04 лютого 2026 року м. Дніпросправа № 160/17595/25
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Шлай А.В. (доповідач),
суддів: Малиш Н.І., Кругового О.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 р. (суддя Серьогіна О.В.) в адміністративній справі №160/17595/25 за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору Товариство з обмеженою відповідальністю "Трендстрой", про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу державної закупівлі, -
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області звернулася до суду з позною заявою, в якій просила суд визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби (UA-2025-04-21-003329-a) від 03.06.2025 року процедури закупівлі “ 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький), км 991+450 - км 993+250, км 992+170, км 996+750 - км 998+550, км 1004+495 - км 1005+845, М-18 Харків - Сімферополь - Алушта - Ялта, км 177+710, М-29 Харків - Красноград - Перещепине - Дніпро, км 129+163, км 145+139)».
В обґрунтування позовної вимоги вказувалось на те, що тендерна документація по зазначеній закупівлі відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки в проекті договору (Додаток 6) про закупівлю Замовником було передбачено відповідний порядок зміни істотних умов Договору, що за змістом відповідає вимогам, передбаченим пунктом 5, ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі».
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 р., ухваленим за результатом розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, адміністративний позов задоволено.
У поданій апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції «помилково ототожнює можливість внесення змін до договору передбачену у 3.5, 6.2.1, 6.2.3 з поняттям порядку внесення таких змін». Порядок внесення змін до договору мав би містити вимоги до обґрунтування підстави для зміни зобов'язань, строк реагування на отриману пропозицію, кількість та періодичність таких пропозицій, дії сторони в разі відсутності відповіді на певний строк, враховуючи вимоги законодавства та свободу розсуду, якою закон наділяє сторони.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити оскаржене рішення суду першої інстанції без змін, як законне та обґрунтоване, вказуючи на те, що Замовником було передбачено відповідний порядок зміни істотних умов Договору, що за змістом відповідає вимогам, передбаченим пунктом 5, ст. 41 Закону. Пунктом 6.2 закріплено наступний порядок змін умов цього договору: - п. 6.2.1. Достроково розірвати цей Договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів; - п. 6.2.3. Зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору. Більш того, в проекті договору Замовник зазначив, що сторони керуються вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України , в якому Стаття 651 Цивільного кодексу України регулює питання зміни або розірвання договору.
Розгляд апеляційної скарги здійснено в порядку письмового провадження наявними у справі матеріалами у відповідності до статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судом першої інстанції встановлено наступні обставини у справі:
Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області була проведена закупівля «UA-2025-04-21-003329-a, 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький), км 991+450 - км 993+250, км 992+170, км 996+750 - км 998+550, км 1004+495 - км 1005+845, М-18 Харків - Сімферополь - Алушта - Ялта, км 177+710, М-29 Харків - Красноград - Перещепине - Дніпро, км 129+163, км 145+139)».
Керуючись ч. 2 ст. 8 Закону №922, на підставі виявлених органом державного фінансового контролю ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель, Східний офіс Держаудитслужби видав наказ від 08.05.2024 року №119 «Про початок здійснення моніторингу закупівель», згідно з переліком, серед яких також була включена закупівля позивача, унікальний номер якої UА-2025-04-21-003329-а.
На запит Східного офісу Держаудитслужби через електронну систему закупівель від 26.05.2025 року замовник надав відповідь 27.05.2025 року, в якій зазначив, що сторони керуються вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, в котрих затверджено порядок змін умов договору та пунктом 6.2. проекту договору зазначено порядок змін умов цього договору, а саме: п. 6.2.1. Достроково розірвати цей договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань виконавцем, повідомивши про це його у сірок не менш як за 15 робочих днів, п. 6.2.3. Зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі сторони вносять відповідні зміни до цього договору.
03.06.2025 року Східним офісом Держаудитслужби було оприлюднено висновок про результати моніторингу закупівлі, яким встановлено порушення позивачем вимог пункту 8 ч.2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VІІ та пункту 28 Постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 року № 1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» (Особливості).
Моніторингом питання відповідності тендерної документації вимогам Закону №922 та Особливостям установлено, що замовником в складі тендерної документації у додатку 6 розміщено проект договору про закупівлю без обов'язкового зазначення порядку змін його умов, чим порушено вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922. Також у вказаному висновку зазначено, що за результатами аналізу питання щодо обрання процедури закупівлі, визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, повноти та своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, розгляду тендерної пропозиції - порушень не встановлено. Також, Східний офіс вказав на те, що з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26. 01.1993 року № 2939-XII, статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 року № 922-VIII Східний офіс Держаудитслужби зобов'язує здійснити заходи направлені не недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
04.06.2025 року за вих. № 1-13/1170 Службою, в порядку абз. другого ч.8 ст.8 Закону «Про публічні закупівлі» було подано аргументовані заперечення. Разом з тим, відповідач не підтвердив усунення замовником визначених порушень, та не прийняв аргументовані заперечення.
Не погоджуючись з висновком про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби (UA-2025-04-21-003329-a) від 03.06.2025, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції скасував спірний Висновок, визнавши його протиправним як такий, що не відповідає критеріям законності та пропорційності, встановленим у ч. 2 ст. 2 КАС України та суперечить ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі».
Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги, як це передбачено статтею 308 цього ж Кодексу.
Як вбачається зі змісту спірного Висновку, порушення полягає у недотриманні Замовником вимог пункту 8 частини другої статті 22 Закону № 922 та пункту 28 Особливостей, оскільки ним у проекті Договору «не конкретизовано, саме в якій формі та з яким змістом повинен бути порядок внесення змін до умов договору».
За приписами пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922-УІІІ у тендерній документації зазначаються відомості про проект договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов.
Постановою Кабінету Міністрів України № 1178 від 12 жовтня 2022 р. затверджені особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (Особливості).
Відповідно до пункту 19 Особливостей істотні умови договору про закупівлю, укладеного відповідно до пунктів 10 і 13 (крім підпунктів 13 та 15 пункту 13) цих особливостей, не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами в повному обсязі, крім випадків:
1) зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника;
2) погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшенім ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення;
3) покращення якості предмета закупівлі за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;
4) продовження строку дії договору про закупівлю та/або строку виконання зобов'язань щодо передачі товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення Документально підтверджених об'єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;
5) погодження зміни ціни в договорі про закупівлю в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) та якості товарів, робіт і послуг);
6) зміни ціни в договорі про закупівлю у зв'язку з зміною ставок податків і зборів та/або зміною умов щодо надання пільг з оподаткування - пропорційно до зміни таких ставок та/або пільг з оподаткування, а також у зв'язку із зміною системи оподаткування пропорційно до зміни податкового навантаження внаслідок зміни системи оподаткування;
7) зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, ARGUS, регульованих цін (тарифів), нормативів, середньозважених цін на електроенергію на ринку «на добу наперед», що застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни;
8) зміни умов у зв'язку із застосуванням положень частини шостої статті 41 Закону;
9) зменшення обсягів -закупівлі та/або ціни згідно з договорами про закупівлю робіт з будівництва об'єктів нерухомого майна відповідно до постанови Кабінету) Міністрів України від 25 квітня 2023 року № 382 «Про реалізацію експериментального проекту щодо відновлення населених пунктів, які постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації» (Офіційний вісник України, 2023 року, Ш 46, ст. 2466), якщо розроблення проектної документації покладено на підрядника, після проведення експертизи та затвердження проектної документації в установленому законодавством порядку.
У разі внесення змін до істотних умов договору про закупівлю у випадках, передбачених цим пунктом, замовник обов'язково оприлюднює повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю та зміни до договору про закупівлю відповідно до вимог Закону з урахуванням цих особливостей.
Додатком № 6 до Тендерної документації є проект Договору ДК 021:2015 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький), км 991+450 - км 993+250, км 992+170, км 996+750 - км 998+550, км 1004+495 - км 1005+845, М-18 Харків - Сімферополь - Алушта - Ялта, км 177+710, М-29 Харків - Красноград - Перещепине - Дніпро, км 129+163, км 145+139).
Договір передбачає наступні умови: 1. Предмет договору; 2. Якість послуг; 3. Ціна договору; 4. Порядок здійснення оплати; 5. Надання послуг; 6. Права та обов'язки сторін; 7. Відповідальність сторін; 8. Обставини непереборної сили; 9. Вирішення спорів; 10. Строк дії договору; 11. Антикорупційне затвердження.
Отже, проект Договору не передбачає окремого розділу щодо внесення до нього змін.
Позивач наполягає на тому, що порядок внесення змін зафіксовані ним у пунктах 3.5, 6.2.1, 6.2.3 проекту Договору.
Колегія суддів дослідила зміст проекту Договору і встановила, що його розділ 3 - регулює порядок визначення ціни та відшкодування додаткових витрат. Разом з тим, у цей розділ внесено п. 3.5, який містить підстави для зміни істотних умов Договору у відповідності до п. 19 Постанови КМУ від 12 жовтня 2022 р. № 1178 «Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі».
Пункт 6.2.1 розділу 6 «Права та обов'язки сторін» визначає право Замовника розірвати цей договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів. Пунктом 6.2.3 також передбачено право Замовника зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. «У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору».
За приписами статті 41 Закону № 922-УІІІ, договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Як зазначив Верховний Суд у постанові від 09.11.2023 у справі № 169/7811/22, замовникам слід керуватися приписами Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, з урахуванням вимог, передбаченими Законом №922-VIII.
Відповідно до частини першої статті 638 Цивільного кодексу України договір є укладеним, якщо сторони досягли згоди з усіх істотних умов договору. Істотними умовами договору є умови про предмет договору, умови, що визначені законом як істотні або є необхідними для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї із сторін має бути досягнуто згоди.
Закон України «Про публічні закупівлі» визнав обов'язковим зазначення в проекті договору про закупівлю порядок змін його умов, включивши їх, тим самим, до кола істотних умов.
Крім того, за приписами статті 188 Господарського кодексу України (який був чинним на час затвердження тендерної документації) зміна та розірвання господарських договорів в односторонньому порядку не допускається, якщо інше не передбачено законом або договором.
Отже, замовник (позивач) був зобов'язаний в проекті Договору про закупівлю в якості істотної умови зазначити окремо підстави та порядок внесення до нього змін.
Проект Договору, який є додатком № 6 до тендерної документації, такого розділу не містить, а зазначення умов, передбачених п.19 Особливостей, у розділі «Ціна договору», та п.п. 6.2.1 і 6.2.3 у пункті «Замовник має право» не свідчить про можливість договірного врегулювання наведеної вище умови та, як обґрунтовано вказав відповідач у спірному Висновку, порушення вимог п.8 ч. 2 ст. 22 Закону № 922 не спростовує.
Суд першої інстанції також визнав протиправним спірний Висновок внаслідок його нечіткості, оскільки орган фінансового контролю не визначив конкретно, які заходи необхідно застосувати замовнику, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, зокрема яким чином притягнути до відповідальності відповідальну особу.
Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до розділу ІІІ Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 08 вересня 2020 року № 552, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 01 жовтня 2020 року за №958/35241 (Порядок №552), у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 констатуючої частини висновку має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
Верховний Суд у постанові від 09.11.2023 у справі № 160/7811/22 сформулював наступний правовий висновок:
«у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення. Між тим, ані Закон № 922-VIII, ані Порядок № 552, не визначають у який саме спосіб замовник повинен усунути виявлені порушення. З цього слідує, що орган державного фінансового контролю на власний розсуд визначає спосіб усунення виявлених порушень. Разом з тим, задля попередження вчинення замовником нового порушення вимог законодавства контролюючий орган, визначаючи спосіб усунення порушень, повинен чітко зазначити, які саме дії (конкретний захід) повинен вжити замовник для усунення порушень».
У спірному Висновку відповідач зобов'язав Замовника (позивача) здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, що, на думку Верховного Суду, "є превентивним заходом, що не вимагає розірвання договірних відносин з переможцем процедури закупівлі та спрямований на попередження у подальшому можливих порушень".
Також, спірний Висновок не містить вимоги щодо притягнення до відповідальності відповідальну особу, як про це зазначив суд першої інстанції.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, що є підставою, визначеною статтею 317 Кодексу адміністративного судочинства України, для скасування оскарженого рішення суду та прийняття у справі нового судового рішення.
У задоволенні адміністративного позову колегія суддів відмовляє, оскільки вважає спірний Висновок правомірним.
Керуючись статтями 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби - задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2025 р. в адміністративній справі №160/17595/25 - скасувати та ухвалити нове рішення.
У задоволенні адміністративного позову Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу державної закупівлі UA-2025-04-21-003329-a від 03.06.2025 - відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили 04 лютого 2026 р. і оскарженню в касаційному порядку не підлягає згідно частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий - суддя А.В. Шлай
суддя Н.І. Малиш
суддя О.О. Круговий