ПІВДЕННО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
17 лютого 2026 рокум. ОдесаСправа № 916/29/24
Південно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Л.В. Поліщук,
суддів: К.В. Богатиря, С.В. Таран,
секретар судового засідання - І.С. Мисько,
за участю представників сторін:
від прокуратури: І.О.Коломійчук
від позивачів:
1)Одеської міської ради: не з'явився
2)Південного офісу Держаудитслужби: не з'явився
від відповідачів:
1)Управління капітального будівництва Одеської міської ради: не з'явився
2)Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП»: не з'явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на рішення Господарського суду Одеської області від 21.05.2024 (суддя Н.В. Рога, м. Одеса, повний текст складено 31.05.2024)
у справі №916/29/24
за позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси
в інтересах держави в особі:
1)Одеської міської ради;
2)Південного офісу Держаудитслужби
до відповідачів:
1)Управління капітального будівництва Одеської міської ради
2)Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП»
про визнання недійсним рішення та договору, стягнення,
Короткий зміст позовних вимог
28.12.2023 заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Одеської міської ради, Південного офісу Держаудитслужби звернувся до Господарського суду Одеської області з позовною заявою до Управління капітального будівництва Одеської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП», в якій, з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просив:
-визнати недійсним договір про закупівлю підрядних робіт за державні кошти №72-19/П від 30.07.2019, укладений між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП»;
-визнати недійсною додаткову угоду №5 від 17.12.2019 до договору про закупівлю підрядних робіт за державні кошти №72-19 від 30.07.2019, укладену між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП»;
-стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» на користь Управління капітального будівництва Одеської міської ради 6731247,48 грн, а з Управління капітального будівництва Одеської міської ради одержані ним за рішенням суду кошти у розмірі 6731247,48 грн стягнути в дохід держави.
Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор послався на те, що оспорюваний договір, укладений за підсумками тендера, результати якого спотворено антиконкурентними узгодженими діями всіх його учасників, що підтверджено рішенням адміністративної колегії Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 22.11.2022 №65/11-р/к, підлягає визнанню недійсним як такий, що завідомо суперечить інтересам держави та суспільства з умислу Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП», на підставі статей 203, 215, 228 Цивільного кодексу України та частини першої статті 208 Господарського кодексу України.
Крім того, враховуючи наявність умислу лише у Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП», як сторони оспорюваного договору, прокурор просив суд застосувати наслідки недійсності правочину шляхом стягнення з цього Товариства на користь Управління капітального будівництва Одеської міської ради грошових коштів у розмірі 6731247,48 грн, а в подальшому з Управління капітального будівництва Одеської міської ради в дохід держави.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Господарського суду Одеської області від 21.05.2024 у справі №916/29/24 у задоволенні позовних вимог відмовлено в повному обсязі.
Суд першої інстанції своє рішення про відмову у задоволенні позову мотивував тим, що прокурором обрано неефективний спосіб захисту порушеного права у вигляді односторонньої реституції за виконаним правочином. Обрання прокурором неналежного або неефективного способу захисту прав позивачів є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від інших встановлених судом обставин.
Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідача
Не погодившись з ухваленим рішенням суду, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся із апеляційною скаргою, в якій просив рішення Господарського суду Одеської області від 21.05.2024 у даній справі скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Мотивуючи апеляційну скаргу, апелянт послався на те, що наслідки недійсності правочину, передбачені частиною третьою статті 228 Цивільного кодексу України, частиною першою статті 208 Господарського кодексу України, не є односторонньою реституцією та не дублюють двосторонню реституцію, яка визначена у частині першій статті 216 Цивільного кодексу України, а є особливим видом правових наслідків, згідно яких одержане за правочином, який було вчинено з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і сусупільства, стягується в дохід держави.
Отже, як вказав прокурор, ним визначено ефективний спосіб захисту порушеного права держави у вигляді визнання судом недійсним договору про закупівлю підрядних робіт за державні кошти №72-19/П від 30.07.2019, укладеного між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП», який було вчинено з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, при наявності умислу лише в однієї із сторін правочину. Позовна вимога про застосування наслідків недійсності правочину є ефективним способом захисту цивільних прав, оскільки вона поєднується з позовною вимогою про визнання виконаного правочину недійсним.
Також прокурор зауважив на тому, що пред'явлення ним позову зумовлено очевидним порушенням інтересів держави у сфері публічних закупівель, оскільки вчинення Товариством з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які спотворили результати тендеру, призвело до придбання робіт за відсутності конкуренції та при формальному створенні учасниками тендеру її видимості. Наслідком цього стало нівелювання мети публічної закупівлі - придбання робіт з максимальною економією та ефективністю, із залученням мінімального обягу коштів.
Крім того, прокурор зазначив, що при зверненні з позовом він просив залучити до участі у справі Південне міжобласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України в якості третьої особи на стороні позивачів, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, однак третя особа до участі у справі судом не залучена.
Рух справи, заяви, клопотання, інші процесуальні дії в суді апеляційної інстанції
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.06.2024 для розгляду справи сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Л.В.Поліщук, суддів: К.В. Богатиря, С.В. Таран.
Ухвалою Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.06.2024 відкладено вирішення питання щодо можливості відкриття, повернення, залишення без руху або відмови у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Одеської області від 21.05.2024 у справі №916/29/24 до надходження матеріалів справи на адресу Південно-західного апеляційного господарського суду. Доручено Господарському суду Одеської області надіслати матеріали справи №916/29/24 на адресу Південно-західного апеляційного господарського суду.
20.06.2024 до суду апеляційної інстанції надійшли матеріали справи №916/29/24.
Ухвалою Південно-західного апеляційного господарського суду від 25.06.2024 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Одеської області від 21.05.2024 у справі №916/29/24. Встановлено учасникам справи строк до 12.07.2024 для подання відзиву на апеляційну скаргу та роз'яснено учасникам справи про їх право у цей же строк подати до суду будь-які заяви чи клопотання з процесуальних питань, оформлені відповідно до статті 170 Господарського процесуального кодексу України.
З огляду на положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини, ухвалою суду від 07.08.2024 вирішено розглянути апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Одеської області від 21.05.2024 у справі №916/29/24 поза межами строку, встановленого у частині першій статті 273 Господарського процесуального кодексу України, у розумний строк. Розгляд справи призначено на 17.09.2024 о 10:00 год.
16.09.2024 до Південно-західного апеляційного господарського суду від прокуратури надійшло клопотання про зупинення провадження у справі до прийняття рішення Великою Палатою Верховного Суду у справі №918/1043/21.
Ухвалою Південно-західного апеляційного господарського суду від 17.09.2024 клопотання Одеської обласної прокуратури про зупинення апеляційного провадження задоволено. На підставі пункту 7 частини першої статті 228 Господарського процесуального кодексу України зупинено апеляційне провадження у справі №916/29/24, відкрите за апеляційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Одеської області від 21.05.2024, до закінчення перегляду у касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду судового рішення у справі №918/1043/21, в якій колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду вказувала на наявність виключної правової проблеми у застосуванні частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України з урахуванням статей 203, 216 цього Кодексу та статті 208 Господарського кодексу України, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, а також на необхідність відступлення від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 20.07.2022 у справі №923/196/20, щодо застосування односторонньої реституції замість двосторонньої (частина третя статті 216 Цивільного кодексу України). Крім того, в ухвалі про передачу справи №918/1043/21 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідна колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зазначала про необхідність викладення висновку щодо того, хто може звертатися з позовом про визнання правочину недійсним, якщо підставою його недійсності зазначається порушення інтересів держави і суспільства, - органи державної влади, місцевого самоврядування, інші суб'єкти владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, а в разі відсутності такого органу - прокурор, чи таке право мають й інші суб'єкти цивільних правовідносин, якщо, зокрема, обґрунтують наявність порушених прав/інтересів шляхом вчинення правочину, який порушує інтереси держави і суспільства.
Ухвалою Південно-західного апеляційного господарського суду від 25.11.2024 апеляційне провадження у справі було поновлено та розгляд вказаної апеляційної скарги призначено на 10.12.2024 об 11:30 год.
У судовому засіданні, яке відбулось 10.12.2024, з метою повного, об'єктивного та всебічного розгляду справи протокольною ухвалою суду оголошено перерву до 28.01.2025 об 11:00 год.
Ухвалою суду апеляційної інстанції від 28.01.2025 зупинено апеляційне провадження у справі №916/29/24, відкрите за апеляційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Одеської області від 21.05.2024, до закінчення перегляду у касаційному порядку об'єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи №922/3456/23, оскільки правовідносини у цій справі №916/29/24 та у справі №922/3456/23 є подібними та беручи до уваги, що правовий висновок Великої Палати Верховного Суду у справі №922/3456/23 може мати суттєве значення для правильного вирішення спірного питання у цій справі.
В подальшому, здійснивши опрацювання відомостей з Єдиного державного реєстру судових рішень, судом апеляційної інстанції встановлено, що 19.12.2025 Верховним Судом у складі суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду ухвалено постанову у справі №922/3456/23, у зв'язку з чим суд апеяційної інстанції ухвалою від 12.01.2026 поновив апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Одеської області від 21.05.2024 у справі №916/29/24 та призначив розгляд справи на 17.02.2026 о 10:30 год.
Позивачі та відповідачі не скористались своїм правом згідно з частиною першою статті 263 Господарського процесуального кодексу України та не надали суду апеляційної інстанції відзиви на апеляційну скаргу прокурора, що відповідно до частини третьої статті 263 Господарського процесуального кодексу не перешкоджає перегляду оскаржуваного рішення суду першої інстанції.
В судове засіданні 17.02.2026 з'явився прокурор, який підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити.
Позивачі та відповідачі про дату, час та місце проведення судового засідання 17.02.2022 о 10:30 були повідомлені належним чином, проте не скористались своїм правом участі в ньому.
Відповідно до статті 42 Господарського процесуального кодексу України участь у судових засіданнях учасників справи - це право, а не обов'язок, якщо інше не визначено законом.
Апеляційний суд вважає, що ним, в межах наданих йому повноважень, створені належні рівні умови учасникам для представлення своєї позиції, тоді як відповідно до частини дванадцятої статті 270 Господарського процесуального кодексу України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Оскільки матеріали справи містять обсяг відомостей, достатній для розгляду апеляційної скарги, обов'язкова явка учасників справи в судове засідання апеляційної інстанції Південно-західним апеляційним господарським судом не визнавалась, колегія суддів апеляційного господарського суду вважає за можливе розглянути апеляційну скаргу за відсутності в судовому засіданні представників сторін, належним чином повідомлених про дату, час та місце судового засідання.
За умовами частин першої, другої статті 269 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Заслухавши прокурора, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування місцевим господарським судом норм матеріального та процесуального права, апеляційна інстанція встановила наступне.
Фактичні обставини справи
Як вбачається з матеріалів справи, Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради 27.06.2019 в електронній системі закупівель опубліковано оголошення про проведення відкритих торгів щодо закупівлі робіт «Ремонтно-реставраційні роботи фасадів та покрівель будівель, розташованих в історичній частині м. Одеси. Пам'ятка архітектури місцевого значення, вул. Гоголя, 5» (ідентифікатор публічної закупівлі UA-2019-06-27-000294-a), доступне за посиланням: https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2019-06-27-000294-a.
Очікувана вартість предмета закупівлі становила 6741800,00 грн.
Тендерні пропозиції з метою участі у відкритих торгах подано двома суб'єктами господарювання: Товариством з обмеженою відповідальністю «Південна Будівельна компанія «ЕКЛІПС» з ціновою пропозицією 6731800,00 грн та Товариством з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» з ціновою пропозицією 6736800,00 грн, що підтверджується формою реєстру отриманих тендерних пропозицій.
Відповідно до протоколу засідання тендерного комітету Управління капітального будівництва Одеської міської ради №45/Т-З від 17.07.2019 тендерним комітетом встановлено невідповідність документів, наданих у складі пропозиції Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна Будівельна компанія «ЕКЛІПС» вимогам тендерної документації, затвердженої рішенням тендерного комітету протоколом від 27.06.2019 №45/Т-2, а саме: відсутній документ, що підтверджує надання учасником забезпечення тендерної пропозиції та інше.
Таким чином, тендерним комітетом відхилена пропозиція Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна Будівельна компанія «ЕКЛІПС» на підставі пункту 4 частини першої статті 30 Закону України «Про публічні закупівлі».
Одночасно тендерним комітетом прийнято протокольне рішення засідання тендерного комітету Управління капітального будівництва Одеської міської ради №45/Т-4 від 19.07.2019 про обрання переможцем торгів Товариство з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП», тендерна пропозиція із сумою 6736800,00 грн якого відповідала кваліфікаційним критеріям, установленим у тендерній документації замовника. У зв'язку із викладеним, 19.07.2019 в електронній системі закупівель сформовано повідомлення про намір укласти договір.
30.07.2019 між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради (замовником) та Товариством з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» (підрядником) укладено договір про закупівлю підрядних робіт за державні кошти №72-19/П, відповідно до пункту 1.1. якого підрядник зобов'язується виконати роботи, зазначені у проектно-кошторисній документації, а замовник - прийняти від підрядника завершені роботи та оплатити їх, за наявності бюджетних коштів на рахунках замовника.
Відповідно до пункту 1.2. договору №72-19/П від 30.07.2019 найменування робіт: 45453000-7 «Капітальний ремонт і реставрація. Ремонтно - реставраційні роботи фасадів та покрівель будівель, розташованих в історичній частині м.Одеси. Пам'ятка архітектури місцевого значення вул. Гоголя, 5».
Пунктом 3.1. договору №72-19/П від 30.07.2019 передбачено, що ціна договору становить 6736800,00 грн, у т.ч. ПДВ - 122800,00 грн, у тому числі:
-на 2019 рік - 6000000,00 грн у т.ч. ПДВ - 1000000,00 грн;
-на 2020 рік - 736800 грн, у т.ч. ПДВ - 222800,00 грн.
Згідно з пунктом 5 договору №72-19/П від 30.07.2019 термін тривалості виконання робіт на об'єкті: липень 2019 року - грудень 2020 року. Роботи повинні проводитися згідно з додатком № 2 «Календарний графік виконання робіт».
У подальшому між сторонами укладено додаткову угоду №5 від 17.12.2019 до договору №72-19/П від 30.07.2019, згідно з якою перший абзац пункту 3.1. статті III. «Ціна Договору» викладено в наступній редакції: «Ціна договору становить: 6731247,48 грн, у т.ч. ПДВ - 1121874,59 грн».
Перший абзац пункту 5.1. статті V. «Виконання робіт» викладено у наступній редакції: «Термін тривалості виконання робіт на об'єкті: липень - листопад 2019 року».
Пункт 10.1. статті X. «Строк дії договору» викладено у наступній редакції: «Цей договір набирає чинності з моменту його підписання і діє до 31.12.2019 року та до повного виконання сторонами взятих на себе зобов'язань».
Також, у новій редакції викладені додаток №1 «Договірна ціна», додаток №2 «Календарний графік виконання робіт», додаток №3 «План фінансування робіт».
Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради за виконання робіт, визначених договором №72-19/П від 30.07.2019, на користь Товариста з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» відповідно до платіжних доручень від №1 від 26.09.2019 перераховано 2346039,36 грн, №2 від 05.11.2019 - 1072662,03 грн, №3 від 27.11.2019 - 728737,84 грн, №4 від 27.11.2019 - 2583808,25 грн, а усього - 6731247,48 грн.
Відповідно до звіту про виконання договору про закупівлю від 18.12.2019 за період з 30.07.2019 по 31.12.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» виконало роботи, передбачені договором №72-19/П від 30.07.2019, а Управління капітального будівництва Одеської міської ради сплатило за цим договором виконавцю 6731247,48 грн, у тому числі ПДВ - 1121874,58 грн.
За результатами розгляду адміністративною колегією Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України справи №46-02/2021 відносно Товариста з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» та Товариста з обмеженою відповідальністю «Південна Будівельна компанія «ЕКЛІПС» 22.11.2022 прийнято рішення №65/11-р/к, відповідно до якого Товаристо з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» та Товаристо з обмеженою відповідальністю «Південна Будівельна компанія «ЕКЛ1ПС» під час участі у закупівлях UA-2019-06-11-000914-Ь, UA-2019-06-27-000294-а вчинили антиконкурентні узгоджені дії.
У вказаному рішенні адміністративна колегія Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України зазначила, що Товариство з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» та Товариство з обмеженою відповідальністю «Південна Будівельна компанія «ЕКЛІПС» вчинили порушення, передбачене пунктом 1 статті 50, що кваліфікується за пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції» у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів торгів (тендерів), проведених Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради на закупівлю робіт «Ремонтно- реставраційні роботи фасадів та покрівель будівель, розташованих в історичній частині м.Одеси. Пам'ятка архітектури місцевого значення, вул. Гоголя, 5» (оголошення про проведення відкритих торгів опубліковано на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель, ідентифікатор закупівлі UA -2019- 06-27-000294-а).
Прокурор зазначає, що узгоджений характер дій Товариста з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» та Товариста з обмеженою відповідальністю «Південна Будівельна компанія «ЕКЛІПС» вказує як на усвідомлення ними протиправності таких дій (порушення цими діями правил здійснення господарської діяльності), так і на передбачуваність і бажання настання наслідків від них (усунення конкуренції з метою протиправного отримання права на укладення договору).
На підставі зазначеного рішення прокурор стверджує, що Адміністративна колегія Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України констатувала факт спотворення результатів торгів, проведених Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради із закупівлі робіт: «Ремонтно-реставраційні роботи фасадів та покрівель будівель, розташованих в історичній частині м. Одеси. Пам'ятка архітектури місцевого значення, вул. Гоголя, 5» (ідентифікатор закупівлі № UA -2019-06-27-000294-а).
Малиновська окружна прокуратура міста Одеси на виконання вимог, установлених абзацом 4 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», листом від 30.06.2023 №51-5934вих-23 повідомила Одеську міську раду про існування порушення інтересів держави від укладення договору за наслідками тендера, результати якого спотворено антиконкурентними узгодженими діями всіх його учасників, і про наявність підстав для його визнання недійсним як такого, що суперечить інтересам держави з умислу Товариста з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП». Зазначеним листом також витребувано відомості щодо вжитих і запланованих заходів із захисту порушених інтересів держави.
У відповідь Управління капітального будівництва Одеської міської ради листом від 28.07.2023 №02-03/384 повідомило окружну прокурору, що оспорюваний договір виконано в повному обсязі, з урахуванням чого визнання повністю виконаного договору недійсним вважає неефективним та недоцільним, оскільки це не призведе до захисту прав і інтересів територіальної громади міста Одеси.
Крім того, прокуратура повторно листом від 07.11.2023 №51-10035вих-23 повідомила Одеську міську раду про існування порушення інтересів держави від укладення договору за наслідками тендера, результати якого спотворено антиконкурентними узгодженими діями всіх його учасників, і про наявність підстав для його визнання недійсним як такого, що суперечить інтересам держави з умислу Товарства з обмеженою віідповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» та витребування інформації про вжиті заходи щодо захисту інтересів територіальної громади, в тому числі й звернення до суду про визнання недійним договору №72-19/П від 30.07.2019, як такого, що суперечить інтересам держави й суспільства з умислу однієї сторони та застосування наслідків недійсності договору. Зазначеним листом також витребувано відомості щодо вжитих і запланованих заходів із захисту порушених інтересів держави.
Про вжиті Одеською міською радою заходи із захисту порушених інтересів територіальної громади міста Одеси та держави в бюджетній сфері в цілому інформації не надано.
Крім того, Малиновська окружна прокуратура міста Одеси відповідно до абзацу 4 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» листом від 07.11.2023 №51-10036 вих-35 повідомила Південний офіс Держаудитслужби про існування порушення інтересів держави від укладення договору за наслідками тендера, результати якого спотворено антиконкурентними узгодженими діями всіх його учасників, і про наявність підстав для його визнання недійсним як такого, що суперечить інтересам держави.
З відповіді Південного офісу Держаудитслужби від 08.12.2023 №151531-17/5485-2023 вбачається те, що Південним офісом Держаудитслужби заходи із захисту порушених інтересів держави в межах повноважень статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не вживались.
В подальшому Малиновська окружна прокуратура міста Одеси листом №51-11401ВИХ2-23 від 15.12.2023 повідомила в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» Південний офіс Держаудитслужби та Одеську міську раду про підготовку прокуратурою відповідного позову та про намір звернення з ним до суду.
Таким чином, враховуючи наявність рішення Адміністративної колегії Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 22.11.2022 №65/11-р/к у справі №46-02/2021 та викладені у ньому висновки, виходячи з положень Закону України «Про публічні закупівлі» та статтей 203, 215, частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України, заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Одеської міської ради, Південного офісу Держаудитслужби звернувся до Господарського суду Одеської області із відповідним позовом до Управління капітального будівництва Одеської міської ради, Товариста з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» про: визнання недійсним договору про закупівлю підрядних робіт за державні кошти №72-19/П від 30.07.2019, укладеного між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та Товаристом з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП», а також стягнення з Товариста з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» на користь Управління капітального будівництва Одеської міської ради 6731247,48 грн, а з Управління капітального будівництва Одеської міської ради одержаних ним за рішенням суду коштів у розмірі 6731247,48 грн стягнути в дохід держави.
Позиція суду апеляційної інстанції
Щодо представництва прокурором інтересів держави в суді
У статті 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру»).
Частинами першою, третьою статті 4 Господарського процесуального кодексу України унормовано, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Відповідно до частини третьої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
За умовами частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Колегією суддів враховується, що у рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи №1604(2003) від 27.05.2003 «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19.09.2012 на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов'язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
На сьогодні однозначною є практика Європейського суду з прав людини, який відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав.
Європейський суд з прав людини у низці справ роз'яснював, що одна лише участь («активна» чи «пасивна») прокурора або іншої особи рівнозначної посади може розглядатися як порушення пункту першого статті 6 Конвенції (рішення у справі «Мартіні проти Франції»).
Оскільки прокурор, висловлюючи думку з процесуального питання, займає одну зі сторін спору, його участь може створювати для сторони відчуття нерівності (рішення у справі «Кресс проти Франції»). Принцип рівності сторін є одним із елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду в розумінні пункту першого статі 6 Конвенції. Останній потребує «справедливої рівноваги сторін»: кожна сторона повинна мати розумну можливість надати свою позицію в умовах, які не створюють для неї суттєвих незручностей порівняно з іншою стороною (рішення у справі «Івон проти Франції», рішення у справі «Нідерест-Хубер проти Швейцарії»).
Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15.01.2009 у справі «Менчинська проти Росії»).
Між тим, Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Отже, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Аналогічна правова позиція об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду викладена в постанові від 15.05.2019 у справі №911/1497/18.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу (частина четверта статті 53 Господарського процесуального кодексу України).
Визначальним для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) №3-рп/99 від 08.04.1999 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо. З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Особливість суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже неможливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов'язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб'єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом.
Частиною третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини, за умовами якого представництво інтересів держави у суді у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави здійснюється прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а у визначених законом випадках - прокурорами Офісу Генерального прокурора в порядку та на підставах, визначених Цивільним процесуальним кодексом України. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Отже, системне тлумачення положень статті 53 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (пункти 4, 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України №3-рп/99 від 08.04.1999).
Особливість сучасного конституційного статусу прокурора в суді, деталізованого в процесуальних кодексах та Законі України «Про прокуратуру», полягає у тому, що представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні суб'єкти владних повноважень, які повинні самостійно звертатися до суду. Такий підхід до визначення ролі прокурора у сфері представництва інтересів держави у суді було закладено у Перехідних положеннях Конституції України 1996 року та в подальшому втілено в життя з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією щодо законопроектів про реформування прокуратури України.
Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень (органи державної влади, органи місцевого самоврядування або інші суб'єкти владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах), а не прокурор, між тим, для того щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. У кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Враховуючи вищевикладене, Південно-західний апеляційний господарський суд наголошує на тому, що чинне законодавство України, зокрема, Закон України «Про прокуратуру», фактично наділяє прокурора правом в окремих випадках здійснювати захист інтересів держави, звертаючись до суду з відповідними позовами в інтересах останньої виключно в особі компетентних суб'єктів владних повноважень.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
Вказана правова позиція викладена у низці постанов Верховного Суду, зокрема, від 06.08.2019 у справі №910/6144/18 та від 06.08.2019 у справі №912/2529/18.
Водночас суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен встановлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи, оскільки питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Отже, прокурор, подаючи позов, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Аналогічний правовий висновок Великої Палати Верховного Суду викладено в постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
За наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (постанова Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі №607/15052/16-ц).
З огляду на викладене, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
У такому випадку суд зобов'язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
Саме таку правову позицію Верховного Суду викладено в постанові від 25.02.2021 у справі №910/261/20.
Відповідно до преамбули Закону України «Про публічні закупівлі» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон України «Про публічні закупівлі») він визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Зокрема, Законом України «Про публічні закупівлі» встановлюються основні терміни, сфера його застосування, суб'єктний склад тощо. Розділом ІІ вказаного Закону безпосередньо врегульовано державне регулювання та контроль у сфері закупівель.
Згідно з частинами першою, четвертою статті 7 Закону України «Про публічні закупівлі» уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом. Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.
В силу частини першої статті 8 цього Закону України «Про публічні закупівлі» моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Положеннями частини першої статті 44 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що за порушення вимог, установлених цим Законом та нормативно-правовими актами, прийнятими на виконання цього Закону, уповноважені особи, службові (посадові) особи замовників, службові (посадові) особи та члени органу оскарження, службові (посадові) особи Уповноваженого органу, службові (посадові) особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, службові (посадові) особи органів, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів (обслуговуючого банку), несуть відповідальність згідно із законами України.
Статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» унормовано, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України (стаття 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).
За умовами пунктів 8 та 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право, зокрема порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016, передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до підпунктів 3, 4, 9 пункту 4 цього Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).
Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'явити обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Аналогічний висновок Великої Палати Верховного Суду викладено в постанові від 12.03.2018 у справі №826/9672/17.
Таким чином, Південний офіс Держаудитслужби є належним суб'єктом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель, у зв'язку з чим останній виступає належним позивачем у даній справі, оскільки саме до повноважень останнього належить вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
Даний висновок Південно-західного апеляційного господарського суду повністю узгоджується зі сталою правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постановах від 01.09.2020 у справі №911/1534/19 та від 30.07.2020 у справі №904/5598/18.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 2 Закону України «Про публічні закупівлі» до замовників, які здійснюють закупівлі відповідно до цього Закону, належать, зокрема, органи місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (частина друга статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
В силу частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території.
Статтею 143 Конституції України визначено, що місцеві органи самоврядування, зокрема, управляють майном, що є в комунальній власності, а також затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання.
Частиною першою статті 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» унормовано, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Водночас неефективне витрачання коштів місцевого бюджету, зокрема, шляхом укладення органом місцевого самоврядування оспорюваних додаткових угод, свідчить про порушення економічних інтересів відповідної територіальної громади.
Згідно з частиною другою статті 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські, районі в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. При цьому, згідно з підпунктом 27 пункту 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: як прийняття рішень щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету.
Згідно з частиною другою статтею 22 Бюджетного Кодексу України міська рада є головним розпорядником бюджетних коштів.
Відповідно до пунктів 7, 9 частини п'ятої статті 22 Бюджетного Кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі; здійснює контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.
Таким чином, Одеська міська рада як розпорядник бюджетних коштів є органом, уповноваженим на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів держави, пов'язаних із законним та ефективним витрачанням коштів державного бюджету.
В свою чергу, відповідно до пункту 1.6. Положення про Управління капітального будівництва Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради №384-VI від 28.02.2011, Управління є підзвітним і підконтрольним Одеській міський раді, підпорядкованим її виконавчому комітету, міському голові.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України бюджети місцевого самоврядування - бюджети сільських, селищних, міських територіальних громад, а також бюджети районів у містах (у разі утворення районних у місті рад).
Згідно з пунктами 4, 5, 7, 9 частини п'ятої статті 22 Бюджетного кодексу України до повноважень головного розпорядника розпорядник бюджетних коштів належить:
-затвердження кошторисів розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством;
-розроблення проектів порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, передбаченими частиною сьомою статті 20 цього Кодексу;
-здійснення управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі;
-здійснення контролю за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.
Зважаючи на викладене, Одеська міська рада, як головний розпорядник коштів місцевого бюджету, уповноважена здійснювати контроль за ефективним витрачанням бюджетних коштів, які виділені Управлінню капітального будівництва Одеської міської ради, як розпоряднику бюджетних коштів нижчого рівня.
У зв'язу з чим, колегія суддів вважає, що органом, уповноваженим державою на виконання відповідних функцій у спірних правовідносинах, є саме Одеська міська рада, як орган, якому підпорядковується відповідна сторона оспорюваного договору, а також, беручи до уваги здійснення міською радою контролю за станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням зобов'язань перед бюджетом, а відтак є належним позивачем у цій справі.
Щодо суті спору
Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Згідно із частиною першою статті 16 Цивільного кодексу України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Статтею 4 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. Юридичні особи та фізичні особи-підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
В силу частини першої статті 5 Господарського процесуального кодексу України здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси фізичних і юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
Реалізуючи визначене право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб'єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту.
Під захистом права розуміється державно-примусова діяльність, спрямована на відновлення порушеного права суб'єкта правовідносин і забезпечення виконання юридичного обов'язку зобов'язаною стороною. Спосіб захисту може бути визначено як концентрований вираз змісту (суті) міри державного примусу, за допомогою якого відбувається досягнення бажаного для особи, право чи інтерес якої порушені, правового результату.
Спосіб захисту втілює безпосередню мету, якої прагне досягти суб'єкт захисту (позивач), вважаючи, що таким чином буде припинено порушення (чи оспорювання) його прав, він компенсує витрати, що виникли у зв'язку з порушенням його прав, або в інший спосіб нівелює негативні наслідки порушення його прав.
Оцінюючи належність обраного позивачем способу захисту та обґрунтовуючи відповідний висновок, необхідно виходити із його ефективності, а це означає, що вимога на захист цивільного права має відповідати змісту порушеного права та характеру правопорушення, забезпечувати поновлення порушеного права, а у разі неможливості такого поновлення - гарантувати особі можливість отримання нею відповідного відшкодування.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам.
Судовий захист повинен бути повним та відповідати принципу процесуальної економії, тобто забезпечити відсутність необхідності звернення до суду для вжиття додаткових засобів захисту (постанови Великої Палати Верховного Суду від 22.09.2020 у справі №910/3009/18, від 19.01.2021 у справі №916/1415/19), а право чи інтерес мають бути захищені судом у належний спосіб, який є ефективним (пункт 57 постанови від 05.06.2018 у справі №338/180/17), відтак, суд повинен відмовляти у задоволенні позовної вимоги, яка не відповідає ефективному способу захисту права чи інтересу.
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визнається право на доступ до правосуддя, а статтею 13 Конвенції (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний спосіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. При цьому під ефективним способом слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Надаючи правову оцінку належності обраного зацікавленою особою способу захисту, судам належить зважати і на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції. Так, у рішенні від 15.11.1996 у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Суть цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Європейський суд вказав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.
У справі «Белеш та інші проти Чеської Республіки» Європейський суд з прав людини зауважив, що право на справедливий судовий розгляд, що гарантується статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, має здійснюватися відповідно до норм закону, що передбачають наявність у сторін судового розгляду ефективного судового захисту з метою захисту їх цивільних прав та обов'язків.
Згідно з рішенням Європейського суду з прав людини від 04.12.1995 у справі «Белле проти Франції» для того, щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
У рішенні від 31.07.2003 у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає не лише запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права, оскільки обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
Як правило, суб'єкт порушеного права може скористатися не будь-яким, а цілком конкретним способом захисту свого права. Неналежність або неефективність обраного позивачем способу захисту права є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові.
Враховуючи вищевикладене, господарський суд повинен встановити, на що саме спрямований позов та вирішити питання про наявність чи відсутність підстав для правового захисту в обраний позивачем спосіб.
Згідно з частиною першою статті 202 Цивільного кодексу України правочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків.
Статтею 204 Цивільного кодексу України встановлено презумпцію правомірності правочину, відповідно до якої правочин є правомірним, якщо його недійсність прямо не встановлена законом або якщо він не визнаний судом недійсним.
Загальні підстави і наслідки недійсності правочинів (господарських договорів) встановлені статтями 215, 216 Цивільного кодексу України.
За приписом статті 215 Цивільного кодексу України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п'ятою та шостою статті 203 цього кодексу, а саме: зміст правочину не може суперечити цьому кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також моральним засадам суспільства; особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності; волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі; правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним; правочин, що вчиняється батьками (усиновлювачами), не може суперечити правам та інтересам їхніх малолітніх, неповнолітніх чи непрацездатних дітей.
Вирішуючи спори про визнання правочинів (господарських договорів) недійсними, господарський суд повинен встановити наявність фактичних обставин, з якими закон пов'язує визнання таких правочинів (господарських договорів) недійсними на момент їх вчинення (укладення) і настання відповідних наслідків, та в разі задоволення позовних вимог зазначити в судовому рішенні, в чому конкретно полягає неправомірність дій сторони та яким нормам законодавства не відповідає оспорюваний правочин.
Правовими підставами даного позову прокурор визначив частину першу статті 203, частину першу, третю статті 215, частину третю статті 228 Цивільного кодексу України.
Предметом спору у справі, яка переглядається, є вимоги прокурора про визнання недійсним договору про закупівлю підрядних робіт за державні кошти №72-19/П від 30.07.2019, укладеного між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та Товаристом з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП», як такого, що суперечить інтересам держави і суспільства, а також вимоги про застосування наслідків недійсності цього договору, шляхом стягнення з цього Товариства на користь Управління капітального будівництва Одеської міської ради грошових коштів, отриманих за результатами виконання договору про закупівлю товарів у розмірі 6731247,48 грн, а в подальшому з Управління капітального будівництва Одеської міської ради стягнення цих коштів в дохід держави.
Отже, ключовим питанням цієї справи є наявність підстав для застосування частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України.
Частиною третьою статті 228 Циввільного кодексу України встановлено, що у разі недодержання вимоги щодо відповідності правочину інтересам держави і суспільства, його моральним засадам такий правочин може бути визнаний недійсним. Якщо визнаний судом недійсний правочин було вчинено з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, то при наявності умислу у обох сторін - в разі виконання правочину обома сторонами - в дохід держави за рішенням суду стягується все одержане ними за угодою, а в разі виконання правочину однією стороною з іншої сторони за рішенням суду стягується в дохід держави все одержане нею і все належне - з неї першій стороні на відшкодування одержаного. При наявності умислу лише у однієї із сторін все одержане нею за правочином повинно бути повернуто іншій стороні, а одержане останньою або належне їй на відшкодування виконаного за рішенням суду стягується в дохід держави.
За загальним правилом правовим наслідком недійсності правочинів є повернення сторін в стан, що передував укладенню правочину (абзац 2 частина перша статті 216 Цивільного кодексу України). Такий правовий наслідок спрямований на те, аби нівелювати все, що відбулося, і зробити його юридично незначущим.
Супроводжувальним правовим наслідком недійсності правочину є можливість відшкодування винною стороною правочину збитків та моральної шкоди, завданих другій стороні правочину. Такий правовий наслідок спрямований на те, аби досягти компенсації понесених такою стороною втрат, тобто є проявом дії компенсаційних засад цивільного права.
Оскільки відшкодування збитків та моральної шкоди є видом цивільно- правової відповідальності, їх стягнення відбувається на користь приватної особи, в її інтересах і саме задля неї.
У частині третій статті 228 Цивільного кодексу України передбачаються зовсім інші правові наслідки:
-які спрямовані не на позначене вище, а на реакцію з боку держави на правопорушення сторони/сторін правочину;
-ініціатором цих правових наслідків є держава, а не сторона правочину;
-ці правові наслідки встановлені в публічних інтересах (як їх розуміє держава), а не в приватноправових;
-наслідки полягають не у відновленні становища, що існувало до вчинення правочину, а на вилученні майна;
-ці правові наслідки не можна розцінювати як відшкодування збитків.
Такі правові наслідки не можна віднести до компенсаційних, адже вони є сутнісно іншими і являють собою різновид конфіскації майна державою.
Вирішуючи питання щодо застосування частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України суд має враховувати, що санкції, передбачені цією нормою, є не компенсаційними, а конфіскаційними санкціями, які передбачають стягнення усього отриманого за правочином на користь держави. Ці санкції спрямовані не на відновлення правового стану, який існував до порушення, а на покарання осіб, які порушили законодавчу заборону вчиняти правочин, який не відповідає інтересам держави і суспільства.
Конфіскація без вироку суду (Non-Conviction Based Confiscation - NCBC) розглядається ЄСПЛ як втручання у право власності, захищене статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
Застосування наслідків, передбачених частиною третьою статті 228 Цивільного кодексу України, є втручанням держави у право власності приватних осіб. Тому підлягає застосуванню стаття 1 Першого протоколу до Конвенції. Відповідно до зазначеної статті кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:
-втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;
-якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів;
-втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов'язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.
Верховний Суд у постанові від 20.03.2019 у справі №922/1391/18 вказав, що здійснивши правовий аналіз частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України, можна дійти висновку, що ознаками недійсного господарського договору, що суперечить інтересам держави і суспільства, є спрямованість цього правочину на порушення правового господарського порядку та наявність умислу (наміру) його сторін, які усвідомлювали або повинні були усвідомлювати протиправність укладеного договору. Метою такого правочину є його кінцевий результат, якого бажають досягти сторони. Мета завідомо суперечить інтересам держави та суспільства.
Отже, для правильного вирішення спору необхідно встановити, у чому конкретно полягала завідомо суперечна інтересам держави і суспільства мета укладення господарського договору, якою із сторін і в якій мірі виконано зобов'язання, а також наявність наміру (умислу) у кожної із сторін.
Наявність такого наміру (умислу) у сторін (сторони) означає, що вони (вона), виходячи з обставин справи, усвідомлювали або повинні були усвідомлювати протиправність укладеного договору і суперечність його мети інтересам держави і суспільства та прагнули або свідомо допускали настання протиправних наслідків.
Фактично у якості єдиного доказу того, що оспорюваний договір про закупівлю підрядних робіт за державні кошти №72-19/П від 30.07.2019 є таким, що завідомо суперечать інтересам держави і суспільства з умислу однієї сторони - Товариства з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП», прокурор посилається на рішення Адміністративної колегії Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 22.11.2022 №65/11-р/к у справі №46-02/2021 та викладені у ньому висновки про те, що Товариство з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП» та Товариство з обмеженою відповідальністю «Південна Будівельна компанія «ЕКЛІПС» вчинили порушення, передбачене пунктом 1 статті 50, що кваліфікується за пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції» у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів торгів (тендерів), проведених Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради на закупівлю робіт «Ремонтно- реставраційні роботи фасадів та покрівель будівель, розташованих в історичній частині м.Одеси. Пам'ятка архітектури місцевого значення, вул. Гоголя, 5» (оголошення про проведення відкритих торгів опубліковано на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель, ідентифікатор закупівлі UA -2019- 06-2 7-000294-а).
Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що лише сам факт вчинення вказаними товариствами порушення у вигляді антиконкурентних узгоджених дій під час участі у спірній закупівлі, встановлений рішенням Антимонопольного комітету України, не є підставою для визнання оспорюваних правочинів недійсними як таких, що вчинені з метою, що суперечить інтересам держави і суспільства (частина третя статті 228 Цивільного кодексу України).
Не будь-які порушення актів цивільного законодавства, вчинені під час укладення договору, мають своїм наслідком невідповідність правочину частині третій статті 228 Цивільного кодексу України, а має бути доведено, що зміст правочину та мета його вчинення завідомо суперечать інтересам держави і суспільства.
Отже, для застосування приписів частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України прокурор у цій справі мав довести, що сам правочин за своєю суттю є протиправним, спрямованим на порушення інтересів держави та суспільства, водночас прокурор цього не доводив, стверджував про порушення правил конкуренції, які мали місце під час проведення закупівлі.
Антиконкурентна поведінка спрямована на спотворення конкуренції між учасниками торгів, але не завжди має за мету завдати шкоди державі чи підривати її інтереси. Тому така поведінка сама по собі не трансформує правочин у такий, що суперечить інтересам держави та суспільства у значенні частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України.
Прокурором не доведено, що внаслідок укладення спірного правочину держава понесла майнову шкоду, переплатила кошти або отримала товар/роботу неналежної якості. За цих умов відсутній причинно-наслідковий зв'язок між порушенням конкуренції та погіршенню майнового становища держави, що виключає можливість кваліфікації правочину як такого, що вчинений з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства.
Таким чином, колегія суддів вважає, що враховуючи конфіскаційний характер санкції, передбаченої частиною третьою статті 228 Цивільного кодексу, який суд не може змінити, як і зменшити розмір, ця стаття може застосовуватися у виключних випадках порушення інтересів держави та суспільства, які, зокрема, можуть мати місце при вчинені особою кримінального злочину (тобто, за наявності обвинувального вироку суду, що набрав законної сили), або дій, якими державі та суспільству завдані значні збитки, а винна особа відповідно незаконно, безпідставно збагатилася (на суму, співставну із вартістю того, що стягується на користь держави, для дотримання принципу пропорційності втручання). Ця норма не може бути застосована у випадку порушення суб'єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист конкуренції.
Колегія суддів звертає увагу на невідповідність норми частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України загальним засадам цивільного законодавства, її каральний характер, притаманний нормам саме публічного, а не приватного права, а також на суттєві логічні невідповідності приписів частин першої, другої статті 228 Цивільного кодексу, які встановлюють, що нікчемним є правочин, який суперечить публічному порядку, але як наслідок передбачають більш м'які наслідки - двосторонню реституцію, та частини третьої цієї статті, яка щодо оспорюваного правочину (який порівняно з нікчемним є не очевидно недійсним і, відтак, має меншу суспільну небезпеку) встановлює у якості наслідків набагато жорсткішу санкцію - стягнення з винної сторони (сторін) майна на користь держави.
При визначенні підстав для застосування частини третьої статті 228 Цивільного кодексу кодексу України, яка містить санкцію конфіскаційного характеру, не властиву нормам цивільного законодавства, і яка несе в собі високі ризики втручання держави в право власності приватних осіб, суд має враховувати критерії, визначені ЄСПЛ, щодо пропорційності покарання (конфіскації без вироку суду) та можливості обрання менш обтяжливого заходу для винної сторони правочину (двосторонньої реституції, стягнення збитків, штрафу тощо).
Аналогічна позиція щодо застосування норм частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України викладена у постанові Верховного Суду від 19.12.2025 у справі №922/3456/23.
Пунктом 4 частини першої статті 17 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлено, що замовник приймає рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі та зобов'язаний відхилити тендерну пропозицію учасника або відмовити в участі у переговорній процедурі закупівлі (крім випадків, зазначених у пунктах 2, 4, 5 частини другої статті 40 цього Закону) в разі, якщо суб'єкт господарювання (учасник) протягом останніх трьох років притягувався до відповідальності за порушення, передбачене пунктом 4 частини другої статті 6, пунктом 1 статті 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді вчинення антиконкурентних узгоджених дій, що стосуються спотворення результатів тендерів.
У вказаний спосіб держава гарантує розвиток добросовісної конкуренції, забезпечує ефективність правового регулювання сфери публічних закупівель, прозорість процедур. При цьому позбавлення суб'єкта господарювання права протягом трьох років брати участь у процедурах закупівель є тим запобіжчиком, за допомогою якого держава усуває недобросовісність суб'єктів господарювання від можливості мати доступ до публічних коштів.
Крім того, за порушення законодавства про захист економічної конкуренції Законом України «Про захист економічної конкуренції» передбачена відповідальність. Зокрема, за порушення, передбачені пунктами 1, 2 та 4 статті 50 цього Закону, накладаються штрафи (стаття 51, частина друга статті 52).
Колегія суддів вбачає, що за порушення, передбачене пунктом 1 статті 50, що кваліфікується за пунктом 4 частини другої статт 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції», рішенням Антимонопольного комітету України накладено штраф у розмірі 68000,00 грн, зокрема, на Товариство з обмеженою відповідальністю «ВЕСТА ДЕВЕЛОП». Отже, відповідачем понесено відповідальність за вчинене ним порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
Статтею 55 Закону України «Про захист економічної конкуренції» передбачено, що особи, яким заподіяно шкоду внаслідок порушення законодавства про захист економічної конкуренції, можуть звернутися до господарського суду із заявою про її відшкодування. Шкода, заподіяна порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченими пунктами 1, 2, 5, 10, 12, 18, 19 статті 50 цього Закону, відшкодовується особою, що вчинила порушення, у подвійному розмірі завданої шкоди.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що положення Закону України «Про захист економічної конкуренції» є спеціальними у випадку порушення його норм, зокрема, шляхом узгодженої поведінки на торгах. Цей закон також визначає можливість заявлення вимог про стягнення шкоди, завданої таким порушенням.
З урахуванням викладеного, прокурор, у разі завдання, на його думку, шкоди інтересам держави і суспільства внаслідок укладення і виконання спірного договору, не позбавлений можливості розрахувати завдані таким порушенням збитки та пред'явити вимогу про їх стягнення з винної особи, як це передбачено статтею 55 Закону України «Про захист економічної конкуренції».
З огляду на наведене, підстави для визнання оспорюваних правочинів недійсними відповідно до частини першої статт 203, частини першої статті 215, частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України відсутні, а відтак, відсутні і підстави для застосування наслідків недійсного правочину, а тому колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову.
Висновки суду апеляційної інстанції
У викладі підстав для прийняття рішення суду необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах (правова позиція Верховного Суду від 28.05.2020 у справі №909/636/16).
Європейський суд з прав людини у рішенні в справі «Серявін та інші проти України» вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
У справі «Трофимчук проти України» Європейський суд з прав людини також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.
В силу приписів статті 236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним та обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на основі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно статті 276 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Доводи скаржника не спростовують висновків суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову; твердження апелянта про порушення Господарським судом Одеської області норм права при ухваленні рішення від 21.05.2024 у справі №916/29/24 не знайшли свого підтвердження, у зв'язку з чим підстав для зміни чи скасування оскаржуваного судового акту колегія суддів не вбачає.
Розподіл судових витрат
Відповідно до вимог статті 129 Господарського процесуального кодексу України витрати зі сплати судового збору за подання апеляційної скарги покладаються на апелянта.
Керуючись ст.ст. 269, 270, 275, 276, 281 - 284 ГПК України,
Південно-західний апеляційний господарський суд
Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Рішення Господарського суду Одеської області від 21.05.2024 у справі №916/29/24 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її ухвалення і може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду у випадках і строки, передбачені статтями 287, 288 Господарського процесуального кодексу України.
Повну постанову складено 23.02.2026.
Головуючий суддя Л.В. Поліщук
Суддя К.В. Богатир
Суддя С.В. Таран