23 лютого 2026 року м. Київ справа №320/36063/25
Суддя Київського окружного адміністративного суду Леонтович А.М., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Житомирській області
до Державної аудиторської служби України
про визнання протиправним та скасування висновку,
I. Зміст позовних вимог
До Київського окружного адміністративного суду звернулась Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Житомирській області з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2024-03-05-013476-a 63710000-9. Послуги з обслуговування наземних видів транспорту (Послуги з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування державного значення Житомирської області, протяжністю 500,8 км).
II. Позиція позивача та заперечення відповідача
Позовні вимоги Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Житомирській області обґрунтовує позов тим, що висновок Державної аудиторської служби України від 30.06.2025 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2024-03-05-013476-a 63710000-9 є безпідставним, необґрунтованим та прийнятим із перевищенням повноважень.
Зазначає, що жодних порушень пунктів 18 та 21 Особливостей №1178 не вчиняла, оскільки умови укладеного договору повністю відповідають предмету закупівлі та тендерній пропозиції переможця, а виявлені ДАСУ розбіжності у підсумкових відомостях ресурсів (ПВР) мають технічний характер і не впливають на зміст або ціну договору.
Також зазначає, що підсумкова відомість ресурсів (ПВР), яку ДАСУ вважає невід'ємною частиною тендерної пропозиції, не має нормативно визначеного статусу "обов'язкового документа". Вона формується виключно для обґрунтування вартості робіт та може змінюватися після укладення договору відповідно до фактичних потреб, наявних машин і механізмів та виробничих потужностей виконавця.
Зміни у договірній ПВР не призвели до зміни технології або предмета закупівлі, не вплинули на загальну вартість договору, а тому не є порушенням пункту 18 Особливостей №1178. Всі зміни здійснено у межах норм СОУ 42.1-37641918-085:2018, який допускає заміну ресурсів без зміни технологічного процесу.
У зв'язку з цим, позивач просить визнати висновок ДАСУ протиправним та скасувати його як такий, що ґрунтується на формальних розбіжностях у кошторисній документації, не має належного обґрунтування, порушує принцип пропорційності і правової визначеності та фактично виходить за межі повноважень органу державного фінансового контролю.
Відповідач проти позову заперечує та в відзиві вказує, що замовник у тендерній документації визначив технічне завдання і прямо включив до нього підсумкову відомість ресурсів (далі - ПВР), тож учасники мали формувати ціну, виходячи саме з цих технічних, якісних та кількісних характеристик; переможець "Автострада" у складі пропозиції підтвердив згоду з цим технічним завданням (далі - ТЗ) та ПВР, але вже у договірній ПВР з'явилися невідповідності (відсутній кран 16 т, заміни техніки, інші кількості машиногодин, інший "середній розряд ланки робітників", відмінності по компресорах тощо), отже умови договору відрізняються від змісту переможної пропозиції - це порушує п.18 Особливостей №1178 і тягне нікчемність за п.21; припис у висновку є законним і пропорційним, бо надає замовнику варіанти правомірної поведінки: привести договір у відповідність або, якщо неможливо, припинити зобов'язання, чи надати мотивовані заперечення/інформацію про неможливість усунення - відповідно до процедури моніторингу. Відтак, основні норми, на які посилається відповідач: ст. 22 та ст. 8 Закону "Про публічні закупівлі" №922-VIII (вимоги до ТЗ і процедура моніторингу), п. 18 і п. 21 Постанови КМУ №1178 (воєнні "Особливості": тотожність договору пропозиції та наслідок нікчемності), а також загальні повноваження органу держфінконтролю щодо вимог про усунення порушень (ст. 10 Закону №2939-XII). Просить суд у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
III. Процесуальні дії у справі
22.07.2025 ухвалою Київського окружного адміністративного суду було відкрито спрощене позовне провадження у справі та вирішено здійснювати її розгляд без повідомлення (виклику) учасників справи.
Згідно з частиною п'ятою статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.
За відсутності клопотань учасників справи про розгляд справи у відкритому судовому засіданні чи за правилами загального позовного провадження, зважаючи на достатність наданих сторонами доказів та повідомлених обставин, суд розглянув справу у порядку письмового провадження.
IV. Обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини
05.03.2024 Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Житомирській області (далі Служба відновлення/Позивач) було оприлюднено оголошення UA-2024-03-05-013476-a про відкриті торги на закупівлю: 63710000-9. Послуги з обслуговування наземних видів транспорту (Послуги з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування державного значення Житомирської області, протяжністю 500,8 км) (код ДК 021:2015:63710000-9: Послуги з обслуговування наземних видів транспорту).
Умови проведення процедури визначалися тендерною документацією замовника, затвердженою уповноваженою особою. До тендерної документації входив Додаток 6 - технічне завдання, яке включало підсумкову відомість ресурсів (ПВР), що містила перелік машин, механізмів, матеріалів, обсягів робіт та інших ресурсів, необхідних для надання послуг. Відповідно до пункту 3.1.2 тендерної документації, учасники повинні були врахувати всі технічні, якісні та кількісні показники, наведені у технічному завданні, під час підготовки тендерної пропозиції.
Участь у торгах взяло кілька учасників, за результатами розгляду пропозицій переможцем визначено ТОВ "ГК "Автострада". Пропозиція цього учасника містила в електронному вигляді ПВР, тотожну за структурою і змістом до тієї, що була наведена у складі тендерної документації.
16 квітня 2024 року між Службою відновлення та ТОВ "ГК "Автострада"" було укладено договір №48 про закупівлю послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг. До договору додано договірну підсумкову відомість ресурсів, що визначає фактичні показники трудових, матеріальних і технічних витрат.
Згідно з наказом Державної аудиторської служби України від 13.06.2025 №170, розпочато моніторинг процедури закупівлі UA-2024-03-05-013476-a на підставі пункту 5 частини першої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" у зв'язку з надходженням звернення громадських організацій про можливі порушення законодавства.
Під час моніторингу ДАСУ здійснила аналіз: річного плану закупівель на 2024 рік; тендерної документації (у тому числі технічного завдання - Додатку 6 із підсумковою відомістю ресурсів); тендерної пропозиції ТОВ "ГК "Автострада""; протоколів розгляду пропозицій та рішення уповноваженої особи замовника; укладеного договору №48 від 16.04.2024 року з усіма додатками та змінами; пояснень замовника, наданих на запит ДАСУ.
Позивачем, на підтвердження позовних вимог, надано: копію договору №48 та договірної ПВР; копію тендерної пропозиції переможця; копію технічного завдання; копію висновку ДАСУ, який оскаржується; копію листа-пояснення, поданого замовником у ході моніторингу; посилання на положення СОУ 42.1-37641918-085:2018, що допускають заміну машин і механізмів; виписки із законодавства, на які посилається Служба, зокрема статті 8, 22 Закону "Про публічні закупівлі" та статті 525, 651, 654 Цивільного кодексу України.
Відповідно до змісту пояснень Служби відновлення, різниця у договірній ПВР зумовлена тим, що підрядник має власну техніку, тому частина механізмів не потребує залучення орендованих машин, а інші ресурси оптимізовано без зміни технології виконання робіт. Також зазначено, що така практика відповідає пункту 6.6.4 СОУ 42.1-37641918-085:2018, який допускає коригування переліку машин і механізмів у межах незмінної технології.
На підставі досліджених доказів суд встановив, що:
1) Тендерна документація містила технічне завдання з підсумковою відомістю ресурсів, яка визначала кількість і тип машин, механізмів і матеріалів, необхідних для виконання робіт.
2) Укладений договір №48 від 16.04.2024 року включав відомість ресурсів, що не збігалася з тією, що була у складі тендерної пропозиції переможця.
3) ДАСУ під час моніторингу зафіксувала цю невідповідність і кваліфікувала її як порушення пункту 18 Особливостей №1178, зазначивши можливі шляхи усунення.
4) Служба відновлення вважає висновок безпідставним, оскільки розбіжності у ПВР не змінили предмет договору, не порушили закон, а висновок ДАСУ не містить чіткого способу усунення порушення.
Відповідач зазначає, що відповідно до пункту 3 Розділу VI тендерної документації учасник переможець до моменту укладення договору про закупівлю, визначеного Особливостями № 1178: -забезпечує погодження договірної ціни (кошторису) вартості робіт (послуг) (абзац п'ятий підпункту 6.3.3); - надає договірну ціну згідно з Додатком 29 Методики визначення вартості дорожніх робіт та послуг щодо визначення вартості нового будівництва, реконструкції?, ремонтів та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, затвердженої наказом Міністерства інфраструктури України від 07.10.2022 №753 (зі змінами) (далі - Методика) (примітка пункту 3 Розділу VI тендерної документації).
Учасник ТОВ ГК «АВТОСТРАДА» у складі тендерної пропозиції надав: - гарантійні листи від 18.03.2024 Вихідні №249/7, №249/5 та 249/5/2, відповідно до яких «стверджує про зобов'язання Учасника надати послуги по предмету закупівлі: « 63710000-9. Послуги з обслуговування наземних видів транспорту (Послуги з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування державного значення Житомирської області, протяжністю 500,8 км)» згідно Додатку № 6 та відповідно до умов проекту договору, викладеному в Додатку № 5 тендерної документації, за кінцеву ціну, що буде подана учасником на електронному аукціоні», а також Додаток № 6 до тендерної документації та ПВР (файл « 7.1 Технічне завдання специфікація (500,8 км) Додаток № 6 .pdf»), які за складом робіт, матеріалів, виробів, їх кількості повністю відповідають Додатку № 6 до тендерної документації та ПВР, завантаженої у складі тендерної документації. - для забезпечення погодження договірної ціни (кошторису) вартості робіт (послуг), зокрема, Підсумкову відомість ресурсів (стор. 11-25 файл. ДЦ 500,8 км). Під час моніторингу Держаудитслужба виявила невідповідності в частині: - відсутності у в розділі ІІ Підсумкової відомості ресурсів інформації, яка наявна в ПВР до тендерної документації: щодо крана на автомобільному ходу, вантажопідйомністю 16т в кількості 7,44 маш. год., тракторів на пневмоколісному ходу, потужністю до 108 кВт [145 к.с.] в кількості 2563,2 маш. год., тракторів на гусеничному ходу, потужністю 59 кВт [80 к.с.] в кількості 159,99984 маш. год.; -зазначення «Середнього розряду ланки робітників, зайнятих керуванням та обслуговуванням машин» розряд 5,4 (Підсумкова відомість ресурсів) та розряд 5,5 (ПВР до тендерної документації); - кількості машиногодин, зазначених в ПВР до тендерної документації, та в Підсумковій відомості ресурсів ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА», а саме: компресори пересувні з двигуном внутрішнього згоряння, тиск до 686 кПа [7ат], продуктивність 5м3/хв.
На запити Держаудитслужби від 23.05.2025 та 26.05.2025 щодо невідповідностей у документації Замовник надав пояснення, що підтверджують факт відмінності у середньому розряді ланки робітників, зміни техніки та наявність розбіжності в кількісних показниках ресурсів, встановлених ПВР до тендерної документації. Також відповідач зазначає, що учасник ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА» для розрахунку ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) використав інформацію щодо витрат праці, машин і механізмів та їх кількості, яка не відповідає ПВР та технічному завданню (Додаток № 6 до тендерної документації), з умовами якого учасник погодився.
Щодо здійснення заходів з усунення виявленого порушення, відповідач зазначає, що Законом на відповідача покладений обов'язок зазначити варіанти правомірної поведінки, тобто замовнику дається право вибору: вжити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, надати аргументовані заперечення та/або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.
Позивач вважаючи свої права порушеними, звернувся до суду з позовом.
V. Норми права, які застосував суд
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26.01.1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII).
Згідно із ст. 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Статтею 5 Закону №2939-XII визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Згідно з п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року № 43 (далі - Положення), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).
Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 20).
Відповідно до п.п. 9 п. 4 Положення установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь
Вищезазначене узгоджується з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, у пунктах 7, 8 цієї статті передбачено право цього органу пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.
Згідно із ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлюються Законом України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі - Закон №922), в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону № 922-VIII уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом.
За приписами cт.8 зазначеного Закону передбачено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.
Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев'ятій статті 3 цього Закону.
Рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав (окрім іншого): інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.
Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.
За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Відповідно до вимог п. 31 ч. 1 ст. 1 Закону № 922 тендерна документація розробляється та затвердження замовником.
Згідно із п. 28 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі - Особливості) тендерна документація формується замовником відповідно до вимог ст. 22 Закону № 922 з урахуванням цих особливостей.
Пунктом 1 ч. 2 ст. 22 Закону № 922 визначено, що тендерна документація повинна, зокрема, містити інструкцію з підготовки тендерних пропозицій та згідно із абзацом першим частини третьої статті 22 Закону може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Водночас відповідно до п. 32 ч. 1 ст. 1 Закону № 922 тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.
У свою чергу, відповідно до ч. 1 ст. 26 Закону № 922, тендерна пропозиція подається в електронному вигляді через електронну систему закупівель шляхом заповнення електронних форм з окремими полями, де зазначається інформація про ціну, інші критерії оцінки (у разі їх встановлення замовником), інформація від учасника процедури закупівлі про його відповідність кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, наявність відсутність підстав, установлених у статті 17 Закону і в тендерній документації, та шляхом завантаження необхідних документів, що вимагаються замовником у тендерній документації.
Пунктом 18 цих Особливостей встановлено, що договір про закупівлю укладається відповідно до вимог Закону України "Про публічні закупівлі" та повинен відповідати умовам тендерної пропозиції переможця. Водночас пунктом 21 передбачено, що договір, укладений з порушенням вимог пункту 18, є нікчемним.
Відповідно до статті 203 Цивільного кодексу України, зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Згідно зі статтею 215 Цивільного кодексу України, підставою недійсності правочину є недодержання у момент його вчинення стороною вимог, установлених частинами першою - третьою, п'ятою та шостою статті 203 цього Кодексу; недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов'язані з його недійсністю.
Таким чином, наведені положення матеріального права визначають межі повноважень органів фінансового контролю, порядок здійснення моніторингу закупівель, а також умови чинності договорів і правочинів. Суд, застосовуючи ці норми, оцінює правомірність дій Державної аудиторської служби України, законність і співмірність визначеного у висновку способу усунення порушень із вимогами законності, пропорційності та правової визначеності.
VІ. Оцінка суду
Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, оцінивши належність, допустимість та достовірність поданих сторонами доказів, суд виходить з того, що предмет спору зводиться не до факту проведення моніторингу чи наявності укладеного договору, а до правової оцінки:
1) чи є встановлені Держаудитслужбою розбіжності між тендерною підсумковою відомістю ресурсів (ПВР), що містилась у складі тендерної документації та тендерної пропозиції переможця, і договірною ПВР, доданою до договору №48 від 16.04.2024, такими, що свідчать про невідповідність умов договору умовам тендерної пропозиції переможця у розумінні пункту 18 Особливостей №1178;
2) чи діяв відповідач у межах повноважень та з дотриманням процедури, приймаючи висновок за результатами моніторингу;
3) чи є визначені у висновку варіанти реагування замовника законними та пропорційними.
Відповідно до пункту 18 Особливостей №1178, умови договору не можуть відрізнятися від змісту тендерної пропозиції переможця. Така норма є імперативною і не допускає тлумачення залежно від економічної чи технологічної доцільності. Верховний Суд у постановах від 04.05.2023 (справа №640/17543/20) і від 19.04.2024 (справа №500/4553/22) наголосив, що навіть незначні відмінності між умовами договору і тендерною пропозицією є порушенням закону, а припис ДАСУ про приведення договору у відповідність або припинення зобов'язань є пропорційним і правомірним.
Посилання Служби відновлення на СОУ 42.1-37641918-085:2018 суд вважає таким, що не спростовує висновку ДАСУ, адже цей стандарт регулює методику розрахунку вартості робіт, але не звільняє замовника від дотримання вимог публічного законодавства у сфері закупівель.
Щодо тверджень про перевищення повноважень ДАС України, суд зазначає, що припис у висновку відповідає статті 8 Закону №922-VIII, статті 10 Закону №2939-XII і містить лише можливі варіанти поведінки замовника, не накладаючи обов'язку на розірвання договору.
Разом з тим, суд звертає увагу, що відповідно до пункту 5 частини сьомої статті 8 Закону № 922 Держаудитслужба обов'язково у висновку про результати моніторингу закупівлі зазначає зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Водночас Порядком № 552 затверджено форму такого висновку, який складається зі вступної частини, в якій зазначається інформація про закупівлі, предмет закупівлі, інформація про оприлюднення та застосовану процедуру закупівлі, підстави здійснення моніторингу та дата початку моніторингу, та інформація про результати моніторингу, висновок про наявність чи відсутність порушення та зобов'язання щодо його усунення у разі виявлення.
Указані норми надають Держаудитслужбі повноваження щодо зазначення у висновку зобов'язання про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель і не встановлюють конкретного переліку заходів (варіантів поведінки), спрямованих на усунення таких порушень. Конкретний захід (варіант поведінки), спрямований на усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, Держаудитслужба визначає самостійно відповідно до наданих їй повноважень.
Зважаючи на приписи частини восьмої статті 8 Закону № 922, законодавцем диспозитивно визначено варіанти правомірної поведінки замовника під час усунення порушень, зазначених у висновку, зокрема шляхом оприлюднення через електронну систему закупівель інформації та/або документів, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументованих заперечень до висновку, або інформації про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Законом № 922 на відповідача покладений обов'язок зазначити варіанти правомірної поведінки, тобто замовнику дається право вибору: вжити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, надати аргументовані заперечення та/або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.
Частиною 8 статті 8 Закону № 922 визначено порядок дій замовника державної закупівлі в разі виявлення за наслідками проведення моніторингу порушень чинного законодавства при здійсненні державної закупівлі. Законодавцем диспозитивно визначено варіанти правомірної поведінки замовника при усунені порушень, зазначених у висновку, зокрема, шляхом оприлюднення через електронну систему закупівель інформації та/або документів, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументованих заперечень до висновку, або інформації про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Таким чином, після оприлюднення висновку замовник має три варіанти поведінки: усунути викладені у ньому порушення законодавства у сфері публічних закупівель та надати документи, що підтверджують це органу фінансового контролю; надати аргументовані заперечення до висновку; надати інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Зазначене узгоджується із судовою практикою Верховного Суду, викладеною у постанові від 04.05.2023 у справі № 640/17543/20 , що у разі дотримання замовником вимог Закону України «Про публічні закупівлі» відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір не було б укладено.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону № 922 договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та 10 Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Статтею 203 Цивільного кодексу України передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним.
Відповідно до частини 2 статті 16 Цивільного кодексу України одним із способів захисту цивільного права може бути, зокрема, визнання правочину недійсним. 88. Відповідно до частини першої статті 215 Цивільного кодексу України, підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п'ятою статті 203 цього Кодексу.
Верховний Суд в постанові від 04.05.2023 у справі № 640/17543/20 зазначав, оскільки укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому не відхилення пропозиції учасника та як наслідок укладення договору є підставою для розірвання такого договору.
Крім цього, Верховний Суд у постанові від 01.02.2024 в адміністративній справі № 260/3428/22 вказано, що чинним законодавством встановлено дискрецію органу державного фінансового контролю щодо визначення форми усунення встановлених порушень в залежності від виду цих порушень.
Також, у постанові Верховного Суду від 06.03.2025 у справі № 260/5129/22 суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що виходячи із структури та змісту частини восьмої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» саме замовник публічної закупівлі вправі визначати, яким чином він має намір усунути виявлені правопорушення, обираючи один із визначених законом правомірних варіантів поведінки.
Варіант усунення порушення шляхом розірвання договору направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан. У разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону України «Про публічні закупівлі» повинен відхилити тендерну пропозицію учасника та відмінити закупівлю, що робить укладання договору взагалі неможливим.
Отже, у разі дотримання замовником вимог Закону України «Про публічні закупівлі» відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір не було б укладено.
Контролюючий орган конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його чіткість та визначеність. Таким чином, укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому невідхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору, є підставою для розірвання такого договору.
Враховуючи наявність порушень, встановлених відповідачем під час моніторингу, вимоги, зазначені у висновку щодо припинення зобов'язань за договором підлягають виконанню.
Доводи позивача про відсутність шкоди бюджету та належне виконання договору не мають значення для оцінки правомірності дій відповідача, оскільки метою моніторингу є забезпечення дотримання вимог законодавства, а не лише запобігання збиткам.
Суд також враховує, що позивач фактично зводить свою аргументацію до того, що «предмет закупівлі не змінився», «ціна не змінилась», а тому порушення немає. Проте пункт 18 Особливостей №1178 вимагає відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, і таку відповідність не можна зводити лише до назви предмета закупівлі та загальної вартості. Якщо замовником встановлено конкретні технічні та кількісні характеристики в документації і переможець підтвердив їх у пропозиції, то подальше укладення договору із відступом від цих характеристик становить невідповідність умов договору умовам переможної пропозиції у розумінні вказаної норми.
Суд погоджується з доводами відповідача, що факт включення Замовником ПВР до складу тендерної документації означає, що вона є невід'ємною частиною умов, які учасники мали врахувати під час формування ціни, що у договірній ПВР, відсутні окремі види техніки, передбачені ПВР тендерної документації, змінено кількість машино-годин, змінено середній розряд ланки робітників, змінено показники використання компресорів тощо.
Суд зазначає, що тотожність договору та тендерної пропозиції охоплює не лише назву предмета закупівлі та його загальну вартість, а й істотні технічні та кількісні характеристики, на підставі яких відбувалося оцінювання пропозиції та визначення переможця. Фактична зміна кількісних показників машин і механізмів та трудових ресурсів свідчить про відступ від погодженого технічного завдання, що було частиною тендерної пропозиції.
Щодо доводів про технічний характер змін, та посилання позивача на СОУ 42.1-37641918-085:2018 як на підставу для заміни машин і механізмів суд оцінює критично. Зазначений норматив регулює технічні аспекти виконання робіт, однак не може змінювати імперативні вимоги законодавства у сфері публічних закупівель щодо незмінності умов договору порівняно з тендерною пропозицією. Факт того, що зміни не призвели до зміни загальної вартості договору, не спростовує порушення принципу тотожності договору та тендерної пропозиції, оскільки закон не ставить таке порушення у залежність виключно від зміни ціни.
Окремо суд перевіряє доводи позивача про те, що ПВР «не має нормативно визначеного статусу обов'язкового документа» і «може змінюватися після укладення договору». Ці твердження не можуть бути прийняті як підстава для визнання висновку відповідача протиправним з огляду на таке.
По-перше, навіть якщо певний документ не визначений законом як універсально «обов'язковий», він стає обов'язковим у конкретній закупівлі, коли замовник включає його до тендерної документації як складову технічних умов, а учасник погоджується із цими умовами, подаючи тендерну пропозицію. По-друге, можливість коригування кошторисних чи ресурсних показників у межах галузевих стандартів не означає автоматичної дозволеності зміни умов договору у публічній закупівлі всупереч імперативній нормі пункту 18 Особливостей №1178. Тобто СОУ 42.1-37641918-085:2018 може регламентувати технічні підходи до розрахунків і організації робіт, однак він не скасовує і не змінює приписів спеціального законодавства про публічні закупівлі щодо незмінності умов договору порівняно з тендерною пропозицією переможця. Саме ця колізія «технічної доцільності» з «правовою імперативністю» і вирішується на користь останньої.
Щодо повноважень органу державного фінансового контролю суд зазначає, що відповідно до статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» та статті 10 Закону №2939-XII, орган державного фінансового контролю уповноважений здійснювати моніторинг закупівель і зобов'язаний у разі встановлення порушень зазначити спосіб їх усунення. Суд погоджується з доводами відповідача, що висновок ДАСУ: містить опис встановлених невідповідностей; містить правову кваліфікацію таких дій як порушення пункту 18 Особливостей №1178; визначає варіанти правомірної поведінки замовника (усунення порушення, припинення зобов'язань або подання заперечень). Отже, відповідач діяв у межах наданих законом повноважень.
Суд не приймає і посилання позивача на те, що висновок відповідача є «формальним» та порушує принцип пропорційності. Моніторинг, як форма контролю, за своєю природою спрямований на забезпечення дотримання визначених законом правил, а не лише на реагування на матеріальні наслідки у вигляді збитків або шкоди. Отже, наявність чи відсутність шкоди бюджету не є визначальною для констатації порушення пункту 18 Особливостей №1178.
Щодо тверджень позивача про «відсутність чіткого способу усунення порушення» суд зазначає, що частина сьома статті 8 Закону №922-VIII передбачає обов'язок органу державного фінансового контролю зазначити зобов'язання щодо усунення порушення, а частина восьма цієї статті встановлює передбачені законом варіанти поведінки замовника після оприлюднення висновку: оприлюднити інформацію/документи, що свідчать про усунення порушення, або подати аргументовані заперечення, або надати інформацію про причини неможливості усунення. Тобто законодавець прямо закріпив, що саме замовник, як відповідальний суб'єкт у закупівлі, обирає один із передбачених законом варіантів правомірної поведінки, а орган контролю - фіксує порушення та вказує на необхідність реагування у встановлених межах. За встановлених обставин висновок відповідача відповідає цій моделі: він містить опис невідповідностей, правову кваліфікацію порушення пункту 18 Особливостей №1178 і визначає можливі варіанти дій замовника відповідно до статті 8 Закону №922-VIII. Такий підхід не є «невизначеністю» висновку, а навпаки відображає диспозитивну конструкцію, встановлену законом.
Встановлені під час моніторингу відмінності між тендерною ПВР (яка була складовою технічного завдання і була відтворена в тендерній пропозиції переможця) та договірною ПВР, доданою до договору №48, свідчать про невідповідність умов укладеного договору умовам тендерної пропозиції переможця, що є порушенням пункту 18 Особливостей №1178. Відповідно, висновок Держаудитслужби України від 30.06.2025 прийнято в межах наданих законом повноважень, з дотриманням процедури моніторингу, на підставі встановлених фактичних обставин та з належним правовим обґрунтуванням, а визначені у ньому варіанти реагування відповідають конструкції статті 8 Закону №922-VIII та не є надмірним втручанням.
Висновок ДАСУ прийнятий у межах повноважень з дотриманням встановленої процедури, на підставі встановлених фактичних обставин із належним правовим обґрунтуванням. Підстав для визнання його протиправним та скасування суд не вбачає.
Доводи позивача (про технічність розбіжностей, відсутність впливу на ціну, допустимість заміни ресурсів за СОУ, формальність висновку, відсутність шкоди бюджету, перевищення повноважень відповідача) не спростовують встановленого факту невідповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця у частині технічних/кількісних параметрів ресурсів, які замовник сам включив до умов закупівлі, а відтак не дають підстав для визнання висновку відповідача протиправним.
VII. Висновок суду .
За загальним правилом, що випливає з принципу змагальності, кожна сторона повинна подати докази на підтвердження обставин, на які вона посилається, або на спростування обставин, про які стверджує інша сторона.
Відповідно до ч. 1 та ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частиною першою статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до частини другої статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно із частиною першою та другою статті 76 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
За приписами частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 КАС України.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Позивач не довів наявність протиправності в діях чи оскаржуваному висновку відповідача.
Зважаючи на встановлені у справі обставини та, з огляду на приписи норм чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, суд дійшов висновку про необґрунтованість заявлених позовних вимог та наявність підстав для відмови у задоволенні позову.
VIII. Розподіл судових витрат.
Відповідно до ч. 1 ст. 143 Кодексу адміністративного судочинства України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Враховуючи, що в задоволенні позову належить відмовити підстави розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 2-10, 72-77, 139, 229, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Леонтович А.М.