П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
17 лютого 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/14369/25
Перша інстанція: суддя Марин П.П.,
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Шляхтицького О.І.,
суддів: Семенюка Г.В., Федусика А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Південного офіса Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року у справі № 420/14369/25 за адміністративним позовом Комунального підприємства "Сервісний центр" до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку, -
Короткий зміст позовних вимог.
У травні 2025 року Комунальне підприємство "Сервісний центр" області звернулось до суду із вищевказаним адміністративним позовом у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати висновок Південного офісу Держаудитслужби від 28.04.2025 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2025-02-27-009243-a.
В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що відповідачем проведено моніторинг процедури закупівлі № UA-2025-02-27-009243-a, за результатами якого складено висновок від 28.04.2025. У Висновку зазначено, що під час проведення процедури закупівлі № UA-2025-02-27-009243-a “За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції встановлено порушення вимог пункту 43 Особливостей».
Також, вказує позивач, відповідно до Висновку відповідачем зобов'язано Підприємство: “здійснити заходи, направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
Позивач зазначає, що аналізуючи норми Закону та Наказу № 2628 можна дійти висновку, що на рівні нормативно-правових актів вже визначено, що учасник який надав у складі тендерної пропозиції належним чином оформлене тендерне забезпечення і є принципалом у контексті Банківської гарантії. Тому використання у змісті БГ терміну “учасник» замість терміну “принципал» в абзаці 5 пункту 3 БГ не може жодним чином вказувати на невідповідність форми БГ до Наказу № 2628. Використання терміну “учасник» не змінює контекст, не спотворює умови пункту і не порушує логічний зміст тексту, обидва варіанти передають однакову юридичну суть. Строк дії гарантії закінчується у разі отримання гарантом повідомлення принципала про настання однієї з обставин, що підтверджується відповідною інформацією, розміщеною на вебпорталі Уповноваженого органу, а саме: відкликання принципалом тендерної пропозиції / пропозиції до закінчення строку її подання. В абзаці 7 пункту 4 Банківської гарантії (наданої учасником у складі тендерної пропозиції у якості тендерного забезпечення) не зазначено слово “принципал», однак у даному випадку, якщо проаналізувати вищезазначені норми Закону та Наказу № 2628, можна прийти до висновку, що тендерну пропозицію у процедурі закупівлі може подати або відкликати тільки учасник закупівлі який є принципалом у Банківській гарантії. Не використання терміну “принципал» в абзаці 7 пункту 4 Банківської гарантії не змінює умови пункту, не змінює юридичні наслідки і не порушує логічний зміст тексту.
Позивач також вказує, що Висновок є надуманим відповідачем та штучно створеним під фактичні обставини з метою нібито виявлення порушення Підприємством законодавства про публічні закупівлі, а тому Висновок прийнято відповідачем не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, що не відповідає п. 1 ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), наслідком чого, на думку позивача, має стати його скасування.
Відповідач проти задоволення позову заперечував, надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, у якому зазначив, що Південний офіс Держаудитслужби відповідно до норм статті 8 Закону здійснив моніторинг відкритих торгів з особливостями за предметом закупівлі: Капітальний ремонт захисної споруди цивільного захисту за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67 (коригування) (ДК 021:2015: 45450000-6: Інші завершальні будівельні роботи), яка проводилась комунальним підприємством “Сервісний центр» (оголошення про проведення відкритих торгів оприлюднено в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2025-02-27-009243-a), очікуваною вартістю 2 467 019,76 грн без ПДВ, щодо дотримання законодавства у сфері публічних закупівель. За результатами моніторингу процедури закупівлі складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 28.04.2025, який оприлюднено в електронній системі закупівель відповідно до норм частини шостої статті 8 Закону.
Також представник відповідача вказує, що зміст Банківської гарантії не відповідає змісту форми забезпечення тендерної пропозиції, яка затверджена Наказом № 2628, а саме: абзацу 5 пункту 3 та абзацу 7 пункту 4. В абзаці 5 пункту 3 Банківської гарантії зазначено, що стороною в банківській гарантії виступає учасник, тоді як у формі забезпечення тендерної пропозиції в абзаці 5 пункту 3 Наказу № 2628 стороною у банківській гарантії є принципал. Крім того, в абзаці 7 пункту 4 Банківської гарантії не зазначено, яка саме сторона банківської гарантії має відкликати тендерну пропозицію до закінчення строку її подання, тоді як у формі забезпечення тендерної пропозиції в абзаці 7 пункту 4 Наказу № 2628 зазначено, що відкликання тендерної пропозиції до закінчення строку її подання здійснюється принципалом.
Отже, зазначає представник відповідача, замовник на порушення вимог пункту 43 Особливостей не розмістив в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення учасником процедури закупівлі ТОВ “СТРОЙ-ІНВЕСТ-ГРУП-7» невідповідностей в інформації та/або документах, що подані ним у тендерній пропозиції та/або подання яких вимагалось тендерною документацією, а саме: щодо надання учасником у складі тендерної пропозиції оформленої банківської гарантії відповідно до форми забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції, затвердженої Наказом № 2628.
Короткий зміст та мотиви рішення суду першої інстанції.
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 22 жовтня 2025 року позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував висновок Південного офісу Держаудитслужби від 28.04.2025 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2025-02-27-009243-a.
Стягнув з бюджетних асигнувань Південного офісу Держаудитслужби на користь комунального підприємства “Сервісний центр» судові витрати у розмірі 2422,40 грн.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що такий недолік гарантії № SME/G/53183 від 12.03.2025 як вживання у абзаці 5 пункту 3 гарантом терміну “учасник» а не “принципал» (зважаючи на те, що згідно Вимог це є одна і та ж особа) є лише формальним недоліком, який не є значним та не впливає на зміст тендерної закупівлі.
З урахуванням наведеного суд першої інстанції виснував, що на рівні нормативно-правових актів вже визначено, що учасник який надав у складі тендерної пропозиції належним чином оформлене тендерне забезпечення і є принципалом у контексті Банківської гарантії.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погоджуючись з даним рішенням суду, Південний офіс Держаудитслужби подав апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та матеріального права, неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв'язку з чим просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.
Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:
- суд першої інстанції не надав належної оцінки тому, що зміст Банківської гарантії не відповідає змісту форми забезпечення тендерної пропозиції, яка затверджена Наказом № 2628, а саме: абзацу 5 пункту 3 та абзацу 7 пункту 4.
- поза увагою суду першої інстанції залишилось те, що під час проведення зазначеного моніторингу закупівлі виявлено саме порушення законодавства у сфері публічних закупівель, яке викладено у висновку про результати моніторингу процедури закупівлі;
- суд першої інстанції не врахував, що Південний офіс не зобов'язував позивача розірвати укладений за результатами цієї процедури закупівлі договір. Отже, в даному випадку вимоги спірного висновку не впливають на права та обов'язки переможця процедури закупівлі, в межах якого здійснено моніторинг, та з яким укладено договір про закупівлю;
- інші вимоги апеляційної скарги відтворюють зміст відзиву позову.
Обставини справи.
Суд першої інстанції встановив, що 27.02.2025 комунальним підприємством “Сервісний центр», відповідно до Закону України “Про публічні закупівлі» (надалі - “Закон») з урахуванням Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 1178 від 12 жовтня 2022 року із змінами (надалі - “Особливості»), було оголошено та оприлюднено відкриті торги з особливостями через електронну систему закупівель за предметом закупівлі “Капітальний ремонт захисної споруди цивільного захисту за адресою: м. Одеса, вул. Старопортофранківська, 67» (коригування), за кодом ДК 021:2015 (CPV) - 45450000-6 - “Інші завершальні будівельні роботи».
Ідентифікатор закупівлі - UA-2025-02-27-009243-a (посилання https://prozorro.gov.ua/uk/tender/UA-2025-02-27-009243-a).
За результатами проведення вказаної процедури публічних закупівель переможцем стало ТОВ "СТРОЙ-ІНВЕСТ-ГРУП-7".
04.06.2025 між комунальним підприємством “Сервісний центр» та ТОВ "СТРОЙ-ІНВЕСТ-ГРУП-7" було укладено договір № 44с/25к.
14.04.2025 Наказом Південного офісу Держаудитслужби № 77 “Про початок моніторингу процедур закупівель», відповідно до частини другої статті 8 Закону України “Про публічні закупівлі», пункту 9 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23 було розпочато моніторингу процедури закупівлі UA-2025-02-27-009243-a.
За результатами проведення моніторингу процедури закупівлі ID: UA-2025-02-27-009243-a складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, затверджений заступником начальника Південного офісу Держаудитслужби 28.04.2025 року (далі - Висновок).
Відповідно до п. 1 розділу ІІ вказаного Висновку “Констатуюча частина» предметом аналізу були наступні питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності вимог тендерної документації (далі - ТД) вимогам Закону України “Про публічні закупівлі» (далі - Закон) з урахуванням особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (із змінами) (далі - Особливості), надання роз'яснення щодо ТД, розгляду тендерної пропозиції, своєчасності укладання договору про закупівлю, відповідності умов договору про закупівлю умовам тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі, надання відповіді на запит органу державного фінансового контролю про надання пояснень щодо прийняття рішень та/або вчинення дій чи бездіяльності, яке є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.
Також у вказаному пункті зазначено: “... За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції встановлено.
Відповідно до вимог підпункту 14.2 пункту 14 розділу 2 ТД та пункту 5 Додатка № 3 до ТД Замовником установлено вимогу, що учасник у складі тендерної пропозиції повинен надати забезпечення тендерної пропозиції у формі електронної гарантії виданої банком з накладенням кваліфікованого електронного підпису уповноваженої особи банку-гаранту.
Також Замовником зазначено, що зміст наданої учасником гарантії повинен відповідати змісту форми забезпечення тендерної пропозиції / пропозиції, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 14 грудня 2020 року № 2628 (далі - Наказ № 2628).
У складі тендерної пропозиції учасника ТОВ “СТРОЙІНВЕСТ-ГРУП-7» надано гарантію № SME/G/53183 забезпечення тендерної пропозиції від 12.03.2025 № 06-5/02/1171, видану АТ “БАНК ІНВЕСТИЦІЙ ТА ЗАОЩАДЖЕНЬ» (далі - Банківська гарантія).
Проте зміст Банківської гарантії не відповідає змісту форми забезпечення тендерної пропозиції, яка затверджена Наказом № 2628, а саме: абзацу 5 пункту 3 та абзацу 7 пункту 4.
В абзаці 5 пункту 3 Банківської гарантії зазначено, що стороною в банківській гарантії виступає учасник, тоді як у формі забезпечення тендерної пропозиції в абзаці 5 пункту 3 Наказу № 2628 стороною у банківській гарантії є принципал.
Крім того, в абзаці 7 пункту 4 Банківської гарантії не зазначено, яка саме сторона банківської гарантії має відкликати тендерну пропозицію до закінчення строку її подання, тоді як у формі забезпечення тендерної пропозиції в абзаці 7 пункту 4 Наказу № 2628 зазначено, що відкликання тендерної пропозиції до закінчення строку її подання здійснюється принципалом.
Відповідно до пункту 43 Особливостей зазначено, якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі виявлено невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у тендерній пропозиції та/або подання яких передбачалося тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим, ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель.
Під невідповідністю в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції та/або подання яких вимагається тендерною документацією, розуміється, у тому числі, відсутність у складі тендерної пропозиції інформації та/або документів, подання яких передбачається тендерною документацією (крім випадків відсутності забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або інформації (та/або документів) про технічні та якісні характеристики предмета закупівлі, що пропонується учасником процедури в його тендерній пропозиції). Невідповідністю в інформації та/або документах, які надаються учасником процедури закупівлі на виконання вимог технічної специфікації до предмета закупівлі, вважаються помилки, виправлення яких не призводить до зміни предмета закупівлі, запропонованого учасником процедури закупівлі у складі його тендерної пропозиції, найменування товару, марки, моделі тощо.
Відповідно до інформації, оприлюдненої в електронній системі закупівель, Замовник розглянув тендерну пропозицію учасника ТОВ “СТРОЙ-ІНВЕСТ-ГРУП-7» (повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, оприлюднене в електронній системі закупівель 25.03.2025).
Водночас зазначених невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником ТОВ “СТРОЙ-ІНВЕСТГРУП-7» у тендерній пропозиції та/або подання яких вимагалось тендерною документацією, Замовник не виявив. Отже, Замовник на порушення вимог пункту 43 Особливостей не розмістив в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення учасником процедури закупівлі ТОВ “СТРОЙ-ІНВЕСТ-ГРУП-7» невідповідностей в інформації та/або документах, що подані ним у тендерній пропозиції та/або подання яких вимагалось тендерною документацією, а саме: щодо надання учасником у складі тендерної пропозиції оформленої банківської гарантії відповідно до форми забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції, затвердженої Наказом № 2628».
Згідно пункту 2 Констатуючої частини Висновку “Висновок про наявність (із зазначенням переліку статей, пунктів нормативно-правових актів, що були порушені) або відсутність порушення (порушень) законодавства» зазначено “За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції встановлено порушення вимог пункту 43 Особливостей. За результатами аналізу питання визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності вимог ТД вимогам Закону з урахуванням Особливостей, надання роз'яснення щодо ТД, своєчасності укладання договору про закупівлю, відповідності умов договору про закупівлю умовам тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі, надання відповіді на запит органу державного фінансового контролю про надання пояснень щодо прийняття рішень та/або вчинення дій чи бездіяльності, яке є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, - порушень не установлено».
Згідно пункту 3 розділу ІІ Висновку “Зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (у разі наявності таких порушень)» зазначено: “З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України “Про публічні закупівлі», Південний офіс Держаудитслужби зобов'язує здійснити заходи, направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі оприлюднений в електронній системі закупівель 28.04.2025.
Позивач, не погоджуючись з висновком Південного офісу Держаудитслужби за результатом моніторингу закупівлі №UA-2025-02-27-009243-a, вважаючи його протиправним та таким, що підлягає скасуванню, звернувся до суду з цією позовною заявою.
Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.
Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.
За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Південний офіс Держаудитслужби відповідно до статті 5 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939) здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому статтею 8 Закону України від 25.12.2015 № 922-VIII “Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922).
Відповідно до пункту 3 особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 (із змінами) (далі - Особливості), Замовники, що зобов'язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону № 922, проводять закупівлі з урахуванням цих особливостей та з дотриманням принципів здійснення публічних закупівель, визначених Законом № 922.
Відповідно до пункту 23 Особливостей Держаудитслужба та її міжрегіональні територіальні органи здійснюють моніторинг процедур закупівель, спрощених закупівель, а також закупівель, за якими в електронній системі закупівель оприлюднюється звіт про договір про закупівлю, укладений без застосування електронної системи закупівель, у порядку, встановленому статтею 8 Закону № 922.
Пунктом 14 частини першої статті 1 Закону № 922 чітко визначено поняття моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Відповідно до абзацу першого частини першої статті 8 Закону № 922 моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до абзацу другого частини першої статті 8 Закону № 922 моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Відповідно до частини другої статті 8 Закону № 922 рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об'єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 Закону № 922.
Як встановлено під час розгляду справи та підтверджено матеріалами справи, підставою для прийняття рішення про початок моніторингу були дані автоматичних індикаторів ризиків; виявлені органами державного фінансового контролю ознаки порушення(порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
Предметом аналізу за спірним висновком були наступні питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності вимог тендерної документації (далі - ТД) вимогам Закону України “Про публічні закупівлі» (далі - Закон) з урахуванням особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (із змінами) (далі - Особливості), надання роз'яснення щодо ТД, розгляду тендерної пропозиції, своєчасності укладання договору про закупівлю, відповідності умов договору про закупівлю умовам тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі, надання відповіді на запит органу державного фінансового контролю про надання пояснень щодо прийняття рішень та/або вчинення дій чи бездіяльності, яке є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.
Під час моніторингу відповідач проаналізував: річний план закупівель комунального підприємства «Сервісний центр» (далі - Замовник) на 2025 рік, оголошення про проведення відкритих торгів, ТД, затверджену рішенням уповноваженої особи Замовника від 27.02.2025, роз'яснення щодо ТД, оприлюднене в електронній системі закупівель 07.03.2025, тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі товариства з обмеженою відповідальністю «СТРОЙ-ІНВЕСТ-ГРУП-7» (далі - ТОВ «СТРОЙ-ІНВЕСТ-ГРУП-7»), протоколи щодо прийняття рішення уповноваженою особою Замовника від 20.03.2025, 25.03.2025, повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, оприлюднене в електронній системі закупівель 25.03.2025, договір підряду від 04.04.2025 № 44с/25к, інформацію та документи Замовника, отримані 24.04.2025 через електронну систему закупівель.
За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції контролюючий орган встановив, що відповідно до вимог підпункту 14.2 пункту 14 розділу 2 ТД та пункту 5 Додатка № 3 до ТД Замовником установлено вимогу, що учасник у складі тендерної пропозиції повинен надати забезпечення тендерної пропозиції у формі електронної гарантії виданої банком з накладенням кваліфікованого електронного підпису уповноваженої особи банку-гаранту.
Також Замовником зазначено, що зміст наданої учасником гарантії повинен відповідати змісту форми забезпечення тендерної пропозиції / пропозиції, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 14 грудня 2020 року № 2628 (далі - Наказ № 2628).
У складі тендерної пропозиції учасника ТОВ «СТРОЙІНВЕСТ-ГРУП-7» надано гарантію № SME/G/53183 забезпечення тендерної пропозиції від 12.03.2025 № 06-5/02/1171, видану АТ «БАНК ІНВЕСТИЦІЙ ТАЗАОЩАДЖЕНЬ» (далі - Банківська гарантія).
Проте відповідно до оскаржуваного Висновку відповідача зміст Банківської гарантії не відповідає змісту форми забезпечення тендерної пропозиції, яка затверджена Наказом № 2628, а саме: абзацу 5 пункту 3 та абзацу 7 пункту 4.
В абзаці 5 пункту 3 Банківської гарантії зазначено, що стороною в банківській гарантії виступає учасник, тоді як у формі забезпечення тендерної пропозиції в абзаці 5 пункту 3 Наказу № 2628 стороною у банківській гарантії є принципал.
Крім того, в абзаці 7 пункту 4 Банківської гарантії не зазначено, яка саме сторона банківської гарантії має відкликати тендерну пропозицію до закінчення строку її подання, тоді як у формі забезпечення тендерної пропозиції в абзаці 7 пункту 4 Наказу № 2628 зазначено, що відкликання тендерної пропозиції до закінчення строку її подання здійснюється принципалом.
Відповідно до пункту 43 Особливостей зазначено, якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі виявлено невідповідності в інформації та/ або документах, що подані учасником процедури закупівлі у тендерній пропозиції та/або подання яких передбачалося тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим, ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель.
Під невідповідністю в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції та/або подання яких вимагається тендерною документацією, розуміється, у тому числі, відсутність у складі тендерної пропозиції інформації та/або документів, подання яких передбачається тендерною документацією (крім випадків відсутності забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або інформації (та/або документів) про технічні та якісні характеристики предмета закупівлі, що пропонується учасником процедури в його тендерній пропозиції). Невідповідністю в інформації та/або документах, які надаються учасником процедури закупівлі на виконання вимог технічної специфікації до предмета закупівлі, вважаються помилки, виправлення яких не призводить до зміни предмета закупівлі, запропонованого учасником процедури закупівлі у складі його тендерної пропозиції, найменування товару, марки, моделі тощо.
У Висновку зазначено, що відповідно до інформації, оприлюдненої в електронній системі закупівель, Замовник розглянув тендерну пропозицію учасника ТОВ «СТРОЙ-ІНВЕСТ-ГРУП-7» (повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, оприлюднене в електронній системі закупівель 25.03.2025).
Водночас контролюючий орган констатував, що зазначених невідповідностей в інформації та/або документах, що подані учасником ТОВ «СТРОЙ-ІНВЕСТГРУП-7» у тендерній пропозиції та/або подання яких вимагалось тендерною документацією, Замовник не виявив.
Отже, на переконання відповідача, Замовник на порушення вимог пункту 43 Особливостей не розмістив в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення учасником процедури закупівлі ТОВ «СТРОЙ-ІНВЕСТ-ГРУП-7» невідповідностей в інформації та/ або документах, що подані ним у тендерній пропозиції та/або подання яких вимагалось тендерною документацією, а саме: щодо надання учасником у складі тендерної пропозиції оформленої банківської гарантії відповідно до форми забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції, затвердженої Наказом № 2628.
Вирішуючи спірне питання щодо недоліків банківської гарантії, суд першої інстанції виходив із таких мотивів.
Відповідно до частини 8 статті 12 Закону № 922-VIII подання інформації під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель. Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.
За частинами першою та третьою статті 13 Закону № 922-VIII закупівлі можуть здійснюватися шляхом застосування однієї з таких конкурентних процедур: відкриті торги; торги з обмеженою участю; конкурентний діалог. Замовник здійснює процедури закупівлі, передбачені частиною першою цієї статті, шляхом використання електронної системи закупівель.
Згідно з ч. 1, 2 статті 20 Закону № 922-VIII відкриті торги є основною процедурою закупівлі. Під час проведення відкритих торгів тендерні пропозиції мають право подавати всі заінтересовані особи. Для проведення відкритих торгів має бути подано не менше двох тендерних пропозицій.
Відповідно до частини 1 статті 21 Закону № 922-VIII оголошення про проведення відкритих торгів безоплатно оприлюднюється в електронній системі закупівель відповідно до статті 10 цього Закону.
Згідно з ч. 1 ст. 22 Закону № 922-VIII тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення конкурентних процедур закупівель в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель. Тендерна документація не є об'єктом авторського права та/або суміжних прав.
За ч.2 ст. 22 Закону № 922-VIII у тендерній документації зазначаються такі відомості: 19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов'язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.
Тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації (ч.3 ст. 22 Закону № 922-VIII).
Частиною 1 статті 25 Закону № 922-VIII передбачено, що замовник має право зазначити в оголошенні про проведення конкурентної процедури закупівлі та в тендерній документації/оголошенні про проведення спрощеної закупівлі вимоги щодо надання забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції.
Згідно з п. 10 ст. 1 Закону № 922-VIII забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції - надання забезпечення виконання зобов'язань учасником перед замовником, що виникли у зв'язку з поданням тендерної пропозиції/пропозиції, у вигляді такого забезпечення, як гарантія.
Відповідно до ч. 2, 3 статті 25 Закону № 922-VIII у разі якщо замовник вимагає надання забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції, у тендерній документації/оголошенні про проведення спрощеної закупівлі повинні бути зазначені умови його надання, зокрема, розмір, строк дії та застереження щодо випадків, коли забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції не повертається учаснику. У такому разі учасник під час подання тендерної пропозиції/пропозиції одночасно надає забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції.
Забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції не повертається у разі: 1) відкликання тендерної пропозиції/пропозиції учасником після закінчення строку її подання, але до того, як сплив строк, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними; 2) непідписання договору про закупівлю учасником, який став переможцем тендеру/спрощеної закупівлі; 3) ненадання переможцем процедури закупівлі (крім переговорної процедури закупівлі) у строк, визначений частиною шостою статті 17 цього Закону, документів, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 цього Закону; 4) ненадання переможцем процедури закупівлі (крім переговорної процедури закупівлі)/спрощеної закупівлі забезпечення виконання договору про закупівлю після отримання повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, якщо надання такого забезпечення передбачено тендерною документацією/ оголошенням про проведення спрощеної закупівлі.
Згідно з ч. 1, 2 ст. 26 Закону № 922-VIII тендерна пропозиція подається в електронному вигляді через електронну систему закупівель шляхом заповнення електронних форм з окремими полями, де зазначається інформація про ціну, інші критерії оцінки (у разі їх встановлення замовником), інформація від учасника процедури закупівлі про його відповідність кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, наявність/відсутність підстав, установлених у статті 17 цього Закону і в тендерній документації, та шляхом завантаження необхідних документів, що вимагаються замовником у тендерній документації.
Електронна система закупівель автоматично формує та надсилає повідомлення учаснику про отримання його тендерної пропозиції із зазначенням дати та часу. Електронна система закупівель повинна забезпечити можливість подання тендерної пропозиції / пропозиції всім особам на рівних умовах.
Кожен учасник має право подати тільки одну тендерну пропозицію/пропозицію (у тому числі до визначеної в тендерній документації/оголошенні про проведення спрощеної закупівлі частини предмета закупівлі (лота).
Відповідно до ч. 3 ст. 26 Закону № 922-VIII отримана тендерна пропозиція/пропозиція вноситься автоматично до реєстру отриманих тендерних пропозицій/пропозицій, у якому відображається інформація про надані тендерні пропозиції/пропозиції, а саме:
1) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі/спрощеної закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель;
2) найменування та ідентифікаційний код учасника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;
3) дата та час подання тендерної пропозиції/пропозиції.
Згідно з частинами п'ятою, шостою та восьмою статті 26 Закону № 922-VIII тендерна пропозиція повинна містити підтвердження надання учасником процедури закупівлі забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення передбачено оголошенням про проведення конкурентної процедури закупівлі.
Тендерні пропозиції/пропозиції після закінчення кінцевого строку їх подання або ціна яких перевищує очікувану вартість предмета закупівлі не приймаються електронною системою закупівель.
Учасник процедури закупівлі має право внести зміни до своєї тендерної пропозиції або відкликати її до закінчення кінцевого строку її подання без втрати свого забезпечення тендерної пропозиції. Такі зміни або заява про відкликання тендерної пропозиції враховуються, якщо вони отримані електронною системою закупівель до закінчення кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
За змістом пункту 1 частини 1 статті 31 Закону № 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі: не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції; .
Відповідно до частини першої статті 33 Закону № 922-VIII рішення про намір укласти договір про закупівлю приймається замовником у день визначення учасника переможцем процедури закупівлі / спрощеної закупівлі.
Протягом одного дня з дати ухвалення такого рішення замовник оприлюднює в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю.
Замовник укладає договір про закупівлю з учасником, який визнаний переможцем процедури закупівлі, протягом строку дії його пропозиції, не пізніше ніж через 20 днів з дня прийняття рішення про намір укласти договір про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації та тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі. У випадку обґрунтованої необхідності строк для укладання договору може бути продовжений до 60 днів (ч.6 ст.33 Закону № 922-VIII).
У разі подання скарги до органу оскарження після оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю перебіг строку для укладання договору про закупівлю призупиняється.
Відповідно до ч.1 статті 41 Закону № 922-VIII договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Невід'ємними додатками до договору про закупівлю послуг з поточного ремонту, робіт з нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єкта будівництва є документи, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси.
Невід'ємними додатками до договору про закупівлю послуг з поточного ремонту з розробленням проектної документації, робіт з будівництва об'єктів з розробленням проектної документації є документи, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси, що долучаються після складання договірної ціни, уточненої (узгодженої) відповідно до затвердженої проектної документації (затвердження проектної документації є обов'язковим, якщо це передбачено законодавством).
У документах, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси, обов'язково має зазначатися така інформація: найменування матеріального ресурсу (з характеристиками), одиниця його виміру, кількість, відпускна ціна, а також вартість транспортування та заготівельно-складські витрати, а також країна походження товару щодо кожної номенклатурної позиції. Такі документи можуть містити іншу інформацію.
Відповідно до пункту 3 Вимог до забезпечення тендерної пропозиції / пропозиції, які затверджені наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 14 грудня 2020 року № 2628 (далі - Вимоги), реквізити гарантії, визначені у формі, є обов'язковими для складання гарантії.
Згідно з п. 4 Вимог у реквізитах гарантії:
2) щодо повного найменування принципала, яким є учасник процедури закупівлі / спрощеної закупівлі, зазначається інформація…
6) датою початку строку дії гарантії зазначається дата видачі гарантії або дата набрання нею чинності;
7) зазначається дата закінчення строку дії гарантії, якщо жодна з подій, передбачених у пункті 4 форми, не настане.
Пунктом 4 форми забезпечення тендерної пропозиції / пропозиції, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 14 грудня 2020 року № 2628 визначено: “4. Строком дії гарантії є період з дати початку дії гарантії до дати закінчення дії гарантії (включно) або до настання однієї з таких подій залежно від того, що настане раніше:
сплата бенефіціару суми гарантії;
отримання гарантом письмової заяви бенефіціара про звільнення гаранта від зобов'язань за цією гарантією;
отримання гарантом повідомлення принципала про настання однієї з обставин, що підтверджується відповідною інформацією, розміщеною на вебпорталі Уповноваженого органу, а саме:
закінчення строку дії тендерної пропозиції / пропозиції та забезпечення тендерної пропозиції/пропозиції, зазначеного в тендерній документації / оголошенні про проведення спрощеної закупівлі;
укладення договору про закупівлю з учасником, який став переможцем процедури закупівлі (крім переговорної процедури закупівлі) / спрощеної закупівлі;
відкликання принципалом тендерної пропозиції / пропозиції до закінчення строку її подання;
закінчення тендеру / спрощеної закупівлі в разі неукладення договору про закупівлю з жодним з учасників, які подали тендерні пропозиції / пропозиції».
Колегія суддів констатує, що з обсягу встановлених судом першої інстанції обставин випливає, що, такий недолік гарантії № SME/G/53183 від 12.03.2025 як вживання у абзаці 5 пункту 3 гарантом терміну “учасник» а не “принципал» (зважаючи на те, що згідно Вимог це є одна і та ж особа) є лише формальним недоліком, який не є значним та не впливає на зміст тендерної закупівлі.
В аспекті наведеного вище нормативно-правового регулювання суд апеляційної інстанції погоджується із судом першої інстанції , що на рівні нормативно-правових актів вже визначено, що учасник який надав у складі тендерної пропозиції належним чином оформлене тендерне забезпечення і є принципалом у контексті Банківської гарантії.
Аналогічно, не є суттєвим недоліком відсутність у Банківській гарантії формулювання з Форми “відкликання тендерної пропозиції до закінчення строку її подання здійснюється принципалом».
Зокрема, у гарантії № SME/G/53183 від 12.03.2025 зазначено формулювання “відкликання тендерної пропозиції до закінчення строку її подання» що по суті узгоджується з вимогами п. 3 ч. 4 ст. 25 Закону № 922-VIII.
Крім того суд враховує те, що за змістом норм Закону № 922-VIII саме учасник (який як вже зазначено вище є тотожним принципалу згідно Вимог) процедури закупівлі має право відкликати тендерну пропозицію (ч. 8 ст. 26 Закону № 922-VIII).
Не наведено жодних важливих аргументів з цього приводу і в апеляційній скарзі.
Отже посилання відповідача на порушення позивачем порушення вимог пункту 43 Особливостей не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи.
Щодо зобов'язальної частини Висновку.
Так, згідно пункту 3 розділу ІІ Висновку “Зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (у разі наявності таких порушень)» зазначено: “З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України “Про публічні закупівлі», Південний офіс Держаудитслужби зобов'язує здійснити заходи, направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
В аспекті наведеного вище, апеляційний слід вважає за доцільне зазначити, що надаючи оцінку усім обставинам справи та аналізуючи приписів статті 7-1 Закону №922-VIII, розділу ІІІ Порядку №86, з метою виконання вимоги щодо обґрунтованості оскаржуваного висновку відповідачеві недостатньо вказати у його змісті на факт відповідного(их) порушення (порушень). Відповідач зобов'язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, а також, у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, окремо зазначити структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути в установленому законодавством порядку виявлені порушення, а також зобов'язання щодо їхнього усунення.
Апеляційний суд як і суд першої інстанції зазначає, що у цьому випадку Південний офіс Держаудитслужби не скористався своїм правом своєчасного здійснення контролю закупівлі до кінцевого строку подання тендерних пропозицій учасниками, а це унеможливило своєчасне реагування позивача на відповідні зауваження у рамках проведення безпосередньо процедури закупівлі (у тому числі щодо внесення змін до тендерної документації), а не вже після укладання договору з переможцем закупівлі.
Аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 30.11.2021 у справі № 160/8403/19.
Суд зазначає, що встановлені відповідачем порушення носять виключно формальний характер, оскільки не пов'язані із неможливістю забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції.
Суд зазначає, що втручання органу державного фінансового контролю в публічні закупівлі є виправданим виключно у разі, якщо виявлене порушення має негативний вплив для бюджету (зайве витрачання бюджетних коштів). Однак, у висновку про результати моніторингу закупівлі не йдеться про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою відповідача про розірвання укладеного за результатами проведеного тендеру договору.
Зважаючи на вищевикладене, суд вважає, що спірний Висновок про результати моніторингу закупівель не відповідає критеріям обґрунтованості та розсудливості, складений без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення, та з порушенням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача, а також суспільних інтересів, і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
З огляду на відповідні законодавчі приписи та з урахуванням встановлених фактичних обставин справи суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для задоволення позову.
Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В ході розгляду справи позивач довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач не надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.
Доводи апеляційної скарги.
Доводи апеляційної скарги не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували висновки суду першої інстанції. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судом першої інстанції та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.
Апеляційний суд враховує усталену практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово відзначав, що рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторін (див. п. п. 29 - 30 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Руїз Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain), заява № 18390/91, від 09.12.1994.
При цьому, право на обґрунтоване рішення дозволяє вищим судам просто підтверджувати мотиви, надані нижчими судами, не повторюючи їх ( див. пункт 30 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» (Hirvisaari v. Finland), заява № 49684/99, від 27.09.2001)
Інші доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині постанови, ґрунтуються на суб'єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку, що позовні вимоги Комунального підприємства "Сервісний центр" є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, -
Апеляційну скаргу Південного офіса Держаудитслужби залишити без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року у справі № 420/14369/25 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач О.І. Шляхтицький
Судді Г.В. Семенюк А.Г. Федусик