17 лютого 2026 року
м. Київ
справа № 580/4318/23
адміністративне провадження № К/990/45601/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В., розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року, ухвалене у складі судді Руденко А.В., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2025 року, ухвалену у складі колегії суддів: Ганечко О.М., Василенка Я.М., Кузьменка В.В., у справі за позовом Приватного підприємства «Надія» до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та нечинним наказу в частині та за позовом третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору - Приватного підприємства «Крупське» до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та нечинним наказу в частині,
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
I.I Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2023 року Приватне підприємство «Надія» (далі - також ПП «Надія», позивач) звернулося до суду з позовом до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - також Управління культури та Служба охорони культурної спадщини відповідно, відповідачі), у якому, з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог, просило визнати протиправним та нечинним наказ Служби охорони Черкаської ОДА від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам'яток архітектури» в частині таких пунктів додатку до зазначеного наказу:
- пункт 1 - житловий будинок пристава Табачникова, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 2;
- пункт 20 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя, 207;
- пункт 21 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя, 211;
- пункт 40 - житловий будинок, м. Черкаси, Замковий узвіз, 1;
- пункт 87 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Хрещатик, 189.
2. У жовтні 2023 року третя особа з самостійними вимогами - Приватне підприємство «Крупське» (далі - також ПП «Крупське») подало до суду позов до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, у якому просило визнати протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам'яток архітектури» (далі також спірний, оскаржений наказ) в частині пункту 4 додатку до зазначеного наказу - казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 14.
3. На обґрунтування позовних вимог позивач та третя особа наводили аргументи про те, що включенню об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України передує включення цього ж об'єкта архітектури до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини. При цьому об'єкт архітектури, включений до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини, повинен чітко відповідати законодавчо встановленим критеріям, серед яких відповідно до пунктів 10, 11 Порядку визначення категорій пам'яток для занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року № 1760, обов'язковим критерієм є автентичність.
4. Заявники наголошували, що відповідач з моменту прийняття спірного наказу й по день подання позову у цій справі не вчинив жодних дій щодо реєстрації щойно виявлених об'єктів культурної спадщини як пам'яток та не повідомив власників об'єктів про спеціальний статус таких об'єктів. Відсутність з боку відповідача відповідних дій призвела до того, що затверджений у спірних відносинах перелік щойно виявлених об'єктів культурної спадщини вже не відповідав встановленим нормами права вимогам, які б давали підстави вважати, що ці об'єкти мають статус об'єктів щойно виявлених культурних пам'яток.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Справа розглядалась судами неодноразово.
6. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 04 лютого 2025 року позов ПП «Надія» задовольнив частково. Суд визнав протиправним та нечинним наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам'яток архітектури» в частині пунктів додатку до цього наказу, а саме: пункту 20 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя, 207; пункту 21 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя, 211. В решті позову ПП «Надія» відмовив.
Цим же рішенням суду першої інстанції у задоволенні позову ПП «Крупське» відмовлено повністю.
7. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 01 жовтня 2025 року зазначене рішення суду першої інстанції скасував у частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та нечинним таких пунктів додатку до спірного наказу, а саме: пункту 1 - житловий будинок пристава Табачникова, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 2; пункту 40 - житловий будинок, м. Черкаси, Замковий узвіз, 1; пункту 87 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Хрещатик, 189; пункту 4 - казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 14.
У цій частині рішення суду першої інстанції апеляційний суд ухвалив нове судове рішення, яким позов ПП «Надія» та позов ПП «Крупське» задовольнив, а саме: визнав протиправним та нечинним оскаржений наказ в частині таких пунктів додатку до нього: пункт 1 - житловий будинок пристава Табачникова, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 2; пункт 40 - житловий будинок, м. Черкаси, Замковий узвіз, 1; пункт 87 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Хрещатик, 189; пункт 4 - казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 14.
В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року залишив без змін.
8. Таким чином, за результатом розгляду справи в суді першої інстанції та її апеляційного перегляду, оскаржений наказ визнаний протиправним та нечинним в частині:
- пункту 1 - житловий будинок пристава Табачникова, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 2;
- пункту 20 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя, 207;
- пункту 21 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя, 211;
- пункту 40 - житловий будинок, м. Черкаси, Замковий узвіз, 1;
- пункту 87 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Хрещатик, 189.
- пункту 4 - казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 14.
9. Ухвалюючи такі судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що правовідносини, у яких виник спір у справі, яка розглядається, врегульовані Інструкцією про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам'ятників історії та культури, затвердженої наказом Міністерства культури СРСР від 13 травня 1986 року № 203 із змінами, внесеними наказом Міністерства культури і мистецтв України, Державного комітету України з будівництва та архітектури від 13 травня 2004 року № 295/104 «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об'єкта культурної спадщини» (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 03 червня 2004 року за № 693/9292), яка станом на дату прийняття відповідачем оскарженого у цій справі наказу визначала порядок занесення щойно виявлених об'єктів культурної спадщини до відповідного переліку (далі також Інструкція).
10. Суди попередніх інстанцій зазначали, що аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних правовідносинах міститься у постанові Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі № 580/3881/20 (пункти 31, 33-37) та застосований Верховним Судом у постанові від 11 вересня 2024 року, ухваленій у справі, що розглядається.
11. В оскаржених судових рішеннях звернута увага на наведені у постанові від 11 вересня 2024 року мотиви, у яких Верховний Суд, направляючи цю справу на новий розгляд, визначив, що предмету доказування входили обставини стосовно того, чи відповідають включені відповідачем об'єкти наведеному у законі визначенню об'єктів культурної спадщини, тобто, чи донесли вони до нашого часу цінність з архітектурного погляду і чи зберегли вони свою автентичність, чи було дотримано Службою охорони культурної спадщини процедуру включення таких об'єктів до переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини, встановлену нормами Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам'ятників історії та культури у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин.
12. У оскаржених в касаційному порядку рішенні суду першої інстанції та в постанові апеляційного суду враховані підстави, з яких ця справа була направлена Верховним Судом на новий розгляд, зокрема: ненадання належної оцінки доводам та запереченням сторін щодо обставин, пов'язаних з дотриманням або недотриманням визначеної релевантними до спірних правовідносин нормами права процедури включення належних позивачу та третій особі об'єктів архітектури до переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини, з наявністю у них або втратою ними автентичності та історично - культурної цінності з погляду архітектури; невстановлення судами того, якими доказами можуть обґрунтовуватись наведені учасниками цієї справи доводи та заперечення щодо охоплених предметом доказування обставин; не здійснення судами перевірки того, чи існують такі доказі взагалі та у кого вони перебувають, чи були вони подані, а також те, що суд повинен був вжити усіх передбачених законом заходів для виявлення таких доказів та їх витребовування, у тому числі з власної ініціативи.
13. Здійснюючи новий розгляд справи, суд першої інстанції, застосовуючи до спірних правовідносин релевантні їм норми Інструкції, а також витребувавши та дослідивши відповідні докази, заслухавши пояснення учасників справи стосовно охоплених предметом доказування обставин, дійшов такого висновку:
- підставою для включення пам'ятки до Переліку щойно виявлених об'єктів, які мають історичну, наукову або іншу культурну цінність, є їх культурна цінність, яка встановлюється шляхом проведення експертизи та для проведення якої державні органи охорони пам'яток залучають спеціалістів науково-дослідних і проєктних організацій, товариств охорони пам'ятників історії і культури, інших спеціалізованих організацій. Тобто, за позицією суду, висновок експертизи про встановлення культурної цінності об'єкта нерухомості є єдиним документом, на підставі якого об'єкт нерухомості вноситься до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини.
14. Під час нового розгляду справи суд першої інстанції з'ясував, що спірний наказ був прийнятий на підставі Відомостей до складання Державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область) від 1993 року (далі - також Відомості), складених за результатами проведених експертних досліджень Інститутом «Укрпроектреставрація», який було реорганізовано в Український державний науково-дослідний та проєктний інститут «УкрНДІпроектреставрація» у 2001 році, й зазначені Відомості були розроблені ведучим мистецтвознавцем Інституту «Укрпроектреставрація» ОСОБА_3 і містять відомості на такі пам'ятки архітектури:
- жилий будинок по вул. Байди Вишневецького, 2, м. Черкаси, прізвище дослідника ОСОБА_1 , рекомендовано до взяття на облік інститутом «Укрпроектреставрація», статус охорони - 2;
- жилий будинок вул. Байди Вишневецького, 14, м. Черкаси, прізвище дослідника ОСОБА_1, рекомендовано до взяття на облік інститутом «Укрпроектреставрація», статус охорони - 2;
- жилий будинок по вул. Замковий узвіз, 1, м. Черкаси, прізвище дослідника ОСОБА_2, рекомендовано до взяття на облік ГУАІМ, м. Черкаси, статус охорони - 2;
- жилий будинок по вул. Хрещатик, 189, м. Черкаси, прізвище дослідника ОСОБА_2, рекомендовано до взяття на облік ГУАІМ, м. Черкаси, статус охорони - 2.
15. Суд першої інстанції у своєму рішенні вказав, що копія вказаних Відомостей міститься в матеріалах справи, а оригінал досліджений у судовому засіданні.
16. Надаючи оцінку вказаному доказу, суд першої інстанції зауважив, що зазначені Відомості оформлені для складання Державного реєстру національного культурного надбання, запровадження якого було передбачено статтею 14 Основ законодавства України про культуру від 14 лютого 1992 року № 2117-XII, яка визначала, що до культурних цінностей належать об'єкти матеріальної і духовної культури, що мають художнє, історичне, етнографічне та наукове значення. Унікальні цінності матеріальної та духовної культури, а також культурні цінності, що мають виняткове історичне значення для формування національної самосвідомості українського народу, визнаються об'єктами національного культурного надбання і заносяться до Державного реєстру національного культурного надбання.
17. Вирішуючи спір у справі, що розглядається, суд першої інстанції врахував приписи пункту 4 Положення про Державний реєстр національного культурного надбання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 1992 року № 466, відповідно до якого правила обліку, охорони, реставрації та використання об'єктів національного культурного надбання визначаються чинним законодавством про пам'ятки історії та культури, музейний, бібліотечний і архівний фонд України, а також інструкціями відповідних центральних органів державної виконавчої влади, які є обов'язковими для всіх закладів, підприємств і організацій, а також громадян, у власності яких знаходяться об'єкти національного культурного надбання.
18. Застосовуючи наведені норми у сукупності з відповідними положеннями Інструкції в редакції, чинній станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин, суд першої інстанції виснував, що Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область) від 1993 року, складені за результатами проведених експертних досліджень Інститутом «УКРПРОЕКТРЕСТАВРАЦІЯ» слід розцінювати як висновок експертизи, який є нормативно визначеною підставою для внесення об'єктів архітектури до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини.
19. У рішенні суду першої інстанції підкреслено, що Інструкція не передбачає форму висновку експертизи, однак суд установив, що за змістом Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область) від 1993 року такі розроблені ведучим мистецтвознавцем Інституту «Укрпроектреставрація» ОСОБА_3, а також залучені дослідники ОСОБА_1 і ОСОБА_2. При складанні реєстру автором внесені суттєві зміни в атрибуцію і датування пам'яток, виявлені в процесі роботи в архівах і бібліотеках України і росії. Частина цих матеріалів опублікована в чотиритомному каталозі «Памятники градостроительства и архитектуры УССР». К., 1983-1986. Натурне вивчення пам'яток дало змогу автору представити архітектурні ансамблі Черкащини та уточнити типологію і датування споруд.
20. З урахуванням таких обставин та доказів, наданих на їх підтвердження та досліджених у судових засіданнях під час розгляду цієї справи по суті, суд першої інстанції констатував, що розроблені із залученням спеціалізованої організації - Інституту «Укрпроектреставрація» Відомості є підставою для внесення об'єктів архітектури до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини.
21. Суд установив, що у Відомостях зазначені: жилий будинок по вул. Байди Вишневецького, 2, м. Черкаси , жилий будинок вул. Байди Вишневецького, 14, м. Черкаси, жилий будинок по вул. Замковий узвіз, 1, м. Черкаси , та жилий будинок по вул. Хрещатик, 189, м. Черкаси, які рекомендовані для взяття на облік із статусом охорони - 2, що відповідає пунктам 1, 4, 40 та 87 додатку до оскарженого наказу, у зв'язку з чим констатував його законність у наведеній частині й не знайшов передбачених законом достатніх правових підстав для скасування такого адміністративного акта.
22. Наведені позивачем та третьою особою доводи щодо протиправності спірного наказу в зазначеній частині суд відхилив з огляду на їх необґрунтованість.
23. Поряд із цим суд першої інстанції з'ясував, що житлові будинки № 207 та № 211 по вул. Гоголя в м. Черкаси у вказаних Відомостях відсутні, а тому спірний наказ в цій частині прийнятий безпідставно і тому підлягає скасуванню.
24. Здійснивши апеляційний перегляд справи, суд апеляційної інстанції виснував, що рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовів, поданих у цій справі Приватними підприємствами «Надія» та «Крупське», ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, за неповного з'ясування обставин у справі та неналежної оцінки наявних у її матеріалах доказів.
25. Суд апеляційної інстанції у цілому погодився з висновком суду першої інстанції про те, що підставою для включення пам'ятки до Переліку щойно виявлених об'єктів, які мають історичну, наукову або іншу культурну цінність, є їх культурна цінність, яка встановлюється шляхом проведення експертизи та для проведення якої державні органи охорони пам'яток залучають спеціалістів науково-дослідних і проєктних організацій, товариств охорони пам'ятників історії і культури, інших спеціалізованих організацій.
26. Обґрунтованим, на думку апеляційного суду, є й висновок суду першої інстанції про те, що висновок експертизи про встановлення культурної цінності об'єкта нерухомості є єдиним документом, на підставі якого об'єкт нерухомості вноситься до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини.
27. Проте апеляційний суд уточнив, що об'єкт архітектури, включений до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини, повинен чітко відповідати законодавчо вставленим критеріям, серед яких обов'язковим критерієм є автентичність, а також вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування, тоді як у справі, яка розглядається, відповідачем не надано до матеріалів справи належних та достатніх доказів проведення процедури оцінки автентичності щойно виявлених пам'яток архітектури щодо приміщень, які знаходиться у власності позивача та третьої особи, і містяться у додатку до спірного наказу.
28. У оскарженій в касаційному порядку постанові апеляційного суду зазначається, що Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область) від 1993 року суд першої інстанції помилково визнав належним і передбаченим законом документом, на підставі якого спірні об'єкти архітектури можуть бути включені до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини, оскільки зведення певних даних у таблицю із зазначенням назви, адреси, дати спорудження та прізвища особи дослідника, не може вважатись висновком експертизи (експертного дослідження), позаяк містять лише інформативну частину, а відповідачем не надано до суду доказів на підтвердження наявності короткої історичної довідки, акта технічного стану та матеріалів фотофіксації сучасного стану на щойно виявлений об'єкт архітектури щодо приміщення, як не надано й будь-яких пояснень щодо причин відсутності такої документації.
29. Окрім цього, суд апеляційної інстанції наголошував, що результати оцінки виявлених об'єктів культурної спадщини в обов'язковому порядку оформлюється певним документом, в якому зазначається, яким саме критеріям відповідає або не відповідає кожен такий об'єкт.
30. За позицією суду апеляційної інстанції, самого лише факту про те, що Відомості розроблені із залученням спеціалізованої організації інституту «Укрпроектреставрація» не достатньо для висновку про дотримання вимог Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам'ятників історії та культури і для підтвердження того, що такий документ, оформлений у вигляді переліку даних, є висновком експертизи чи наслідком проведення експертного дослідження як діяльності, яка полягає в дослідженні об'єктів, явищ і процесів, що містять інформацію про обставини, результатом якого є висновок, який має містити оцінку поставлених на дослідження питань/предмету.
31. Апеляційний суд також вважав, що Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання (Черкаська область) від 1993 року, на підставі яких був прийнятий спірний наказ в оскарженій позивачем та третьою особою частині, не відповідають вимогам вищевказаної Інструкції, позаяк такі відомості за своїм змістом фактично є переліком об'єктів без жодного зазначення їх історичної, культурної, архітектурної цінності, відповідної експертної оцінки та аналізу для їх охорони як об'єктів культурної спадщини.
32. Беручи до уваги зазначене і те, що ані спірний наказ, ані додатки до нього у частині, яка оскаржується, не містять обов'язкової інформації, передбаченої Інструкцією про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам'ятників історії та культури, суд апеляційної інстанції виснував, що це свідчить про невиконання відповідачем законодавчо встановлених вимог до змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості такого адміністративного акта, а отже зумовлює його протиправність та є підставою для його скасування в судовому порядку.
33. Окрему увагу суд апеляційної інстанції звернув й на те, що з моменту прийняття спірного в частині наказу в 2010 році та до моменту звернення до суду з позовами у 2023 році, відповідач не вчинив жодних дій щодо реєстрації щойно виявлених об'єктів культурної спадщини, як пам'яток, що, як наслідок, без дотримання встановленої процедури, впливає на права та законні інтереси позивачів, з огляду на що, видаючи наказ в частині включення до нововиявлених об'єктів пам'яток архітектури об'єктів нерухомості, що належить на праві власності позивачу та третій особі, відповідач на викладені вище обставини уваги не звернув, відсутність факту підтвердження відповідності критеріям автентичності та культурної цінності проігнорував, наявності належної та повної облікової документації (облікової картки, короткої історичної довідки, акту технічного стану об'єкта) не забезпечив, заходів, спрямованих на дотримання прав та охоронюваних законом інтересів позивачів не вжив, а відтак, на думку апеляційного суду, не підтвердив висновки про віднесення об'єктів нерухомості згідно додатку до наказу до числа щойно виявлених об'єктів культурної спадщини і, як наслідок, безпідставно вніс їх до Переліку щойно виявлених пам'яток архітектури.
I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги
34. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями в частині задоволених позовних вимог, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх у зазначеній частині скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
35. Суди попередніх інстанцій з'ясували, що 23 листопада 2010 року Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації видала наказ № 10/03-21, яким затвердила перелік щойно виявлених пам'яток архітектури.
36. Згідно з додатком до зазначеного наказу до затвердженого ним переліку щойно виявлених об'єктів пам'яток архітектури були включені:
- пункт 1 - житловий будинок пристава Табачникова, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 2;
- пункт 4 - казино Лисака, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 14;
- пункт 20 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя, 207 ;
- пункт 21 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Гоголя, 211 ;
- пункт 40 - житловий будинок, м. Черкаси, Замковий узвіз, 1;
- пункт 87 - житловий будинок, м. Черкаси, вул. Хрещатик, 189.
37. Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна, ПП «Надія» на праві приватної власності в м. Черкаси належать: квартири № 1 , № 2 , № 5 , № 8 , № 9 та № 10 в будинку № 1 по вул. Замковий узвіз; комплекс будівель по вул. Б. Вишневецького 2 ; квартира № 5 по вул. Гоголя, 207 ; будинок № 211 по вул. Гоголя ; квартира № 1 по вул. Хрещатик, 189 .
38. Третій особі, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна, на праві приватної власності у м. Черкаси належить будівля № 14 по вул. Б. Вишневецького , яке також включено до вказаного вище Переліку, затвердженого спірним наказом відповідача.
39. Вказані обставини визнаються сторонами та не є спірними.
40. Не погоджуючись з виданим у спірних відносинах наказом в частині включення вказаних об'єктів до Переліку щойно виявлених об'єктів пам'яток архітектури, позивач та третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача, вважаючи, що такий адміністративний акт порушує їхні права, оскаржили його в судовому порядку.
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
ІІІ.I Доводи касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі
41. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункти 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України та вказує на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, які встановлюють строки звернення до суду, а саме - наведених у статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.
Зокрема, вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 24 жовтня 2023 року у справі № 826/15864/17, у якій Суд, відступивши від висновків, наведених у його постановах у справах № 160/9717/21 та № 580/2472/21, виснував, що накази органів місцевого самоврядування про занесення об'єктів до переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини та накази Міністерства культури України про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України є індивідуальними актами.
Зауважує, що 07 листопада 2024 року за допомогою системи «Електронний суд» ним була подана заява про зобов'язання позивача та третьої особи надати клопотання про поновлення строків звернення до суду, до якої додана копія постанови Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року у справі № 826/15864/17, проте, за доводами скаржника, суд першої інстанції зазначену практику Верховного Суду не врахував, а доводи про пропуск позивачем та третьою особою строків звернення до суду до уваги не взяв й всупереч вимогам Кодексу адміністративного судочинства України зазначену заяву взагалі не розглянув, не прийнявши ані письмової, ані усної ухвали з порушеного заявником питання.
Крім того, скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, зокрема щодо застосування норм Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реєстрації нерухомих пам'ятників історії та культури, затвердженої наказом Міністерства культури СРСР від 13 травня 1986 року № 203 (зі змінами) у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин.
ІІІ.IІ. Позиція інших учасників справи щодо доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі
42. У відзиві на касаційну скаргу ПП «Надія» акцентує увагу на тому, що скаржник, стверджуючи про порушення судом першої інстанції норм процесуального права внаслідок нерозгляду поданої ним заяви про зобов'язання позивача та третьої особи надати клопотання про поновлення строків звернення до суду, не зазначає, які саме обставини могли бути встановлені за результатом розгляду такого клопотання та яке значення вони мали б для правильного вирішення цієї справи. У зв'язку з цим позивач вважає, що такі доводи не підтверджують наявності підстав для касаційного оскарження, передбачених пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
43. ПП «Надія» заперечує доводи скаржника стосовно відсутності висновків Верховного Суду щодо застосування норм Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реєстрації нерухомих пам'ятників історії та культури у подібних правовідносинах й стверджує про наявність усталеної та релевантної справі, що розглядається, судової практики суду касаційної інстанції, яка викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 26 лютого 2025 року у справі № 580/2402/23.
44. Позивач переконаний, що суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов Приватних підприємств «Надія» та «Крупське», правильно застосували норми права з урахуванням наявної судової практики Верховного Суду у подібних правовідносинах.
45. Автор відзиву також вважає, що вказані доводи касаційної скарги не є належно обґрунтованими, оскільки не містять мотивів про те, яка саме норма права неправильно застосована судами попередніх інстанцій та в чому саме полягає помилка судів, а також на зазначено як саме і яка конкретна, на думку скаржника, норма права повинна застосовуватись у спірних правовідносинах.
46. З огляду на це позивач наголошує на відсутності передбачених процесуальним законом підстав для задоволення поданої у цій справі касаційної скарги відповідача.
47. ПП «Крупське» також подало відзив на касаційну скаргу, в якому, з-поміж іншого, зазначає, що суди попередніх інстанцій розглянули цю справу з дотриманням норм процесуального права та з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 11 вересня 2024 року про направлення справи на новий розгляд, повно і всебічно з'ясували усі її обставини й дослідили всі подані учасниками цієї справи та витребуваними з ініціативи суду докази, які, на думку заявника, не доводять наявності передбачених законом підстав для видання оскарженого наказу й включення спірних будівель до переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини.
48. Покликаючись на такі аргументи, позивач та третя особа у відзивах на касаційну скаргу просять у її задоволенні відмовити, а оскаржені судові рішення залишити без змін.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
Норми матеріального права
49. Спірні у цій справі правовідносини врегульовуються Конституцією України та чинними станом на момент їх виникнення (на дату видання спірного наказу) актами законодавства, зокрема, Законом України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини», а також Інструкцією про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам'ятників історії та культури, затвердженої наказом Міністерства культури СРСР від 13 травня 1986 року № 203 із змінами, внесеними наказом Міністерства культури і мистецтв України, Державного комітету України з будівництва та архітектури від 13 травня 2004 року № 295/104 «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об'єкта культурної спадщини» (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 03 червня 2004 року за № 693/9292), яка станом на дату прийняття відповідачем оскарженого у цій справі наказу визначала порядок занесення щойно виявлених об'єктів культурної спадщини до відповідного переліку і підлягала застосуванню з врахуванням постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року № 1545-XII «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР», тобто в частині, яка не суперечать Конституції і законам України.
50. Так, за приписами частини першої статті 11, частин четвертої, п'ятої статті 54 Конституції України (тут і далі у тексті цієї постанови у вищенаведеній редакції) держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.
Культурна спадщина охороняється законом.
Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
51. За змістом частини першої статті 66 Конституції України кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду, зокрема, культурній спадщині й відшкодовувати завдані ним збитки.
52. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини».
53. Такі положення закріплені у преамбулі до вказаного Закону, в якій також зазначається, що об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
54. У статті 1 цього ж Закону наводяться терміни, які в ньому вживаються, та надається їх визначення. Зокрема, у зазначеній статті наведені визначення таких понять:
культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини;
об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
нерухомий об'єкт культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності;
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини;
виявлення об'єкта культурної спадщини - сукупність науково-дослідних, пошукових заходів з метою визначення наявності та культурної цінності об'єкта культурної спадщини;
дослідження - науково-пошукова, науково-практична діяльність, спрямована на одержання нової інформації про об'єкти культурної спадщини, історичні населені місця, традиційний характер середовища, який є типовим для певних культур або періодів розвитку;
щойно виявлений об'єкт культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Переліку об'єктів культурної спадщини відповідно до цього Закону.
55. Класифікація об'єктів культурної спадщини наведена у статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Згідно з абзацом першим частини першої зазначеної статті за типами об'єкти культурної спадщини поділяються, зокрема, на: споруди (витвори) - твори архітектури та інженерного мистецтва, твори монументальної скульптури та монументального малярства, археологічні об'єкти, печери з наявними свідченнями життєдіяльності людини, будівлі або приміщення в них, що зберегли автентичні свідчення про визначні історичні події, життя та діяльність відомих осіб
Відповідно до абзацу п'ятого частини другої цієї ж статті за видами об'єкти культурної спадщини поділяються, зокрема, на об'єкти архітектури - окремі будівлі, архітектурні споруди, що повністю або частково збереглися в автентичному стані і характеризуються відзнаками певної культури, епохи, певних стилів, традицій, будівельних технологій або є творами відомих авторів.
56. Частина перша статті 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначає, що об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України. Із занесенням до Реєстру на об'єкт культурної спадщини, на всі його складові елементи, що становлять предмет його охорони, поширюється правовий статус пам'ятки.
57. Об'єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам'ятки вноситься до Переліку об'єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об'єкта або уповноважений ним орган (особу). Переліки об'єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини. Порядок обліку об'єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини (частина друга статті 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).
58. За змістом пунктів 8-16, 18, 20 Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам'ятників історії та культури (тут і далі у тексті цієї постанови в редакції, чинній станом на дату видання спірного наказу) всі пам'ятники історії та культури підлягали державному обліку.
Державний облік пам'яток історії та культури включає виявлення, обстеження пам'яток, виявлення їх історичної, наукової, художньої або іншої культурної цінності, фіксацію і вивчення, складання облікових документів, ведення державних переліків нерухомих пам'яток.
Документи державного обліку пам'яток історії та культури, у тому числі виключених з державних переліків пам'яток, підлягають обов'язковому постійному зберіганню у відповідних центрах наукової документації державних органів охорони пам'яток.
При отриманні відомостей про виявлення об'єктів, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, державні органи охорони пам'яток організують проведення експертизи. У разі встановлення їх культурної цінності вказані об'єкти реєструються в Переліках щойно виявлених об'єктів, які мають історичну, наукову або іншу культурну цінність (додаток № 2).
Для проведення експертизи державні органи охорони пам'яток залучають спеціалістів науково-дослідних і проєктних організацій, товариств охорони пам'ятників історії і культури, інших спеціалізованих організацій.
Перелік щойно виявлених об'єктів містить коротку характеристику кожного об'єкта, що реєструється, а також висновок експертизи про можливість визнання цього об'єкта пам'яткою історії і культури.
Перелік щойно виявлених об'єктів складається за видами пам'яток по мірі виявлення об'єктів окремо для кожного району (міста), що входить до складу області (краю), автономної республіки, союзної республіки, що не має обласного поділу.
Об'єкти, зареєстровані в Переліку щойно виявлених об'єктів, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, до вирішення питання про прийняття їх на державний облік як пам'яток історії і культури, підлягають охороні в порядку, передбаченому діючим законодавством про охорону пам'яток історії і культури.
Щойно виявлений об'єкт, що має історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність, визнається пам'ятником історії і культури шляхом включення її у відповідний державний список нерухомих пам'яток історії і культури в залежності від виду і категорії охорони пам'ятки.
Норми процесуального права
59. За приписами пунктів 1, 2 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
60. Позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина перша, абзац перший частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України).
61. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначають норми статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України.
62. Так, відповідно до частин першої - третьої зазначеної статті у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
63. Норми частини третьої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України кореспондуються з пунктом 8 частини першої його статті 240, який імперативно передбачає, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо: з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
64. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
65. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
66. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, а також доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, Верховний Суд виходить з такого.
67. Доводи, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, стосуються як неправильного застосування норм матеріального права, так і порушення норм процесуального права.
68. Зокрема, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій, ухвалюючи судові рішення по суті спору в частині відмови у задоволенні позову, неправильно застосували релевантні спірним правовідносинам норми Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам'ятників історії та культури.
69. Порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій скаржник вбачає у тому, що суди не врахували норми частин першої та другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України щодо встановлення строку звернення до суду й не застосували передбачені частиною третьою статті 123 та пунктом 8 частини першої статті 240 цього Кодексу наслідки пропуску позивачем та третьою особою зазначеного строку.
70. Здійснюючи оцінку зазначених доводів, Верховний Суд акцентує свою увагу на тому, що за висновками Верховного Суду щодо застосування норм права, якими врегульовано питання строку звернення до адміністративного суду, викладеними у постанові від 12 вересня 2019 року у справі №826/3318/17, встановлення наявності або відсутності факту порушеного права здійснюється під час розгляду справи судом по суті лише у випадку своєчасного звернення до суду або у випадку пропуску строку з поважних причин.
71. До таких висновків Верховний Суд дійшов й у постанові від 07 жовтня 2021 року у справі №686/16578/16-а, досліджуючи питання, пов'язане із застосуванням строку звернення до суду.
72. Отже, за загальним правилом, перевірка дотримання строку звернення до суду передує розгляду справи по суті спору, який може бути проведено судом лише у випадку дотримання строку звернення до суду або ж за наявності підстав для визнання причин пропуску такого строку поважними.
73. Вказана правова позиція викладена також в постанові Верховного Суду від 24 лютого 2023 року у справі № 826/15230/16 й відступу від такого правозастосування не здійснювалось.
74. У зв'язку з наведеним Верховний Суд, розглядаючи касаційну скаргу у справі, що розглядається, спершу надає оцінку доводам скаржника стосовно порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
75. Відкриваючи провадження у цій справі за позовом ПП «Надія», суд першої інстанції виснував, що подання позову у червні 2023 року відбулось у межах визначеного процесуальним законом строку.
76. Визнаючи строк звернення до суду з вказаним позовом не пропущеним, суд першої інстанції виходив з того, що згідно з позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 15 листопада 2022 року у справі №580/2472/21 (аналогічні висновки Суд наводив і в постанові від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21), спірний наказ є нормативно - правовим актом й в силу положень частини третьої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржений до адміністративного суду протягом всього строку його чинності.
77. Керуючись аналогічними підставами, суд першої інстанції не вважав пропущеним строк звернення до суду й з позовом ПП «Крупське», який був поданий до суду 26 жовтня 2023 року.
78. Під час апеляційного перегляду справи дотримання судом першої інстанції норм процесуального права, які регламентують строки звернення до суду та визначають наслідки пропуску такого строку, не перевірялось, оскільки апеляційний суд також вважав, що оскаржений позивачем та третьою особою наказ належить до актів нормативно - правового характеру.
79. Після скасування постановою Верховного Суду від 11 вересня 2024 року ухвалених у цій справі судових рішень по суті спору та направлення справи на новий розгляд, суд першої інстанції, обираючи і застосовуючи норми права до спірних правовідносин, врахував нову правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 24 жовтня 2023 року у справі № 826/15864/17, згідно з якою наказ про затвердження переліків щойно виявлених об'єктів культурної спадщини є індивідуальним актом.
80. З огляду на це суд першої інстанції під час нового розгляду цієї справи констатував, що позивач і третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача, мали право звернутись до суду упродовж визначеного статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України шестимісячного строку, який обчислюється починаючи з дня, коли вони дізнались про прийняття спірного наказу.
81. Стверджуючи про пропуск строку звернення до суду з позовами, поданими у цій справі, відповідач подав клопотання щодо зобов'язання позивача та третьої особи подати заяву про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду. Суд першої інстанції таке клопотання розглянув у судовому засіданні.
82. Згідно з протоколом судового засідання в суді першої інстанції від 07 листопада 2024 року головуючий суддя повідомив про надходження від Управління культури вказаного вище клопотання й надав учасникам справи можливість висловити пояснення стосовно такого процесуального документа, для чого оголосив перерву в судовому засіданні.
83. У подальшому, 13 листопада 2024 року, представником ПП «Надія» були подані до суду першої інстанції письмові пояснення, зокрема, щодо строку звернення до суду.
84. В судовому засіданні, проведеному в суді першої інстанції 13 листопада 2024 року, суд розглянув заяву позивача щодо пропуску строку звернення до суду й вислухав пояснення представника позивача з вказаного питання.
85. Суд першої інстанції зауважив, що позивач і третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача, не надали жодних доказів на підтвердження того, коли саме їм стало відомо про спірний наказ. Проте останні послались на те, що зазначений адміністративний акт є нормативно-правовим й може бути оскаржений протягом усього строку його дії.
86. У судовому засіданні, яке відбулось 29 січня 2025 року, представник позивача надавав усні пояснення про те, що позов був поданий до зміни правової позиції Верховного Суду, у зв'язку з чим суд першої інстанції, як це можна установити зі змісту оскарженого рішення, поновив пропущений строк звернення до суду.
87. Суд першої інстанції відзначив, що обидва позови подані у цій справі до суду ще до ухвалення Верховним Судом постанови від 24 жовтня 2023 року у справі № 826/15864/17, згідно з якою спірний наказ є нормативно - правовим актом, а отже, за позицією суду, позивач та третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, пропустили строк звернення до суду з поважних причин, з чим погодився й апеляційний суд.
88. Проте Верховний Суд вважає такий висновок судів попередніх інстанцій помилковим і таким, що не ґрунтується на дотриманні норм процесуального права, зокрема, статей 122, 123 та 240 Кодексу адміністративного судочинства України, й правових позиціях Верховного Суду щодо їх застосування.
89. Так, Велика Палата Верховного Суду в пункті 26 постанови від 04 вересня 2025 року у справі № 990/130/25 охарактеризувала строк звернення до адміністративного суду як проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
90. У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду також зауважила, що процесуальні строки дисциплінують суб'єктів адміністративного судочинства, роблять процес динамічним і прогнозованим. Без наявності строків на ту чи іншу процесуальну дію або без їх дотримання в адміністративному судочинстві виникнуть порушення прав сторін - учасників адміністративного процесу.
91. Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.
92. Правова позиція такого змісту викладена, зокрема, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2025 року у справі № 990/382/25.
93. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини (далі - також ЄСПЛ), яка в силу приписів статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» застосовується судами при розгляді справ як джерело права, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду за захистом порушених прав (рішення від 22 жовтня 1996 року у справі «Стаббігс та інші проти Великобританії», рішення від 27 лютого 1980 року у справі «Девеер проти Бельгії»).
94. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (див. de Rada Cavanilles v. Spain, рішення від 28 жовтня 1998 року Reports 1998-VIII, с. 3255, § 45, Peretyaka and Sheremetyev v. Ukraine, № 17160/06 та № 35548/06, § 34, ЄСПЛ, від 21 грудня 2010 року).
95. У справі «Устименко проти України» ЄСПЛ, серед іншого, зазначив, що якщо строк оскарження поновлюється зі спливом значного періоду часу, таке рішення може порушити принцип правової визначеності.
96. В постанові від 04 вересня 2025 року у справі № 990/130/25 Велика Палата Верховного Суду вказувала, що строк, передбачений частиною п'ятою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.
97. В мотивувальній частині цієї ж постанови Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на усталену судову практику про те, що поважними причинами пропуску процесуального строку є ті, які унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду та підтверджені належними і допустимими доказами. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
98. Також зазначила, що день, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення її прав, свобод чи інтересів.
99. Якщо цей день встановити точно неможливо, то його строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому слово «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
100. В оскарженому рішенні суду першої інстанції зазначено, що відповідач до ухвалення рішення по суті надавав документи, які підтверджували, що позивач та третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача, дізнались про спірний наказ у період 2018-2023 років, проте адміністративний позов подали лише 02 червня 2023 року, тобто з пропуском встановленого процесуальним законом шестимісячного строку.
101. Такими доказами, згідно з наведеними у рішенні суду першої інстанції мотивами, є, зокрема, листи ПП «Надія», направлені на адресу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА, від 25 серпня 2020 №419 та від 26 жовтня 2022 року № 522, а також лист Департаменту культури та взаємозв'язків з громадськістю Черкаської ОДА від 25 липня 2018 року № 02/01-03-37/892/02/01-03-37, зміст яких засвідчує, що ПП «Надія» щонайменше з 20 серпня 2020 року (дати отримання листа з примірником проєкту охоронного договору на об'єкт культурної спадщини) було відомо про набуття належним йому об'єктом правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини, а також про існування спірного наказу, про який згадується у наведених листах, у одному з яких (лист від 26 жовтня 2022 року № 522) ПП «Надія» наголошує, що включення об'єкта до затвердженого згаданим наказом переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини було здійснене без передбаченої законодавством процедури та складання відповідної документації.
102. Обґрунтовуючи доводи про недотримання позивачами встановлених законом строків звернення до адміністративного суду, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА також вказувало, що ПП «Крупське» набуло права власності на внесений до затвердженого спірним наказом переліку об'єкт на підставі договору купівлі - продажу нерухомого майна від 31 серпня 2022 року, укладеного з попереднім власником - ТОВ «Центр знань», а відповідно до інформації з судового рішення від 10 серпня 2023 року у справі № 580/281/23 ПП «Крупське» набуло частку в статутному капіталі ТОВ «Центр знань».
103. Управління зазначало й про те, що ним було видано припис від 31 липня 2015 року № 573, яким зобов'язано ТОВ «Центр знань» розробити проєктну документацію на реставрацію об'єкта культурної спадщини за адресою вул. Б. Вишневецького, 14 в м. Черкаси, який згідно рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення вручений 06 серпня 2015 року уповноваженій особі ТОВ «Центр знань». Вказана інформація мала бути передана ПП «Крупське» як власнику частки ТОВ «Центр знань» та мала б бути йому відома під час оформлення правочину щодо купівлі-продажу приміщення.
104. Такі обставини, з'ясовані судом першої інстанції на підставі доказів, досліджених у судових засіданнях, та відображені в ухваленому ним рішенні по суті спору, засвідчують, що наказ Служби охорони Черкаської ОДА від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам'яток архітектури» оскаржений позивачем та третьою особою до суду майже через тринадцять років після його видання Службою охорони культурної спадщини Черкаської ОДА й зі значним пропуском установленого процесуальним законом строку звернення до адміністративного суду.
105. Наведені позивачами під час розгляду цієї справи в суді першої інстанції доводи про те, що спірний наказ станом на момент його судового оскарження згідно з практикою Верховного Суду належав до нормативно - правового акту, а подання позову відбулось до зміни такої правової позиції на користь висновку про те, що такий наказ є індивідуальним актом, не можна вважати поважними причинами пропуску строку звернення до адміністративного суду у світлі вказаних вище у цій постанові Верховного Суду критеріїв визначення таких причин, й безпідставно визнані судом першої інстанції такими, що зумовлюють поновлення зазначеного строку.
106. З цього приводу Верховний Суд також наголошує, що відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
107. Постанова Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року у справі № 826/15864/17, у якій викладено висновок про те, що накази, подібні до оскарженого у справі, яка розглядається, є індивідуальними актами, набрала законної сили з дати її ухвалення, тобто з 24 жовтня 2023 року, була зареєстрована у Єдиному державному реєстрі судових рішень й перебувала у загальному доступі починаючи з 31 жовтня 2023 року.
108. Станом на вказану дату розгляд справи у суді першої інстанції не було завершено і цю справу ще не було вирішено.
109. Рішення суду першої інстанції по суті спору вперше було ухвалене у цій справі 17 листопада 2023 року, у зв'язку з чим суд, в силу приписів частини п'ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, був зобов'язаний враховувати викладені у постанові Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року у справі № 826/15864/17 висновки під час вибору і застосування норм права до спірних правовідносин і кваліфікувати спірний адміністративний акт як індивідуальний, а не нормативно - правовий, у тому числі, для цілей визначення строку його судового оскарження та перевірки дотримання такого строку позивачами, наслідків його пропуску.
110. Тим більше, що частина третя статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України містить у собі імперативні норми, які зобов'язують суд залишити позовну заяву без розгляду, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними.
111. Суд не врахував і того, що позов ПП «Крупське» був поданий 26 жовтня 2023 року, тобто вже після набрання законної сили постановою Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року у справі № 826/15864/17, яка віднесла спірний наказ до індивідуальних актів.
112. Вирішуючи ініційоване відповідачем у листопаді 2024 року питання щодо застосування наслідків пропуску строку звернення до адміністративного суду, суд першої інстанції при новому розгляді справи, відповідно до вимог частини третьої статті 3 та частини п'ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, повинен був застосувати норми частин першої, другої статті 122, частини третьої статті 123 та пункту 8 частини першої статті 240 цього Кодексу з урахуванням правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 24 жовтня 2023 року у справі № 826/15864/17, й розглянути цю справу як таку, предмет спору в якій стосується оскарження індивідуального акту суб'єкта владних повноважень.
113. Верховний Суд підкреслює і те, що під час нового розгляду справи така розглянута судами обох інстанцій в загальному порядку, без застосування норм статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, якими визначені особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень.
114. При цьому, в питанні обчислення строку звернення до суду з позовами, які були подані у цій справі й стосувались індивідуального акта, суд першої інстанції безпідставно застосував норми частини третьої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, у яких закріплено правило про можливість оскарження до адміністративного суду нормативно-правових, а не індивідуальних актів протягом всього строку їх чинності.
115. Наведене свідчить про порушення встановленого процесуальним законом порядку розгляду справи у суді першої інстанції та вказує на порушення судом норм процесуального права, який безпідставно поновив строк звернення до адміністративного суду, за відсутності доведених фактів існування поважних причин пропуску такого строку, й не застосував визначені Кодексом адміністративного судочинства України наслідки у вигляді залишення позовних заяв без розгляду.
116. Застосування вказаних процесуальних наслідків пропуску строку звернення до адміністративного суду в цьому конкретному випадку є виправданим і жодним чином не обмежує ПП «Надія» та ПП «Крупське» у доступі до правосуддя, оскільки переслідує легітимну мету у забезпеченні дотримання прав інших учасників справи і відповідає принципу юридичної визначеності як одного з елементів правовладдя.
117. Законним, у розумінні частини другої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
118. Суди ж попередніх інстанцій ухвалили оскаржені судові рішення з суттєвим порушенням норм процесуального права і це призвело до передчасного вирішення цієї справи по суті спору за позовними заявами, поданими без дотримання встановленого процесуальним законом порядку поза межами строку звернення до адміністративного суду і за відсутності поважних причин для його поновлення.
119. У підсумку це призвело до ухвалення судами першої та апеляційної інстанцій незаконних судових рішень, які суперечать процесуальним нормам і практиці Верховного Суду щодо їх застосування.
120. Установивши такі порушення та зважаючи на їх наслідки, Верховний Суд не надає оцінку доводам касаційної скарги щодо неправильного застосування судами норм матеріального права під час вирішення цієї справи по суті, оскільки оцінка таким аргументам могла бути надана лише за умови дотримання встановленого процесуальним законом порядку звернення до адміністративного суду за позовом, поданим у межах визначених законом строків. Наведена у оскаржених судових рішеннях судів попередніх інстанцій оцінка зазначених аргументів є передчасною та здійснена з порушенням норм процесуального права, що унеможливлює їх оцінку й у Верховному Суді.
V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
121. За правилами пункту 5 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
122. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
123. Пунктом 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
124. Своєю чергою, згідно з положеннями частини третьої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
125. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів і вимог касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій ухвалили судові рішення з порушенням норм частини третьої статті 3, частини п'ятої статті 242, частин першої, другої статті 122, частини третьої статті 123 та пункту 8 частини першої статті 240 цього Кодексу, внаслідок чого такі судові рішення є незаконними та підлягають скасуванню із залишенням поданих у справі позовів без розгляду.
VI. Рішення щодо розподілу судових витрат
126. Абзацом першим частини першої та частиною шостою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
127. Згідно з положеннями підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 356 Кодексу адміністративного судочинства України постанова суду касаційної інстанції складається, зокрема, з резолютивної частини із зазначенням, у тому числі: розподілу судових витрат, понесених у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.
128. Зважаючи на результати розгляду касаційної скарги, Верховний Суд висновує, що передбачені процесуальним законом підстави для зміни розподілу судових витрат та їх розподілу у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції - відсутні.
129. Керуючись статтями 122, 123, 240, 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Касаційну скаргу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2025 року скасувати.
Позов Приватного підприємства «Надія» та позов третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - Приватного підприємства «Крупське» до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та нечинним наказу в частині - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: А.Ю. Бучик
Л.В. Тацій