П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
26 лютого 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/1857/25
Перша інстанція суддя Хурса О. О.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Яковлєва О.В.,
суддів Єщенка О.В., Крусяна А.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2025 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області про визнання протиправним та скасування розпорядження,-
Позивач звернувся до суду з позовом, у якому заявлено вимоги до Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, а саме про визнання протиправним та скасування розпорядження №77 від 10.09.2024 «Про призначення службового розслідування за фактом відсутності на службі ОСОБА_1 ».
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20.03.2025 у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням позивачем подано апеляційну скаргу, з якої вбачається про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
Вимоги апеляційної скарги позивача обґрунтовано тим, що розпорядженням відповідача від 10.09.2018 призначено службове розслідування за фактом відсутності його на службі. Позивач зазначає, що розпорядженням Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області від 06.09.2024, його поновлено на посаді виконуючого обов'язки керуючого справами виконавчого комітету з 15.12.2017. При цьому, з вказаним розпорядженням останній був ознайомлений 23.09.2024, а тому відсутність на службі, у період з 06.09.2024 по 23.09.2024, не можна вважати прогулом, позаяк він не був повідомлений про фактичний допуск до роботи.
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що подана апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що розпорядженням Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області від 06.09.2024 №38-к, ОСОБА_1 поновлено на службі в Затоківській селищній раді Білгород-Дністровської міської ради Одеської області на посаді виконуючого обов'язки керуючого справами виконавчого комітету з 15.12.2017 (а.с.34)
Розпорядженням Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області №77 від 10.09.2024, з метою встановлення причин відсутності (невиходу) на службі ОСОБА_1 призначено службове розслідування з 10.09.2024. (а.с.35)
Позивач, не погоджуючись з вказаним розпорядженням, вважаючи його протиправним, звернувся до суду з позовом.
За наслідком з'ясування обставин справи, судом першої інстанції ухвалено рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, виходячи з того, що факт невиконання позивачем службових обов'язків, що в свою чергу є підставою для проведення службового розслідування, відповідно до абз.2 п.2 Порядку проведення службового розслідування, затверджений постановою КМУ від 13.06.2000 №950, підтверджено належними доказами, а саме актами про відсутність працівника на робочому місці та відомостями табелю обліку використання робочого часу, з чим не погоджується судова колегія, з огляду на наступне.
Так, відповідно до ст.55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом ч.1 ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно з п.1 ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до ст.4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - це індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З матеріалів справи вбачається, що позивач оскаржує розпорядження Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області №77 від 10.09.2024 про призначення службового розслідування за фактом його відсутності на службі.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950, затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що визначає процедуру проведення службового розслідування стосовно осіб, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» (надалі - Порядок №950 у редакції, чинній на момент спірних правовідносин).
Відповідно до п.2 Порядку №950, службове розслідування може бути проведено в разі, зокрема, невиконання або неналежного виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, чи особою, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, а також недодержання вимог законодавства.
Згідно п.п.4, 5 Порядку №950, рішення про проведення службового розслідування приймає орган (посадова особа), якому (якій) відповідно до законодавства надано повноваження призначати на посаду та звільняти з посади особу, стосовно якої пропонується проведення службового розслідування, або керівник органу, підприємства, установи, організації, в якому (яких) виявлено порушення. Рішенням про проведення службового розслідування визначаються голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени такої комісії, предмет, дата початку та закінчення службового розслідування. Строк службового розслідування не може перевищувати двох місяців.
За результатами службового розслідування комісія з проведення службового розслідування складає акт, у якому зазначаються: факти, які стали підставою для проведення службового розслідування, прізвище, власне ім'я та по батькові (за наявності), найменування посади, строк перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування (якщо службове розслідування проводилося стосовно особи); заяви, клопотання, пояснення щодо предмета службового розслідування; висновки службового розслідування, обставини, що пом'якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, заходи, вжиті або запропоновані до його усунення, чи обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру; обґрунтовані пропозиції про усунення виявлених порушень та притягнення (за наявності підстав) винних осіб до відповідальності згідно із законом. У разі наявності обґрунтованих пропозицій про притягнення особи, стосовно якої проведено службове розслідування, до відповідальності комісія з проведення службового розслідування пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законом. (п.12 Порядку №950)
Пунктом 13 Порядку №950 визначено, що акт службового розслідування підписує голова, інші члени комісії з проведення службового розслідування, і він подається на розгляд суб'єкту призначення або керівнику органу в одному примірнику. Під час ознайомлення з актом службового розслідування особа, стосовно якої проведено службове розслідування, може висловити свої зауваження, які додаються до акта.
За результатами розгляду акта службового розслідування суб'єкт призначення або керівник органу приймає в десятиденний строк з дати його надходження відповідне рішення (п.14 Порядку №950).
Відповідно до п.15 Порядку №950 рішення за результатами службового розслідування може бути оскаржено згідно із законодавством.
За аналізом наведених положень вбачається, що у випадку, зокрема, невиконання/неналежного виконання особою, уповноваженою на виконання функцій місцевого самоврядування керівником приймається рішення про проведення службового розслідування, за результатом якого комісією з проведення службового розслідування складається акт, в якому, у випадку наявності обґрунтованих пропозицій про притягнення особи до відповідальності, пропонується вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законом. Надалі, на підставі акту службового розслідування керівником органу приймається рішення, яке може бути оскаржене до суду.
Судова колегія зазначає, що гарантоване ст.55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.
Аналіз норм, якими врегульовано спірні правовідносини, дає підстави для висновку, що оскарженню у судовому порядку підлягають рішення, прийняті за результатами службового розслідування. Тобто, розпорядження відповідача про призначення службового розслідування не є індивідуальним актом, що порушує права та інтереси позивача, і за приписами Порядку №950 особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування не наділена правом на оскарження такого розпорядження, у зв'язку з чим оскарження такого документу не може бути самостійною підставою для позову.
Слід зазначити, що негативні наслідки у вигляді порушення прав, свобод та інтересів позивача, в даному випадку, є саме рішення, прийняте за результатами службового розслідування, а тому саме таке рішення може бути оскаржене до суду у визначеному законом випадку.
Судова колегія зауважує, що доводи позивача в даній справі, якими він обґрунтовує свої вимоги, можуть бути підставою позовної заяви при оскарженні рішення, прийнятого за результатами службового розслідування.
На підставі наведеного, у сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що розпорядження відповідача №77 від 10.09.2024 про призначення службового розслідування, в даному випадку, не має статусу рішення, у розумінні п.1 ч.1 ст.19 КАС України, а тому позовні вимоги про скасування зазначеного розпорядження не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
При цьому, судова колегія враховує, що у розглядуваному випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв'язку із чим не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
Згідно п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до ч.1 ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
На підставі наведеного, з огляду на те, що оскаржуване позивачем розпорядження від 10.09.2024 №77 про проведення службового розслідування не є актом індивідуальної дії, у зв'язку з чим не підлягає оскарженню у судовому порядку, враховуючи положення п.1 ч.1 ст.238 та ст.319 КАС України, колегія суддів вбачає підстави для скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у даній справі.
Керуючись ст.ст.308, 311, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України,-
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2025 року - скасувати.
Закрити провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області про визнання протиправним та скасування розпорядження про призначення службового розслідування, згідно п.1 ч.1 ст.238 КАС України.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржено до Верховного Суду протягом 30 днів.
Суддя-доповідач О.В. Яковлєв
Судді О.В. Єщенко А.В. Крусян