РНБО чи його заступники, ані Апарат РНБО не наділений повноваженнями представляти РНБО в судових інстанціях.

Стислий виклад мотивів, наведених у письмових поясненнях СБУ.

19 липня 2024 року до Верховного Суду надійшли письмові пояснення, в яких СБУ поділяючи позицію відповідача про те, що оскаржуваний Указ Президента України від 23 листопада 2023 року №773/2023 видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією і законами України, а отже, підстав для задоволення позову немає, зазначив, що попри доводи позивача, його віднесено до суб'єктів, які зазначені у частині другій статті 1 Закону №1644-VII. У цьому аспекті позивач, стверджуючи, що підстави застосування санкцій за своєю природою є об'єктивною стороною діяння, яка має наслідком застосування санкцій, залишив поза увагою, що вчинення певних дій нерозривно пов'язане з суб'єктом його вчинення.

Не погоджується з доводами позивача, що спірний Указ Президента України є необґрунтованим, не відповідає вимогам правомірності рішення суб'єкта владних повноважень та вимогам законності та принципу пропорційності, а також позбавляє позивача права на ефективний судовий захист, прийнятий з порушенням вимог частини другої статті 3 Закону №1644-VII, та вважає, що такі аргументи спростовуються нормами чинного законодавства України та судовою практикою із цього питання.

Зокрема, представник СБУ навів позицію Великої Палати Верховного Суду у справі №9901/405/19, за якою предметом судового контролю у вказаній категорії справ має бути співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави Україна і приватних інтересів конкретного власника та встановлення пропорційності втручання в такому випадку в право власності. У цьому контексті зауважив, що ані стаття 1 Першого протоколу до Конвенції, ані частина перша статті 321 ЦК України, на які послався позивач, жодним чином не обмежують право держави вводити в дію закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів.

На думку представника СБУ, тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, але таке втручання держави у вказане право є пропорційним легітимній меті, ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону України «Про санкції», не позбавляє його права власності, а лише тимчасово - на чітко визначений строк - обмежує можливість реалізації цього права в Україні.

Щодо правових підстав застосування санкцій, представник СБУ зазначив, що інформацію, яка слугувала приводом для застосування санкцій до позивача, СБУ зібрала з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування (згідно зі статтею 1 Закону №1644-VII). У сукупності зібрані таким чином дані (інформація) дали підстави для включення позивача до «санкційного списку». Водночас, за позицією СБУ, помилково буде розцінювати зібрані СБУ обставини (підстави для застосування санкцій), як достеменно встановлені факти на кшталт складу злочину, як підстави для кримінальної відповідальності. Передбачений Законом №1644-VII механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці має інші призначення та правову природу, які не слід ототожнювати із захистом охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальною відповідальністю за вчинення кримінальних правопорушень.

Отже, враховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, Президент України, РНБО України та СБУ використали свої повноваження з належною метою, що відповідає Закону №1644-VII, -захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидія терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

СБУ також переконує, що прийняттю рішення про застосування санкцій передувала оцінка обставин, передбачених Законом №1644-VII, а також інших обставин, що мали значення у конкретній ситуації та знаходяться у площинні державного управління у сфері національної безпеки, оборони тощо. Рішення суб'єкта владних повноважень відображало суть ситуації у відповідних сферах державного управління та було націлено, крім іншого, на попередження загроз, прямий або опосередкований вплив на фактори запобігання їх виникненню, а також локалізацію та усунення існуючих загроз.

Як підсумок, СБУ вважає, що Президент України діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно. Водночас оцінка вищезазначених факторів, ризиків, які становлять загрозу державності, фокусувалася не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості (імовірності) причетності певної особи (чи осіб, інших суб'єктів) до дій, які в розумінні, зокрема, пункту 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII є підставою для застосування санкцій.

Стислий виклад відповіді позивача на письмові пояснення СБУ.

29 липня 2024 року до Верховного Суду надійшла відповідь на пояснення СБУ, де позивач відповідаючи на аргументи третьої особи зазначив, що хоч правова природа санкцій (як індивідуальних економічних та інших обмежувальних заходів) дійсно відрізняється від кримінальної та інших видів відповідальності, проте законом прямо передбачено, що санкції застосовуються виключно за наявності достатніх фактичних і правових підстав для цього. У свою чергу, підставами для застосування санкцій мають бути дійсні, наявні в об'єктивній дійсності факти, підтверджені доказами, які достовірно свідчать про вчинення таких дій, з'ясування цих підстав, фактів, підтвердження їх доказами, безпосередньо стосується предмету доказування цієї категорії адміністративних справ.

За позицією позивача, рішення суб'єкта владних повноважень повинно містити не лише такі широкі за своїм змістом поняття як «загроза національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності», а й обґрунтовувати, в чому конкретно полягає така загроза, яким чином її існування залежить від рішень, дій чи бездіяльності особи, чи є така загроза реальною, які конкретні докази свідчать про її існування та яким чином запроваджувані заходи обмеження усуватимуть відповідну загрозу. Посилання ж представника СБУ на «узагальнюючу інформацію», яка була зібрана «з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів», на думку позивача, жодним чином не підтверджують наявності в об'єктивній дійсності підтверджених доказами фактів, які б слугували приводом для застосування санкцій до Позивача та які б свідчили про наявність загрози національним інтересам та безпеці України. Тож, з огляду на зміст пояснень СБУ, зібрана Службою інформація щодо позивача не є «достеменно встановленими фактами», істинність яких можна перевірити та які не викликають будь-яких сумнівів.

Відповідаючи на аргумент щодо застосовності у цьому випадку рішення Міжнародного суду Організації об'єднаних націй, на яке послався представник СБУ та висвітлених у ньому принципів «ефективного громадянства», позивач зазначив про нерелевантність цього рішення спірним правовідносинам, оскільки ОСОБА_1 є громадянином Румунії та рф, водночас повторив, що наявність у нього румунського та російського громадянства не припиняє його тісних зав'язків з Україною та не створює будь-яких загроз територіальній цілісності, суверенітету та незалежності України.

Щодо тверджень СБУ про те, що співмірність санкцій має порівнюватись з метою припинення порушення міжнародного миру і безпеки, позивач зауважив, що означена мета санкційної політики не узгоджується з метою, визначеною у Законі №1644-VII. Співмірність санкцій неможливо оцінити з будь-якою іншою метою, ніж та, яка зазначена в частині першій статті 1 Закону №1644-VII.

Також позивач не поділяє позицію СБУ про те, що приймаючи оскаржуваний Указ, Президент України діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України. На переконання позивача, зміст відповіді, отриманої з Офісу Президента України на адвокатський запит, засвідчує відсутність матеріалів, які стали підставою для застосування санкцій до позивача, що позбавило Президента України можливості оцінити наявність та достатність підстав для ведення санкцій щодо позивача в межах його дискреції.

Рух справи, клопотання учасників справи та процесуальні дії у справі

15 травня 2024 року до Верховного Суду надійшла позовна заява з додатками. Разом з позовом подано клопотання: про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін; про залучення Служби безпеки України (далі - СБУ) та Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) третіми особами; про витребування доказів у відповідача, РНБО та СБУ.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 травня 2024 року визначено колегію суддів для її розгляду у складі: Загороднюка А.Г. (суддя-доповідач), Білак М.В., Губської О.А., Мацедонської В.Е., Соколова В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2024 року відкрито провадження у цій справі. Задоволено клопотання представника позивача про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін, справу вирішено розглядати в порядку спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п'яти суддів. Задоволено клопотання представника позивача та залучено РНБО і СБУ, як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача до участі у справі. Задоволено клопотання представника позивача про витребування від Офісу Президента України, СБУ та РНБО доказів, перелік яких наведено в згаданій ухвалі. Також сторонам встановлено строк для надання до суду відзиву, відповіді на відзив, заперечень проти відповіді на відзив та відповідних доказів.

Ухвалою Верховного Суду від 18 листопада 2024 року задоволено клопотання СБУ від 05 червня 2024 року, від 28 червня 2024 року, від 30 вересня 2024 року про проводження процесуального строку для подання доказів у справі та приєднано до матеріалів адміністративної справи: 1) завірену копію листа (щодо застосування санкцій) Служби безпеки України з додатком (від 04 липня 2023 року № 4/905дск), який має гриф обмеження доступу - для службового користування; 2) копії матеріалів кримінального провадження № 42022102070000198 від 01 червня 2022 року.

16 грудня 2024 року у зв'язку із обранням судді Губської О.А. до Великої Палати Верховного Суду проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, за результатами якого визначено колегію суддів для її розгляду у складі: Загороднюка А.Г. (суддя-доповідач), Білак М.В., Желєзного І.В., Мацедонської В.Е., Соколова В.М.

03 лютого 2025 року від представника позивача до Верховного Суду надійшло клопотання, в якому він просив поновити пропущений процесуальний строк для подання до суду доказів та приєднати до матеріалів адміністративної справи № 990/164/24 документи згідно з переліком додатків 1-17 до цієї заяви.

У судових засіданнях 27 лютого та 10 березня 2025 року зазначене клопотання задоволено та долучено до матеріалів надані представником позивача документи, а також їх переклад.

У судовому засіданні 20 березня 2025 року представник позивача заявив клопотання, у якому просив: 1) витребувати у СБУ в порядку, встановленому чинним законодавством, диск DVD-R №285-6217 (або його належним чином засвідчену копію), який є додатком до протоколу за результатами проведення негласної слідчої дії «зняття інформації з транспортних телекомунікаційних мереж» та який було складено 03 січня 2023 року старшим оперуповноваженим в ОВС 2 сектору 2 відділу ГВЗНД Управління СБ України у Чернівецькій області підполковником Гладчуком В.П. у приміщенні Управління СБ України в Чернівецькій області в межах кримінального провадження №42022260000000127 від 07 липня 2022 року, доступ до якого було відкрито постановою старшого слідчого 1-го відділення слідчого відділу Управління СБУ в Чернівецькій області від 26 серпня 2024 року про надання доступу до матеріалів досудового розслідування вказаного кримінального провадження працівникам Управління правового забезпечення СБ України та учасникам адміністративного процесу в межах справи №990/164/24; 2) забезпечити можливість особистої участі позивача ( ОСОБА_1 ) в судовому засіданні під час дослідження судом матеріалів даної справи, в тому числі (але не виключно) під час дослідження диску DVD-R №285-6217, в режимі відеоконференції поза приміщення суду з використанням позивачем власних технічних засобів та засобів електронної ідентифікації.

За результатами розгляду цього клопотання суд на місці ухвалив задовольнити зазначене клопотання частково та витребувати у СБУ DVD-R №285-6217. У частині вимог забезпечити можливість особистої участі ОСОБА_1 в судовому засіданні під час дослідження судом матеріалів цієї справи, зокрема, під час дослідження згаданого диску, суд відмовив з огляду на недотримання положень статті 195 КАС України. Суд не заперечив можливої участі позивача в режимі відеоконференції у разі дотримання вимог названої правової норми при зверненні з таким клопотанням.

Судові засідання, призначені на 29 липня, 16 вересня 2024 року, 16 січня, 01 травня, 09 червня та 18 серпня 2025 року, не відбулися у зв'язку з відсутністю повного складу колегії суддів.

У судовому засіданні 21 жовтня 2024 року оголошено перерву у зв'язку з необхідністю ознайомлення представника позивача з матеріалами, які містять інформацію з обмеженим доступом (гриф «для службового користування», далі - «ДСК»).

Судове засідання, призначене на 16 грудня 2024 року було відкладено у зв'язку зі зміною складу суду та з урахуванням думки представників сторін і третіх осіб, які не заперечували проти цього.

Судові засідання, призначені на 03 лютого, 24 листопада 2025 року було відкладено за клопотаннями представника позивача від 03 лютого та 21 листопада 2025 року у зв'язку з його неявкою.

У судових засіданнях 20 березня, 31 березня та 20 жовтня 2025 року, а також 19 січня та 23 лютого 2026 року Суд за участі представників сторін та третіх осіб досліджував докази, після чого оголосив перерву до 24 лютого 2026 року для ухвалення судового рішення.

Установлені судом обставини справи

04 липня 2023 року СБУ ініціювала перед РНБО питання про застосування, серед інших, до ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до вимог Закону №1644-VII, зокрема, з огляду на потребу невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.

[Надалі викладено частину рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

[Кінець частини рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]

23 листопада 2023 року РНБО прийняла рішення «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким відповідно до статті 5 Закону №1644-VII підтримала внесені СБУ пропозиції і застосувала персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема, до фізичних осіб згідно з додатком 1.

За змістом пункту 50 додатку №1 рішення РНБО від 23 листопада 2023 року до ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 , ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянина російської федерації, громадянина Румунії, відомості згідно з Єдиним державним реєстром платників податків рф: ідентифікаційний номер платника податків - НОМЕР_1 , застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) таких видів:

1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;

2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань;

6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);

9) заборона передання технологій, прав на об'єкти права інтелектуальної власності;

10) заборона на набуття у власність земельних ділянок.

Строк застосування санкцій встановлено 5 років.

23 листопада 2023 року на підставі статті 107 Конституції України Президент України видав Указ №773/2023, яким увів у дію рішення РНБО від 23 листопада 2023 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".

Позивач, уважаючи протиправним цей Указом у частині введення в дію пункту 50 додатка 1 до вказаного рішення РНБО про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав.

Джерела права та акти їхнього застосування

Частина друга статті 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частини перша і друга цієї статті).

За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п'ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата Верховного Суду.

Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.

На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.

Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

Засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон №183/98-ВР.

За правилами частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади.

Відповідно до статті 1 Закону №1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

Пунктом 1 частини першої, частинами другою та третьою статті 3 Закону №1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об'єктивності, відповідності меті та ефективності.

Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб'єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.

Відповідно до статті 4 Закону №1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними; обмеження торговельних операцій; обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань; анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; заборона передання технологій, прав на об'єкти права інтелектуальної власності; заборона на набуття у власність земельних ділянок (пункти 1- 7, 11, 19, 24-1 частини першої статті 4 Закону №1644-VII).

Згідно із частинами першою та третьою статті 5 Закону №1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання.

Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п'ята статті 5 Закону №1644-VII).

Частина сьома статті 5 Закону №1644-VII передбачає, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

Оцінка доводів учасників справи та висновки Верховного Суду

За змістом наведених правових норм, Закон №1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб'єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

Цей Закон дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон №1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

У цьому сенсі Законом №1644-VII досить чітко і передбачувано визначено підстави, умови, мету застосування санкцій.

Наведені у позовній заяві доводи загалом зводяться до того, що в рішенні РНБО та оспорюваному Указі Президента України не вказано мети застосування санкцій, у них немає посилань на будь-які конкретні обставини, правові та фактичні підстави застосування до позивача відповідних обмежувальних заходів, водночас наполягає на тому, що не відноситься до суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність у значенні, вжитому в частині другій статті 1 Закону №1644-VII, не вчиняв будь-яких дій, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII та не порушував указаних в пункті 4 частини першої статті 3 цього ж Закону міжнародних правових актів, що засвідчує відсутність визначених частиною першою статті 3 Закону №1644-VII підстав для застосування санкцій. Також вважає, що відповідачем та РНБО не дотримано процедуру застосування обмежувальних заходів, зазначає про непропорційне втручання в його права, зокрема, доводить, що застосування до нього санкцій у виді блокування активів порушує його права як власника цього майна, передбачені статтею 41 Конституції України, статтями 317, 319 ЦК України в частині розпорядження належним йому майном.

Із заявами про зміну предмета або підстав позову позивач та його представник не зверталися.

Надаючи оцінку обставинам справи, колегія суддів керується таким.

З наявних у справі матеріалів, зміст яких наведено вище, Cуд установив, що санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII. Про це свідчать, зокрема, сформульовані СБУ пропозиції, які підтримала РНБО в своєму рішенні, уведеному в дію оспорюваним Указом Президента України.

У справі також установлено, що позивач є громадянином російської федерації та громадянином Румунії, а отже є особою, до якої у значенні статті 3 та частини третьої статті 5 Закону №1644-VII можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII нормативними та фактичними підстави для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Велика Палата Верховного Суду у своїх судових рішеннях неодноразово зазначала, що текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб'єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб'єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб'єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII (такий висновок викладено, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2023 року у справі №9901/635/18, від 17 грудня 2024 року у справах №9901/203/21, №9901/206/21, від 25 лютого 2025 року у справах №9901/191/21 та №9901/195/21).

Водночас наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.

Тож перше питання, на якому варто акцентувати увагу, стосується меж судового контролю у правовідносинах щодо яких виник спір.

Велика Палата Верховного Суду у своїй судовій практиці неодноразово досліджувала це питання в контексті особливостей, притаманних саме процедурі застосування санкцій, та вказувала, що певним обсягом дискреційних повноважень у спірних правовідносинах наділена РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, одним із завдань діяльності якого є невідкладне та ефективне реагування на наявні та потенційні загрози національним інтересам і безпеці України. Діяльність РНБО у спірних правовідносинах є своєрідним фільтром, який з-поміж зібраних правоохоронними органами матеріалів покликаний виокремити реальні загрози національним інтересам, про які має бути повідомлений Президент України.

Зі свого боку Президент України згідно зі статтею 102 Конституції України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. У спірних правовідносинах дискреційними є повноваження Президента України щодо введення або невведення в дію рішень РНБО. Прийняття того чи іншого рішення Президентом України обумовлюється оцінкою реальності тих ризиків, про існування яких йдеться в рішенні РНБО, на основі обґрунтованості та вмотивованості викладу відповідної інформації.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Водночас в окремих категоріях спорів про оскарження рішень суб'єктів владних повноважень (наприклад, спорів щодо накладення спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів) судовий контроль може піддаватися певним обмеженням з огляду на сферу реалізації дискреційних повноважень органів, якими прийнято оскаржувані рішення, що не суперечить наведеним приписам Конституції України.

Зокрема, вирішуючи спір щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятого в межах дискреційних повноважень, суд може оцінювати те, чи прийняте таке рішення в межах дискреції відповідного органу та чи не має воно ознак свавілля.

Адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, тож обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, є поза межами судового контролю.

У цьому контексті заслуговує на увагу також висновок Великої Палати Верховного Суду, сформульований в уже згаданій постанові від 13 січня 2021 року у справі №9901/405/19, згідно з яким при введенні в дію рішення РНБО про застосування санкцій Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій.

Суд зазначає, що вимога дотримання передбаченого статтею 6 Конституції України принципу розподілу влади, не дозволяє Суду підміняти Президента в питаннях реалізації його конституційних повноважень і здійснити власну оцінку реальності загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України та, відповідно, наявності і достатності підстав для ведення санкцій у межах його дискреції. Питання санаційної політики та рішень у цій сфері перебувають у площині забезпечення національної безпеки і територіальної цілісності держави, тож набувають безпрецедентної ваги в умовах повномасштабного військового вторгнення в Україну.

Суд зі свого боку, задля забезпечення дійсного і дієвого судового контролю, не втручаючись у дискрецію Глави Держави в означеній сфері, має перевірити фактичні підстави і підґрунтя, які покладено в основу застосування до конкретної особи обмежувальних економічних заходів, у світлі стверджуваних наявних та / або потенційних загроз національній безпеці, територіальній цілісності України тощо.

У цьому контексті друге питання, яке потребує висвітлення, стосується міри (достатності) доведеності підстав застосування санкцій, яка надавала б суду можливість констатувати, що висновки, покладені в основу такого рішення, не є свавільними чи очевидно помилковими щодо фактів, натомість є достатньо вагомими і переконливими для вжиття відповідних заходів.

Питанням доказів і доказування присвячена Глава 5 КАС України.

Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

За правилами частини першої статті 73 та частини першої статті 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом [недопустимі докази].

Згідно із частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Правилами частини першої статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Вирішуючи означене питання в контексті згаданих правил, Велика Палата Верховного Суду в перелічених вище постановах акцентувала увагу на тому, що не можна ототожнювати зібрану компетентними органами інформації з достеменно встановленими фактами, які є підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності.

Законом №1644-VII передбачено механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці, який істотно відрізняється від механізму захисту охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень.

Санкції в розумінні Закону №1644-VII не є видом (формою, засобом, механізмом) відповідальності, оскільки дії, за фактом реалізації яких вони застосовуються до суб'єкта, котрий їх здійснив, в більшості випадків не містять ознак вольового протиправного порушення заборон, визначених відповідним законодавством, для кваліфікації якого необхідно встановити ознаки складу правопорушення. Наявність чи відсутність відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов'язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальної цілісності чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов'язує підстави для застосування санкцій.

У постанові від 06 липня 2023 року у справі №9901/376/21 Велика Палата Верховного Суду сформулювала висновок про те, що санкції, передбачені Законом №1644-VIІ, не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність. Однією з підстав для застосування такого обмежувального заходу є дії, які створюють об'єктивні підозри для відповідних органів влади щодо терористичної діяльності цієї особи, і саме ці органи надають РНБО відповідні пропозиції.

За обставинами справи, яка розглядається, рішення про застосування санкцій до позивача РНБО прийняла за пропозицією СБУ. Тут варто зауважити, що відповідальність за повноту й достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.

За змістом статей 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року №2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону №2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов'язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов'язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об'єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону №1644-VII. Такий висновок висловлено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 25 лютого 2025 року в справах №9901/191/21, №9901/195/21 та ін.

У справі встановлено, що в основу мотивів, якими керувалася СБУ, ініціюючи перед РНБО питання про застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) покладено відомості, здобуті в тому числі з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, про те, що діяльність ОСОБА_1 , його бізнес партнерів та юридичних осіб створює реальні загрози національним інтересам та безпеці, суверенітету та територіальній цілісності у зв'язку, зокрема, з використанням афілійованих та підконтрольних позивачеві юридичних структур для торгівлі із суб'єктами підприємницької діяльності, які зареєстровано на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей, сплачуючи при цьому «митні платежі та збори» на користь невизнаних республік, а також відомості про те, що підприємства позивача регулярно беруть участь у виконанні державних замовлень рф та забезпечують значні податкові надходження до бюджету країни-агресора.

[Надалі викладено частину рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]

Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

[Кінець частини рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]

Крім цього, на обґрунтування своїх аргументів СБУ послалася на докази та відомості, які містяться в матеріалах кримінального провадження №42022102070000198.

Ухвалою Верховного Суду від 18 листопада 2024 року задоволено клопотання СБУ від 05 червня 2024 року, від 28 червня 2024 року, від 30 вересня 2024 року про проводження процесуального строку для подання доказів та приєднано до матеріалів цієї адміністративної справи копії матеріалів кримінального провадження №42022102070000198 від 01 червня 2022 року (т.5, а.с.33-36).

Згідно з постановою старшого слідчого 1-го відділення слідчого відділу Управління СБУ в Чернівецькій області від 26 серпня 2024 року надано працівникам Управління правового забезпечення СБУ та особам, які беруть участь у розгляді Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, виключно у межах розгляду, адміністративних справ, серед яких справа №990/164/24, дозвіл на ознайомлення з відомостями, що містяться в матеріалах кримінального провадження №42022102070000198 (т.2, а.с. 141-142).

Наразі досудове розслідування триває водночас, спираючись на зібрані у ньому докази, копії яких долучено до матеріалів цієї адміністративної справи, СБУ послідовно доводить, що ТОВ «Термекс», яке входить до складу російської корпорації «ТЕРМЕКС», кінцевим бенефіціарним власником якого є ОСОБА_1 , постачало власну продукцію напряму до рф до повномасштабної збройної агресії проти України та продовжує постачати її після закриття пунктів пропуску на кордоні України та рф за допомогою підприємств, зареєстрованих в Китайській Народній Республіці, шляхом так званого «подвійного імпорту» з одночасним продажем на тимчасово окупованій території України. Окрім цього, російські юридичні особи, які входять у зазначену корпорацію, а також сам ОСОБА_1 ведуть активну фінансово-господарську діяльність на території рф. На обґрунтування цих аргументів СБУ посилається на наявні у матеріалах кримінального провадження рапорт про виявлене кримінальне правопорушення від 01 травня 2023 року, акт огляду та аналізу сайтів від 01 травня 2023 року, лист щодо виконання доручення від 21 червня 2023 року, протокол оглядів від 20 червня 2023 року; державний контракт на поставку товарів для державних потреб, укладеним між «ООО «Торговий Дом «Термекс» та Приволжським окружним управлінням матеріально-технічного забезпечення міністерства внутрішніх справ рф, перелік участі «ООО «Торговий дом «Термекс» у державних закупівлях рф, протокол допиту від 21 червня 2023 року.

Стосовно мотивів позивача про непричетність до діяльності ТДВ «Завод Кварц» , частку у якому, за його словами, було продано ще до застосування санкцій, СБУ, посилаючись на протоколи за результатами проведення негласної слідчої дії «зняття інформації з транспортних телекомунікаційних мереж» від 03 січня 2023 року та від 09 серпня 2023 року, доводить, що правочин з продажу ОСОБА_1 власної частки ТДВ «Завод Кварц» був удаваним та слугував меті ухилитися від заходів, передбачених Законом України «Про основні засади примусового вилучення в Україні об'єктів права власності російської федерації та її резидентів», а також Закону України «Про санкції», натомість фактичний контроль над ТДВ «Завод Кварц» залишився за ОСОБА_1 .

У судовому засіданні 23 лютого 2026 року Суд дослідив аудіозапис з наданого СБУ оптичного носія (містить інформацію з обмеженим доступом «ДСК» та є додатком до протоколу за результатами проведення негласної слідчої дії «зняття інформації з транспортних телекомунікаційних мереж» від 03 січня 2023 року №75/5/7/2-226т (розсекречено), складеного в межах кримінального провадження №42022260000000127 від 07 липня 2022 року). Вказаний аудіозапис підтверджує наведені СБУ доводи стосовно залишення за позивачем фактичного контролю та його визначального впливу на діяльність згаданого суб'єкта господарювання, зокрема, в питаннях визначення складу учасників, розподілу часток щодо кожного з них тощо.

Крім цього, посилаючись на лист відділу експортного контролю Міністерства оборони України від 30 листопада 2022 року, протокол допиту начальника виробництва ТДВ «Завод Кварц» ОСОБА_4 від 31 березня 2023 року СБУ вказує, що підконтрольний громадянину рф ОСОБА_1 ТДВ «Завод Кварц» виробляє продукцію подвійного призначення, зокрема оптичні прилади ФД-141К та ФД-255А.

За інформацією, наведеною у рапорті про виявлене кримінальне правопорушення від 16 серпня 2022 року, протягом 2017 -2022 років ТОВ «Везендорф Холдинг» придбав у ТДВ «Завод Кварц» 1400 виробів подвійного призначення, які в подальшому з ухиленням від експертного контролю через ТОВ «Украрія» переправлялись до Ісламської Республіки Іран та використовували у виготовленні військової продукції, яка на даний час використовується рф у військовій агресії проти України.

Позивач зі свого боку, стверджує про невідповідність цих доказів вимогам достовірності, передбаченим статтею 75 КАС України, вказує, що наведена у них інформація не відповідає дійсності, а самі докази неналежно оформлені. На його переконання, за відсутності стосовно позивача обвинувального вироку суду, який набрав законної сили, що встановив його винуватість у вчиненні злочину (кримінального правопорушення), спрямованого на завдання шкоди національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, під час здійснення адміністративного судочинства неможливо стверджувати, що позивач здійснив такі дії.

Із цього приводу суд повторює вже згадану позицію Великої Палати Верховного Суду про те, що в межах цієї справи не можна ототожнювати зібрану компетентними органами інформацію з достеменно встановленими фактами, які є підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності. Водночас наявність чи відсутність відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов'язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальної цілісності чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов'язує підстави для застосування санкцій. Санкції, передбачені Законом №1644-VIІ, не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність.

Наразі перед судом не стоїть питання доведеності винуватості осіб у вчиненні кримінальних правопорушень, які інкримінуються їм у кримінальному провадженні №42022102070000198 як і питання належності, достовірності та допустимості зібраних у ньому доказів, позаяк першочергово їх збирання обумовлено метою доказування саме у названому кримінальному провадженні, де, до того ж, позивачеві не повідомлялося про підозру.

Суд уже зазначав про межі судового контролю та доказування у справах, які стосуються оскарження індивідуальних актів про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів.

Тож у цьому контексті для справи, яка розглядається, важливо зауважити на відсутності сутнісних і змістовних протиріч між тими підставами для застосування до позивача санкцій, якими керувалася СБУ ініціюючи перед РНБО їх впровадження та інформацією, наявною в матеріалах кримінального провадження, в якому позивач не має статусу підозрюваного, що додатково вказує на дійсність підґрунтя та підстав для застосування санкцій.

Аргументи позивача та надані ним докази, досліджені в судових засіданнях, загалом стосуються того, що ОСОБА_1 на цей час не має відношення до компаній групи «Термекс» у тій мірі, як про це йдеться в наданих СБУ документах, зокрема, є бенефіцірним власником ТОВ «Термекс», діяльність якого здійснюється у відповідності до законодавства України, ураховуючи й сплату податків, та жодним чином не шкодить національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальної цілісності України або її суспільству, водночас вказує, що не має стосунку до ТДВ «Завод Кварц», оскільки продав належну йому частку ще до уведення санкцій.

Водночас в аспекті досліджених доказів суд констатує, що ініціатор застосування санкцій в особі СБУ досить детально продемонстрував суду те, які суб'єти і як пов'язані між собою, який стосунок до цього має позивач, яка ними провадиться діяльність, якими є її реальні та потенційні наслідки, а також в чому виявляються ризики та загрози для України, тобто чим зумовлені фактичні підстави і підґрунтя для застосування санкцій. Вказане також доводить, що застосування до ОСОБА_1 таких обмежувальних економічних заходів не спричинено самою лише його належністю до громадянства рф.

Таким чином, відомості про діяльність ОСОБА_1 , які стали фактичною основою для прийняття Президентом України оспорюваного Указу, та які здобуто СБУ, зокрема, з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, не дають підстав для висновку про свавільність застосування до заявника відповідних економічних заходів, натомість доводять доцільність та раціональність їх запровадження до конкретної особи в світлі ствердужваних загроз від її діяльності.

Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище в цій постанові, дослідивши наявні докази у їх сукупності, суд не встановив підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин, які було покладено в основу ініціативи щодо застосування до позивача економічних обмежувальних заходів, та вважає, що наведені позивачем міркування і надані ним докази, висновків щодо цього не спростовують.

У контексті превентивного аспекту застосування санкцій, Суд вважає, що з'ясовані СБУ обставини, які на підставі доказів, наведених вище, у своїй сукупності вказували на використання афілійованих та підконтрольних ОСОБА_1 юридичних структур для торгівлі із суб'єктами підприємницької діяльності, які зареєстровано на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей; сплату ними «митних» та інших платежів і «зборів» до бюджету невизнаних республік, що сприяє окупації частини території України та легалізації окупаційних органів влади; наявність відділень цих юридичних осіб на території анексованої АР Крим; їх участь у виконанні державних замовлень рф, чим, в умовах повномасштабного вторгнення росії в Україну, забезпечуються значні податкові надходження до бюджету країни-агресора, частина з яких у подальшому використовується для фінансування зс рф; наявність відомостей щодо володіння позивачем компаніями на території України, зокрема й такої, продукція якої потенційно може бути використана при виробництві озброєння та військової техніки, очевидно потребували невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, а також запобігання порушенню прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VIІ зумовлює виникнення у відповідних органів підстав для внесення пропозицій для застосування санкцій.

Президент України своєю чергою в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і зробив висновок про доцільність уведення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України.

Суд, не втручаючись у дискрецію Президента України щодо оцінки реальності загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, вважає, що судовий розгляд підтвердив наявність у Глави держави ґрунтовної фактичної бази для уведення санкцій щодо конкретно позивача.

В аспекті дотримання частини другої статті 19 Конституції України Суд дійшов висновку, що у спірних правовідносинах відповідач реалізував свої повноваження виключно у межах та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.

У цьому контексті суд також враховує, що позивач, маючи громадянство російської федерації та громадянство Румунії є особою, до якої у значенні статті 3 та частини третьої статті 5 Закону №1644-VII можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.

Важливо наголосити також і на тому, що застосовані до нього згідно зі спірним Указом санкції обмежено строком у 5 років, що також свідчить про дотримання вимог названого Закону.

Суд нагадує, що Україна згідно з Конституцією України є суверенною і незалежною державою, водночас захист суверенітету і територіальної цілісності є однією з її основних функцій.

Питання застосування Президентом України як гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України Конституції до громадянина іноземної держави, зокрема, громадянина росії персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів перебуває як раз у площині реалізації державою її суверенних прав у відносинах з такою особою та першочергово слугує меті захисту суверенітету і територіальної цілісності України, тим більше в умовах агресивної загарбницької війни росії проти України.

Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати умовивід щодо існування обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.

Надаючи оцінку доводам позивача про те, що в рішенні РНБО та оспорюваному Указі Президента України не вказано мети застосування санкцій, немає посилань на будь-які конкретні обставини, правові та фактичні підстави застосування до позивача відповідних обмежувальних заходів, а також що не було дотримано права позивача на участь у процесі прийняття рішення, а саме рішення не відповідає вимогам частини другої статті 3 Закону №1644-VII, за якою санкції мають ґрунтуватися на принципах законності, прозорості, об'єктивності, відповідності меті та ефективності, що вказує на невідповідність оспорюваного рішення пункту 2 частини другої статті 2 КАС України й позбавляє позивача права на ефективний судовий захист, зокрема можливості надавати докази на спростування обставин, суд керується таким.

Як убачається зі змісту рішення РНБО, уведеного в дію оспорюваним Указом, це рішення містить назву суб'єкта, до якого застосовуються санкції, перелік застосованих санкцій, передбачених Законом №1644-VIІ, строк їх застосування, а також підстави для застосування таких санкцій.

На переконання суду, вказане свідчить що згадане рішення відповідає тим межам умотивованості, які вимагаються Законом №1644-VIІ. Повторне відтворення цих аспектів в Указі №773/2023 не вимагається. Тут варто зауважити, що на офіційному веб сайті Президента України, оспорюваний Указ №773/2023 опубліковано разом з текстом рішення РНБО , яке ним уведено в дію, та з посиланнями на додатки до рішення РНБО, в яких міститься інформація про суб'єктів, до яких застосовано санкції, їх вид та підстави для цього.

Водночас саме під час судового розгляду було достеменно з'ясовано чим зумовлено індивідуально для позивача впровадження щодо нього санкцій, перевірено фактичні підстави їх застосування та забезпечено достатній рівень перевірки судом їх законності.

За усталеною позицією Великої Палати Верховного Суду, право особи на участь у прийнятті щодо неї управлінських рішень не є абсолютним. Багато процедур адміністративного характеру не передбачають безпосередньої участі адресата відповідного рішення. У таких процедурах сумніви особи у правомірності рішень і дій щодо неї суб'єкта владних повноважень може усунути суд під час здійснення відповідного судового контролю. Позивач у цій справі мав можливість спростувати наявність підстав для застосування до нього санкцій. Представник позивача від імені останнього надав суду ті пояснення, які вважав за потрібне, однак не спростував підтверджені фактичні підстави для застосування санкцій до позивача. Тому необґрунтованим є твердження представника позивача про порушення його права на участь у прийнятті рішення РНБО та Указу №773/2023.

Таким чином, твердження скаржника про те, що рішення РНБО та Указ №773/2023 в оскаржуваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону №1644-VII, не відповідає встановленим обставинам справи.

Також не заслуговують на увагу доводи позивача про відсутність мети застосування санкцій Зокрема, як уже зазначалося, мета застування санкцій визначена безпосередньо Законом №1644-VIІ (частини перша статті 1 цього Закону) та корелюється з підставами їх застосування, які, як установлено під час розгляду справи обґрунтовано пунктом 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII.

Мета застосування санкцій у цьому випадку обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.

За таких підстав та предмета позову судовий контроль полягає в оцінці дотримання державою в конкретній ситуації гарантій правомірного втручання, зокрема у право на мирне володіння майном особою, до якої застосовані відповідні санкції.

Суд також відхиляє доводи позивача щодо недотримання принципу пропорційності під час уведення в дію Указом №773/2023 санкцій до позивача з таких міркувань.

Санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та мають превентивний характер.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East /Alliance Limited» проти України», параграфи 166- 168).

Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов'язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).

У постанові від 24 лютого 2021 року у справі №9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торговельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.

Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Тож суд вважає згадане втручання у право позивача на мирне володіння майном пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивача. Втручання у право останнього на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ №773/2023.

Таким чином, Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.

Застосування до позивача таких санкцій має превентивний характер, забороняючи позивачу вчиняти певні дії, що не дозволить йому зашкодити національним інтересам.

Суд відхиляє також доводи представника позивача щодо можливих процедурних порушень при прийнятті рішення РНБО та виданні Указу №773/2023 як такі, що не підтвердилися судовим розглядом цієї справи. Тут варто також зауважити, що дії, які передують підготовці акта, як от, різного роду пересилання документів, внутрішні (відомчі) погодження проєкта тощо, не є предметом спору в цій справі, водночас Суд не вважає формальні недоліки, допущені при складенні, зокрема, супровідних листів та ін., вагомими на стільки, щоб це впливало на законність оскаржуваного Указу. Формальні міркування можуть мати сенс лише у разі, якщо доводять дефектність акту, тобто неможливість вважати його таким.

Ураховуючи викладене, суд вважає, що Президент України, видаючи Указ №773/2023 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Доводи і аргументи позивача законності оскаржуваного ним Указу не спростовують.

Колегія суддів вважає, що суд надав відповідь на всі ключові доводи сторін, які можуть вплинути на правильність вирішення цього публічно-правового спору.

Судові витрати

Відповідно до статті 139 КАС України підстави для вирішення судом питання про розподіл між сторонами судових витрат відсутні.

Абзаци мотивувальної частини цього судового рішення після слів «[Надалі викладено частину рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]» та до слів [Кінець частини рішення з інформацією, доступ до якої обмежено («ДСК»)]» містять службову інформацію.

Керуючись статтями 2, 22, 241- 243, 246, 250, 255, 262, 266, 295 КАС України, Верховний Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України та Служба безпеки України про визнання протиправним та скасування в частині Указу Президента України - відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення виготовлено та підписано 02 березня 2026 року.

А.Г. Загороднюк

М.В. Білак

І.В. Желєзний

В.Е. Мацедонська

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду