Справа № 420/31048/23
18 лютого 2026 року м.Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Потоцької Н.В.
за участі секретаря Загрійчук О.В.
представника позивача Вінюкова В.М.
представника відповідача Грашина А.В.
розглянувши за правилами загального позовного провадження (у підготовчому засіданні) заяву Державної регуляторної служби України про закриття провадження у справі та заперечення Виконавчого комітету Одеської міської ради,
В провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебуває справа за адміністративним позовом Виконавчого комітету Одеської міської ради до Державної регуляторної служби України, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Управління реклами Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування акту позапланової перевірки, у якому позивач просить суд:
визнати протиправним та скасувати складений Державною регуляторною службою України акт позапланової перевірки щодо додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 16.10.2023 року № 09-144-Д-2023.
Ухвалою суду від 16.12.2025 року прийнято до провадження справу в порядку загального позовного провадження.
18.02.2026 року до суду за вхід. №ЕС/18175/26 від представника Державної регуляторної служби України надійшла заява про закриття провадження у справі, яка обґрунтована тим, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (не містить положень про право органу державної влади оскаржувати результати перевірки іншого органу державної влади. Натомість передбачає можливість звернення органу контролю до суду щодо суб'єкта господарювання, зокрема для застосування заходів реагування стаття 4 Закону про нагляд (контроль). Це свідчить про те, що законодавець не розглядає внутрішньо-управлінські відносини між органами влади як предмет судового розгляду.
Отже, правовідносини між Державною регуляторною службою України та Виконавчого комітету Одеської міської ради під час здійснення державного нагляду у сфері дозвільної системи мають вертикальний характер та виникають у межах реалізації державою своїх управлінських функцій щодо забезпечення законності діяльності органів виконавчої влади.
Оскарження актів перевірки або приписів ДРС Виконавчим комітетом Одеської міської ради фактично означає спробу перегляду результатів державного контролю, здійсненого державою щодо власного органу, що не відповідає природі адміністративного судочинства як інструменту захисту прав і свобод, а не засобу вирішення внутрішніх управлінських розбіжностей.
Крім того, позивач у такій категорії справ не доводить наявність порушеного права чи законного інтересу, що є обов'язковою умовою для судового захисту відповідно до статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відсутність законодавчо визначеного права на позов, відсутність порушеного права чи інтересу, а також внутрішньо-управлінський характер спірних правовідносин свідчать про те, що Виконавчий комітет Одеської міської ради не наділені повноваженнями оскаржувати акти перевірок та приписи Державної регуляторної служби України.
Законодавства вбачається, що акт перевірки - це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок дотримання вимог законодавства і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у відповідній сфері законодавства та його дотримання. На підставі акта перевірки суб'єкт владних повноважень приймає відповідне владне управлінське рішення.
Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що акт перевірки дотримання вимог законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для Позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 19 КАС України.
При цьому дії службової особи щодо складання такого акту та включення до нього певних висновків не породжують обов'язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача.
Отже, оскаржуваний Позивачем акт перевірки не порушує прав, свобод або інтересів Позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
Аналогічний правовий висновок висловлений Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 20.03.2019 у справі № 810/5854/14 та Верховним Судом у постановах від 29.04.2020 у справі № 819/838/16, від 24.10.2022 у справі № 826/9747/17.
Представник позивача заперечував проти закриття провадження у справі пояснивши, що у відносинах з проведення позапланової перевірки Державною регуляторною службою України щодо додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру останній не здійснює жодних владно-управлінських функцій, тоді як саме відповідач уповноважений владно керувати поведінкою органу, щодо якого здійснюється перевірка. Таким чином, у спірних правовідносинах суб'єктом владних повноважень є Державна регуляторна служба України, а Виконавчий комітет Одеської міської ради не є суб'єктом владних повноважень і має право на судовий захист на загальних підставах.
Крім того, згідно з приписами Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Положення про Виконавчий комітет Одеської міської ради Виконавчий комітет Одеської міської ради, як орган місцевого самоврядування, є адміністративно-процесуально правоздатною особою та може виступати як окремий суб'єкт адміністративного спору у суді.
Висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 30.09.2020 у справі №815/6347/17, не релевантні до правовідносин у цій справі щодо оскарження Акта позапланової перевірки суб'єктом такої перевірки, а тому не підлягають врахуванню.
Також представник заперечував щодо того, що правовідносини у цій справі №420/31048/23 та у справах №826/3115/17, №826/6233/17, №826/3111/17, №826/6228/17, №640/18401/18, №826/3061/16, №826/25387/15, №826/6234/17, №826/14307/17 є неподібними адже предмети спору, зміст позовних вимог, підстави позову, встановлені судом фактичні обставини, матеріально-правове регулювання спірних правовідносин у даних справаж є різними, а тому висновки Верховного Суду, викладені у наведених постановах не підлягають застосуванню у цій справі.
Крім всього, представник наголосив, що Верховний Суд вже вирішував питання щодо закриття провадження у цій справі.
Суд, розглянувши заяву про закриття провадження у справі та заперечення на неї виходить з наступного.
Адміністративна юстиція є невід'ємною складовою функціонування демократичної правової держави, покликаної захищати суб'єктивні права та свободи громадян у сфері публічно-правових відносин.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктами 1, 2, 9 частини третьої статті 2 КАС України верховенство права, рівність усіх учасників судового процесу перед законом та судом і неприпустимість зловживання процесуальними правами є одними з основних принципів адміністративного судочинства.
Учасники справи зобов'язані виявляти повагу до суду та до інших учасників судового процесу (пункт 1 частини п'ятої статті 44 КАС України).
Положенням частини першої статті 45 КАС України визначено, що учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловживання процесуальними правами не допускається.
З урахуванням конкретних обставин справи суд може визнати зловживанням процесуальними правами дії, що суперечать завданню адміністративного судочинства, зокрема, подання скарги на судове рішення, яке не підлягає оскарженню, не є чинним або дія якого закінчилася (вичерпана), подання клопотання (заяви) для вирішення питання, яке вже вирішено судом, за відсутності інших підстав або нових обставин, заявлення завідомо безпідставного відводу або вчинення інших аналогічних дій, які спрямовані на безпідставне затягування чи перешкоджання розгляду справи чи виконання судового рішення (пункт 1 частини другої статті 45 КАС України).
За змістом частини другої статті 45 КАС України перелік дій, що суперечать завданню адміністративного судочинства та які залежно від конкретних обставин суд може визнати зловживанням процесуальними правами, не є вичерпним.
Головною метою принципу неприпустимості зловживання процесуальними правами є гарантування добросовісного використання учасниками справи своїх процесуальних прав, тобто з метою, для якої ці права надані, та у спосіб, визначений процесуальним законодавством, а також добросовісного виконання обов'язків, визначених законом або судом. Противагою добросовісності є зловживання процесуальними правами, яке має різні форми прояву та у кожному конкретному випадку потребує надання оцінки судом. Зловживанням процесуальними правами можуть бути визнані дії або бездіяльність учасника справи, які характеризуються ознакою видимої юридичної правомірності, однак використовуються з метою, що є протилежною або не відповідає тій, яку має переслідувати реалізація відповідного процесуального права або виконання обов'язку, визначеного законом або судом; сутність зловживання правом полягає у вчиненні уповноваженою особою дій (бездіяльності), які складають зміст наданого процесуальним законодавством права (покладеного обов'язку), недобросовісно, в тому числі всупереч меті такого права або умисне використання процесуального права у спосіб, який суперечить завданню адміністративного судочинства, з метою обмеження можливості реалізації прав інших учасників провадження, перешкоджання діяльності суду з правильного та своєчасного розгляду і вирішення справ, необґрунтованого перевантаження роботи суду або підриву довіри до судової гілки влади.
Як вже зазначалося, Верховний Суд вже вирішував питання щодо закриття провадження у цій справі та у постанові від 25.09.2025 у справі №420/31048/23 наголосив на такому:
« 31. Колегія суддів також ураховує, що Верховний Суд неодноразово розглядав справи з аналогічними спірними правовідносинами, в яких позивачем виступав Виконком Одеської міськради, відповідачем - ДРС, а предметом позову були дії щодо проведення щодо нього заходів державного нагляду та акт, в якому містився припис про усунення виявлених порушень, зокрема, у постановах від 21 вересня 2021 року справу №420/4649/19 та від 09 серпня 2024 року у справі №420/4544/19.
32. З огляду на вищенаведене, необґрунтованими є доводи скаржника щодо відсутності у Виконкому Одеської міськради у спірних правовідносинах права на звернення до суду із цим позовом, відповідно відсутні підстави для закриття провадження у справі у порядку, передбаченому частиною першою статті 238 КАС України».
При цьому, повертаючи справу на новий розгляд Верховний Суд сформулював, які конкретні обставини справи необхідно встановити адміністративному суду при новому розгляді, і завдань не визначено дослідження судом питання можливості оскарження Акта позапланової перевірки Виконавчим комітетом Одеської міської ради.
Крім цього, Державна регуляторна служба України заперечує можливість оскарження актів перевірки загалом, зазначаючи про те, що такі акти не є індивідуальними актами та жодним чином не порушують права позивача, що очевидно є помилковими доводами.
Разом з тим, ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 20.11.2023 у справі №420/31048/23 позовну заяву Виконавчого комітету Одеської міської ради залишено без руху.
Позивачем було подано відповідну заяву про усунення недоліків позовної заяви, доводи якої враховані судом першої інстанції, та ухвалою від 04.12.2023 відкрито провадження у справі.
Крім того, ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 17.10.2025 прийнято до провадження справу №420/31048/23 для продовження розгляду.
Тобто, адміністративними судами вже вирішено питання щодо можливості оскарження Акта позапланової перевірки.
Відповідач, вчергове звертаючись з вимогою про закриття провадження у справі, знову фактично не погоджується з мотивами судового рішення та застосованою у справі правовою позицією.
Разом з тим, суд зазначає, що учасник судового процесу має користуватися процесуальними правами саме з метою виконання завдання адміністративного судочинства, сприяючи тим самим суду у здійсненні правосуддя. Якщо ж такий учасник здійснює певну процесуальну дію не з цією метою, а для досягнення інших цілей, то він виходить за межі дійсного змісту відповідного процесуального права, тобто зловживає ним.
Аналогічну позицію займає і Верховний суду у справі №640/17351/19, у межах якої позивач зловживаючи своїми процесуальними правами неодноразово звертався до суду касаційної інстанції із заявою про роз'яснення постанови.
Крім того, Верховний Суд в постанові від 22.10.2020 року по справі №320/7/19 зазначив, що під зловживанням процесуальними правами розуміється форма умисних, несумлінних дій учасників процесу, що знаходить своє вираження, зокрема, у вчиненні дій, неспівмірних із наслідками, до яких вони можуть призвести, використанні наданих прав всупереч їх призначенню з метою обмеження можливості реалізації чи обмеження прав інших учасників провадження, перешкоджання діяльності суду з правильного та своєчасного розгляду і вирішення справ, необґрунтованого перевантаження роботи суду. Ознакою зловживання процесуальними правами є не просто конкретні дії, а дії, спрямовані на затягування розгляду справи, створення перешкод іншим учасникам процесу.
З огляду на вищезазначене, суд вбачає подану Відповідачем заяву безпідставною, що свідчить про зловживання наданими законом процесуальними правами.
Відповідно до ч. 3 ст. 45 КАС України якщо подання скарги, заяви, клопотання визнається зловживанням процесуальними правами, суд з урахуванням обставин справи має право залишити без розгляду або повернути скаргу, заяву, клопотання.
Відповідно до ч. 4 ст. 45 КАС України суд зобов'язаний вживати заходів для запобігання зловживанню процесуальними правами. У випадку зловживання учасником судового процесу його процесуальними правами, суд застосовує до нього заходи, визначені цим Кодексом.
Таким чином, не зважаючи на те, що питання, поставлені в заяві Державна регуляторної служби України від 18.02.2026 вже вирішувалися судами, зокрема і Верховним Судом, Відповідач знову подав до Одеського окружного адміністративного суду заяву про закриття провадження у справі з однакових підстав, що на думку суду може свідчити про умисне зловживаючи процесуальними правами, у зв'язку із чим заява підлягає поверненню без розгляду.
Керуючись ст.ст. 2-9, 44, 45, п.1 ч. 1 ст. 238, 239, 256, 293-297 КАС України, суд,
Визнати зловживанням процесуальними правами подання Державною регуляторною службою України заяви про закриття провадження у справі за вхід. №ЕС/125686/25 від 27.11.2025.
Повернути Державній регуляторній службі України заяву про закриття провадження у справі за вхід. №ЕС/125686/25 від 27.11.2025 без розгляду.
Ухвала набирає законної сили відповідно до вимог ст. 256 КАС України та може бути оскаржена у порядку та строки визначені статтею 293-297 КАС України.
Головуючий суддя Нінель ПОТОЦЬКА