суддів Великої Палати Верховного Суду Мартєва С. Ю., Банаська О. О., Короля В. В., Шевцової Н. В.
10 грудня 2025 року
м. Київ
cправа № 296/704/21
провадження № 14-40цс24
у справі за позовом керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області до Житомирської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди, скасування записів про реєстрацію прав, знесення самочинного будівництва
за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на рішення Корольовського районного суду м. Житомира від 23 лютого 2023 року у складі судді Адамовича О. Й. та постанову Житомирського апеляційного суду від 29 червня 2023 року, прийняту колегією суддів у складі Трояновської Г. С., Павицької Т. М., Галацевич О. М.
Відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки повідомляються учасники справи без оголошення її змісту в судовому засіданні.
І. Заявлені позовні вимоги
1. У січні 2021 року керівник Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - Держгеокадастр) звернувся до суду з позовом до Житомирської міської ради і ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди, скасування записів про реєстрацію прав, знесення самочинного будівництва.
2. Просив суд:
- скасувати запис про реєстрацію права власності № 36000927 на об'єкт незавершеного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнати незаконним та скасувати пункт 5 рішення Житомирської міської ради від 03 квітня 2020 року № 1861 у частинні надання ОСОБА_1 у користування земельної ділянки, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017;
- визнати недійсним договір оренди землі від 12 травня 2020 року, укладений між Житомирською міською радою та ОСОБА_1 ;
- скасувати запис про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, за ОСОБА_1 (№ 336552517);
- зобов'язати ОСОБА_1 звільнити земельну ділянку, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, шляхом знесення об'єкта незавершеного будівництва «Нове будівництво будівлі офісу» за адресою: АДРЕСА_1 як самочинного будівництва.
ІІ. Стислий опис висновків, які зробила Велика Палата Верховного Суду
3. 10 грудня 2025 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову в цій справі, якою касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнила частково, рішення Корольовського районного суду м. Житомира від 23 лютого 2023 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 29 червня 2023 року скасувала. Справу за позовом керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди, скасування записів про реєстрацію прав, знесення самочинного будівництва передала на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду не погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, які не розглянули справу по суті спору з урахуванням належного складу учасників.
Щодо повноважень прокурора
5. Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
6. Послалась на те, що якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов'язаний у такій заяві зазначити підставу для здійснення ним представництва інтересів, визначену частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», та обґрунтувати її. У такому разі статусу позивача набуває або орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (за наявності такого органу), або прокурор (у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду з таким позовом).
7. Виснувала, що процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Ураховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує й наявність підстав для представництва ним інтересів держави. Своєю чергою, суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку невстановлення підстав для представництва застосовує наслідки, визначені статтею 185 або статтею 257 ЦПК України.
Щодо повноважень Держгеокадастру на звернення до суду з подібним позовом
8. Велика Палата Верховного Суду підтримала раніше сформульований нею висновок у постанові від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тих випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).
9. Підстав для відступу від цього висновку Велика Палата Верховного Суду не встановила, оскільки з моменту його формулювання суспільний контекст не змінився, вад у попередньому правозастосуванні, які б зумовлювали потребу в перегляді усталеного підходу, не виявила.
10. Підтримала висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатися із цим позовом до суду, а тому дійшла висновку, що доводи касаційної скарги в цій частині є необґрунтованими.
Щодо відступу від висновків Верховного Суду
11. Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 403 ЦПК України, колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду вважала, що є підстави для відступу від висновків Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладених у постанові від 25 липня 2023 року у справі № 906/524/21, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
12. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що немає підстав для відступу від висновків, викладених у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 25 липня 2023 року у справі № 906/524/21, оскільки фактично Велика Палата Верховного Суду в постанові від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 уже цей висновок переглянула.
Щодо процесуального статусу Житомирської міської ради
13. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що в разі якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або ухвалює рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. У такому випадку орган (Житомирська міська рада) ухвалив рішення та вчинив дії, які, на думку прокурора, порушують інтереси держави, тому цей орган набуває статусу відповідача.
14. Виснувала, що з метою реалізації конституційної функції представництва інтересів держави та з урахуванням стверджуваного порушення Житомирською міською радою цих інтересів прокурор правильно визначив її відповідачем у цій справі.
15. Велика Палата Верховного Суду не погодилась з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що належним позивачем у цій справі є міська рада, і вважає доводи касаційної скарги в цій частині обґрунтованими.
Висновки щодо належного позивача у цьому спорі
16. Велика Палата Верховного Суду вказала, що задля того, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, статусом позивача має наділятися прокурор [який діє від імені держави], аби він мав право на звернення до суду в інтересах саме держави як самостійний позивач, чого суди першої та апеляційної інстанцій у цій справі не врахували.
17. Вважала, що помилковість визначення Держгеокадастру, в інтересах якого прокурор має право звернутися до суду, та обґрунтування підстави представництва інтересів держави тим, що захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, а не тим, що такого органу у спірних правовідносинах немає, - не впливає на процесуальну правоздатність прокурора, оскільки відповідно до обставин справи саме він є повноважним звернутися до суду як самостійний позивач в інтересах держави.
18. Звернула увагу на те, що суди повинні уникати як надмірного формалізму, який може вплинути на справедливість провадження, так і надмірної гнучкості, яка призведе до анулювання вимог процесуального законодавства.
19. Вважала, що те, що позовна заява не містить мотивів для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем, не може бути підставою для залишення позову прокурора в інтересах держави без розгляду чи відмови в позові, оскільки це буде надмірним формалізмом, адже касаційний суд виснував, що прокурор має право представляти інтереси держави як самостійний позивач.
20. Виснувала, що належним позивачем у цій справі є прокурор, який звернувся до суду з позовом в інтересах держави, тому суди попередніх інстанцій повинні були вирішити цей позов по суті пред'явлених вимог як такий, що правомірно заявлений самостійно прокурором в інтересах держави.
21. Виходила з того, що помилковий висновок місцевого суду щодо належного позивача та відмова в позові з підстав неправильного визначення прокурором особи, в інтересах якої він має право звернутися до суду, а саме в особі Держгеокадастру, без оцінки можливості прокурора бути самостійним позивачем з метою захисту інтересів держави, а також те, що апеляційний суд не виправив недоліків, допущених судом першої інстанції, унеможливило встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, спір фактично залишився невирішеним по суті сформульованих вимог позову.
22. Велика Палата Верховного Суду резюмувала, що суди повинні були вирішити позов належного позивача - прокурора, який діяв в інтересах держави, - по суті заявлених ним вимог. Суди першої та апеляційної інстанцій справу по суті спору з урахуванням належного складу учасників не розглянули, що є достатньою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи за позовом прокурора в інтересах держави на новий розгляд до суду першої інстанції як суду, який першим допустив порушення норм процесуального та матеріального права.
23. Велика Палата Верховного Суду не надала оцінки іншим доводам касаційної скарги, що стосуються вирішенню спору по суті.
ІІІ. Зміст окремої думки
24. З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не можна погодитися в повному обсязі.
25. Автори окремої думки переконані, що при вирішенні цивільної справи суд має насамперед визначити вид спірних правовідносин, обрати норму права, що їх регулює, та правильно її застосувати.
26. Предметом позову у цій справі є заволодіння земельної ділянки з порушенням вимог законодавства - поза процедурою земельних торгів.
27. Спірні правовідносини виникли ще у 2014 році, і спір спочатку розглядався у суді господарської юрисдикції (справа № 906/495/20), рішення судів попередніх інстанцій були переглянуті у касаційному порядку.
28. Суди встановили, що оскільки реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт скасовано з підстав відсутності відповідного проєкту, за що посадових осіб Приватного підприємства «Центр правової допомоги «Горос» (далі - ПП «Центр правової допомоги «Горос») притягнуто до адміністративної відповідальності, об'єкт незавершеного будівництва є самочинним, а державна реєстрація не змінює його правового статусу як самочинного.
29. Отже, у справі № 906/495/20 встановлений факт того, що земельна ділянка під самочинним будівництвом надана в оренду з порушенням установленого законом порядку, не на конкурентних засадах, без проведення земельних торгів, що порушує інтереси держави та територіальної громади - власника земельної ділянки.
30. У цьому випадку самочинне будівництво було способом реалізації земельної ділянки поза процедурою земельних торгів.
31. Вирішуючи спір у цій справі, суди попередніх інстанцій дійшли таких висновків.
32. Місцевий суд об'єднав вирішення двох позовних вимог: скасування запису про реєстрацію права власності № 36000927 на об'єкт незавершеного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 та скасування запису про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, за ОСОБА_1 (№ 336552517) та дійшов висновку про відмову в їх задоволенні через відсутність такого способу захисту порушених речових прав, як скасування запису про проведену реєстрацію права.
33. З таким висновком погодився й суд апеляційної інстанції.
34. Суди попередніх інстанцій вважали, що при передачі ОСОБА_1 у користування земельної ділянки Житомирською міською радою не були порушені норми статей 124, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а тому немає підстав визнати незаконним та скасувати пункт 5 рішення Житомирської міської ради від 03 квітня 2020 року № 1861 в частині надання ОСОБА_1 у користування земельної ділянки, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, а також похідної вимоги - визнання недійсним договору оренди землі від 12 травня 2020 року, укладений між Житомирською міською радою та ОСОБА_1 .
35. У цій справі суди дійшли висновку про дотримання порядку передачі земельної ділянки в оренду поза межами земельних торгів.
36. Місцевий суд, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, вважав, що належним позивачем за вимогою про зобов'язання ОСОБА_1 звільнити земельну ділянку шляхом знесення самочинного будівництва на підставі частини четвертої статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) має бути власник земельної ділянки в особі Житомирської міської ради.
37. Отже, суди попередніх інстанцій визначили вид спірних правовідносин, увстановили всі обставини у справі, розглянули по суті всі позовні вимоги, Верховному Суду треба було лише правильно застосувати норми права та вирішити справу, а тому вважаємо, що направлення справи на новий розгляд є дивним.
38. Крім того, відповідно до частини другої статті 416 ЦПК України у постанові палати, об'єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду має міститися висновок про те, як саме слід застосовувати норму права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об'єднана палата, що передала справу на розгляд палати, об'єднаної палати, Великої Палати.
39. З огляду на частину першу статті 417 ЦПК України вказівки, що містяться в постанові суду касаційної інстанції, є обов'язковими для суду першої та апеляційної інстанцій під час нового розгляду справи.
40. Між тим постанова Великої Палати Верховного Суду не містить жодних вказівок для суду першої інстанції щодо процесуальних дій, які необхідно вчинити під час нового судового розгляду, отже, лишилася нез'ясованою мета такого розгляду.
41. Вважаємо, що належним рішенням Великої Палати Верховного Суду в цій справі було б скасування оскаржених судових рішень і ухвалення нового рішення у справі.
Фактичні обставини, які встановили суди попередніх інстанцій
42. Суди попередніх інстанцій у цій справі встановили, що рішенням від 09 грудня 2014 року № 815 Житомирська міська рада вирішила укласти з Комунальним підприємством «Зеленбуд» (далі - КП «Зеленбуд») договір оренди земельної ділянки площею 0,0554 га, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07), розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з правом на укладення договору суборенди зазначеної земельної ділянки.
43. 22 грудня 2014 року Житомирська міська рада та КП «Зеленбуд» уклали договір оренди землі, відповідно до умов якого міська рада передала КП «Зеленбуд» строком на 5 років в оренду земельну ділянку з кадастровим номером 1810136600:04:010:0017, площею 0,0554 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, цільове призначення земельної ділянки (категорія земель) - землі житлової та громадської забудови, право оренди на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 24 грудня 2014 року.
44. 25 грудня 2014 року КП «Зеленбуд» та ПП «Центр правової допомоги «Горос» уклали договір суборенди землі.
45. Пункт 13 договору суборенди від 25 грудня 2014 року передбачає збереження стану об'єкта оренди у спосіб використання орендованої земельної ділянки на власний розсуд за цільовим призначенням, обумовленим цим договором, без права будівництва об'єктів, а пункт 27 цього договору визначає обов'язок суборендаря впродовж трьох місяців поновити асфальтне покриття біля земельної ділянки, яке було порушено при будівництві цоколю огорожі.
46. 30 грудня 2014 року у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зареєстровано право суборенди земельної ділянки строком на 5 років за ПП «Центр правової допомоги «Горос».
47. 03 березня 2015 року зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт № ЖТ083150630168 на земельній ділянці - об'єкт «Нове будівництво будівлі офісу» (замовник - ПП «Центр правової допомоги «Горос»).
48. 03 вересня 2015 року на підставі рішення Житомирської міської ради від 20 серпня 2015 року № 986 Житомирська міська рада та КП «Зеленбуд» підписали зміни до договору оренди землі від 22 грудня 2014 року № 349 щодо нормативної грошової оцінки земельної ділянки, орендної плати та обов'язків орендаря, зокрема, виклали пункт 28 у новій редакції: «пункт 28. Обов'язки Орендаря: ... в разі здійснення забудови земельної ділянки, у відповідності до вимог статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», орендар зобов'язаний укласти договір пайової участі замовників будівництва (реконструкції) у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Житомира та сплатити кошти, що визначені таким договором (рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради від 31 жовтня 2014 року № 494)».
49. Аналогічні зміни внесені також до договору суборенди землі.
50. Згідно з пунктами 4, 6 акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів від 22 березня 2016 року на об'єкт «Нове будівництво будівлі офісу: АДРЕСА_1» надано декларацію про початок виконання будівельних робіт серії ЖТ № 083150630168 від 03 березня 2015 року, яка зареєстрована Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області.
51. Під час проведення перевірки надана проєктна документація на об'єкт «Нове будівництво будівлі офісу: АДРЕСА_1», розроблена Товариством з обмеженою відповідальністю «Центр інвентаризації». Проєктна документація відповідає вимогам пунктів 3.17, 4.6.2 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проєктної документації на будівництво».
52. За наслідками перевірки 22 березня 2016 року винесено припис № 70/16-к-1 від 22 березня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил до 18 квітня 2016 року. Встановлено, що на об'єкті «Нове будівництво будівлі офісу: АДРЕСА_1» були виконані без дозволу на їх виконання підготовчі роботи, а саме: на об'єкті виконано роботи з підготовки земельної ділянки, улаштування огорожі, улаштування під'їзних шляхів. Документ, який дає право на виконання зазначених вище робіт, зокрема повідомлення про початок виконання підготовчих робіт (або декларації про початок виконання будівельних робіт), відсутній, що є порушенням вимог пункту 4 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (зі змінами), та частини першої статті 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (зі змінами).
53. Того ж дня складено протоколи про адміністративне правопорушення відносно директора ПП «Центр правової допомоги «Горос» ОСОБА_2 та ПП «Центр правової допомоги «Горос» за допущені порушення.
54. 06 квітня 2016 року винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення № 64-ф щодо директора ПП «Центр правової допомоги «Горос» ОСОБА_2 та постанову про накладення штрафу у сумі 6 890,00 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 22-10/4-12/1401/16 щодо ПП «Центр правової допомоги «Горос».
55. 28 грудня 2018 року на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за ПП «Центр правової допомоги «Горос» зареєстровано право власності на об'єкт незавершеного будівництва, відсоток готовності - 11 %.
56. 28 грудня 2018 року виготовлено технічний паспорт на об'єкт незавершеного будівництва.
57. Наказом від 08 січня 2019 року № 60-ОД Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради на підставі службової записки головного спеціаліста сектору по проведенню перевірок від 29 грудня 2018 року скасувало реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 03 березня 2015 року № ЖТ0831506301689.
58. Відповідно до службової записки головного спеціаліста сектору по проведенню перевірок від 29 грудня 2018 року відомості у зазначеній декларації є недостовірними, оскільки робочий проєкт на об'єкт не розроблявся, договір із замовником ПП «Центр правової допомоги «Горос» на виконання робочого проєкту, архітектурного нагляду або акт приймання-передачі проєктної документації не підписувався.
59. Листом від 26 лютого 2019 року № 41 КП «Зеленбуд» звернулося до Житомирської міської ради з клопотанням про розірвання договору оренди та суборенди земельної ділянки у зв'язку з несплатою суборендарем ПП «Центр правової допомоги «Горос» орендної плати за земельну ділянку.
60. Рішенням від 17 вересня 2019 року № 1594 Житомирська міська рада припинила право користування КП «Зеленбуд» земельною ділянкою, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, що на АДРЕСА_1.
61. 24 вересня 2019 року ПП «Центр правової допомоги «Горос» звернулося до Центру надання адміністративних послуг Житомирської міської ради із заявою про прийняття рішення про передачу в оренду земельної ділянки площею 0,0554 га з кадастровим номером 1810136600:04:010:0017.
62. Рішенням від 31 жовтня 2019 року № 1664 Житомирська міська рада вирішила надати в користування ПП «Центр правової допомоги «Горос» земельну ділянку.
63. 18 березня 2020 року ПП «Центр правової допомоги «Горос» та ОСОБА_1 уклали договір купівлі-продажу незавершеної будівництвом будівлі, за яким ОСОБА_1 придбала незавершену будівництвом будівлю, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , на земельній ділянці з кадастровим номером 1810136600:04:010:0017.
64. З договору вбачається, що земельна ділянка, на якій розташований об'єкт нерухомості, що відчужується, належить територіальній громаді м. Житомира в особі Житомирської міської ради на праві комунальної власності. Відсоток готовності відчужуваної незавершеної будівництвом будівлі - 11 %. Площа основи (забудови) 46,5 кв. м.
65. Цього ж дня до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про реєстрацію права власності на об'єкт незавершеного будівництва за ОСОБА_1 № 36000927.
66. Рішенням від 03 квітня 2020 року № 1861 «Про затвердження документації із землеустрою та надання права користування земельними ділянками суб'єктам господарювання» Житомирська міська рада надала ОСОБА_1 право користування земельною ділянкою, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, на АДРЕСА_1 .
67. 12 травня 2020 року Житомирська міська рада та ОСОБА_1 (орендар) уклали договір оренди землі № 61, згідно з яким в оренду передано земельну ділянку, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, площею 0,0554 га на АДРЕСА_1 строком на 5 років.
68. Пункт 1 цього договору передбачає, що орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: АДРЕСА_1 .
69. Право оренди земельної ділянки за ОСОБА_1 на підставі цього договору оренди зареєстровано 18 травня 2020 року в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, номер запису 36552517.
70. Відповідно до рішення від 09 жовтня 2020 року № 2045 Житомирська міська рада вирішила продати земельні ділянки несільськогосподарського призначення в м. Житомирі, зокрема земельну ділянку з кадастровим номером 1810136600:04:010:0017, ОСОБА_1 , на якій розміщені об'єкти нерухомого майна заявника, за ціною 417 145,38 грн, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
71. Згідно з листом Департаменту бюджету та фінансів Житомирської міської ради від 24 грудня 2020 року № 1115 на казначейський рахунок від ОСОБА_1 надійшло 417 145,38 грн.
72. Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 17 лютого 2021 року № 244670750 земельна ділянка з кадастровим номером 1810136600:04:010:0017, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, перебуває у комунальній власності територіальної громади м. Житомира в особі Житомирської міської ради.
73. Відмовляючи в позові прокурора, суди попередніх інстанцій помилково виходили з того, що спірна земельна ділянка не була вільною, а тому відповідно до частини другої статті 134 ЗК України її не можна було відчужувати на земельних торгах.
74. З таким висновком судів не можна погодитись з огляду на таке.
75. Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що державна реєстрація права власності на нерухоме майно є одним із юридичних фактів у юридичному складі, необхідному для підтвердження права власності, який, однак, самостійного значення для виникнення права власності не має. Така реєстрація визначає лише момент, з якого держава визнає та підтверджує право власності за наявності інших юридичних фактів, передбачених законом як необхідних для виникнення такого права. Зміст приписів статті 376 ЦК України підтверджує неможливість застосування інших, ніж ті, що встановлені цією статтею, способів легітимізації (узаконення) самочинного будівництва та набуття права власності на такі об'єкти. Реєстрація права власності на самочинне будівництво за особою, яка його здійснила, не змінює правового режиму такого будівництва як самочинного [див. постанову від 07 квітня 2020 року у справі № 916/2791/13 (пункти 6.31-6.33)].
76. Таким чином, здійснення державної реєстрації права власності не означає припинення правового режиму цього майна як самочинного будівництва, отже, спірна земельна ділянка не могла бути реалізована поза межами земельних торгів, тобто на конкурентних засадах, як це передбачено частиною першою статті 134 ЗК України.
77. Суди встановили, що за наслідками перевірки 22 березня 2016 року винесено припис від 22 березня 2016 року № 70/16-к-1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил до 18 квітня 2016 року.
78. Дійшли висновку, що на об'єкті «Нове будівництво будівлі офісу «АДРЕСА_1» лише виконані роботи з підготовки земельної ділянки, улаштування огорожі, улаштування під'їзних шляхів без повідомлення про початок виконання підготовчих робіт (або декларації про початок виконання будівельних робіт), що є порушенням вимог пункту 4 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (зі змінами), частини першої статті 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (зі змінами).
79. Також дослідили протоколи про адміністративне правопорушення відносно директора ПП «Центр правової допомоги «Горос» ОСОБА_2 та ПП «Центр правової допомоги «Горос» за допущені порушення, та ухвалі за результатами їх розгляду постанови про адміністративне правопорушення та про накладення штрафу.
80. У справі відсутні буди-які відомості про те, що ПП «Центр правової допомоги «Горос» або відповідачка ОСОБА_1 починаючи з березня 2016 року до цього часу вчинили будь-які дії на виконання цього припису та виготовлення й затвердження проєктної документації у встановленому законом порядку.
81. Об'єкт незавершеного самочинного будівництва не є об'єктом нерухомості.
82. За частиною третьою статті 331 ЦК України він є сукупністю будівельних матеріалів - майна, що належить забудовнику (особі, яка на законних підставах здійснює будівництво) (пункти 22.1, 28 постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 18 грудня 2019 року у справі № 916/633/19).
83. Оскільки Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради скасувало реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт, об'єкт незавершеного будівництва споруджений самочинно.
84. У силу спеціального застереження, наведеного в частині другій статті 376 ЦК України, особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.
85. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина четверта статті 376 ЦК України). Також за рішенням суду на вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке самочинно збудоване на ній, якщо це не порушує права інших осіб (частина п'ята статті 376 ЦК України).
86. За статтею 328 ЦК України право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів. Право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності чи необґрунтованість активів, які перебувають у власності, не встановлені судом.
87. Право власності на нову річ, яка виготовлена (створена) особою, набувається нею, якщо інше не встановлено договором або законом. Право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації. Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації (стаття 331 ЦК України).
88. Отже, законодавець визначив, що застосування норм Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» не призводить до інших правових наслідків, окрім офіційного визнання і підтвердження державою відповідних юридичних фактів, під час встановлення презумпції правильності зареєстрованих відомостей з реєстру для третіх осіб.
89. Державна реєстрація права власності на нерухоме майно є одним з юридичних фактів у юридичному складі, необхідному для виникнення права власності, а самостійного значення щодо підстав виникнення права власності не має.
90. Таким чином, системний аналіз наведених положень законодавчих актів дозволяє стверджувати, що державна реєстрація визначає лише момент, після якого виникає право власності, за наявності інших юридичних фактів, передбачених законом як необхідних для виникнення права власності.
91. При цьому формулювання положень статті 376 ЦК України виключають можливість існування інших способів легітимізації самочинного будівництва та набуття права власності на таке нерухоме майно, ніж ті, що встановлені цією статтею.
92. Тож виходячи з того, що реєстрація права власності на самочинне будівництво за особою, що здійснила самочинне будівництво, у силу наведених вище положень законодавства та приписів частини другої статті 376 ЦК України не змінює правовий режим такого будівництва, як самочинного, з огляду на частину другу статті 376 ЦК України відповідачка ОСОБА_1 не набула права власності на об'єкт незавершеного будівництва як на об'єкт нерухомого майна, незважаючи на державну реєстрацію такого права.
93. Сторони договору повинні поводитися розумно, добросовісно та дотримуватися вимог закону як під час його виконання, так і на переддоговірній стадії. Зокрема, мають поводитися добросовісно, розумно враховувати інтереси одна одної, утримуватися від недобросовісних дій чи бездіяльності. Прояви таких обов'язків, як і можливої недобросовісної чи нерозумної поведінки, є численними. Їх не можна визначити вичерпно. Недобросовісну поведінку може становити необґрунтоване припинення переговорів, пропозиція нерозумних умов, які завідомо є неприйнятними для контрагента, вступ у переговори без серйозних намірів (зокрема з метою зірвати укладення договору з третьою особою, наприклад із конкурентом недобросовісної сторони переговорів), нерозкриття необхідної контрагенту інформації тощо [див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц (пункт 37)].
94. ОСОБА_1 , яка придбала завідомо самочинне будівництво з відсотком готовності 11 %, хоч і зареєструвала право власності на нього, однак також не змінила правового режиму цього об'єкту.
95. Характерно, що протягом майже 6 років (від 22 березня 2016 року) жодних дій, спрямованих на зміну правового режиму самочинного будівництва, а саме: виготовлення проєктної документації, подання повідомлення про початок виконання підготовчих робіт до органу державного архітектурно-будівельного контролю, крім винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень; реєстрації декларації про початок виконання підготовчих робіт з винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень ані ПП «Центр правової допомоги «Горос», ані ОСОБА_1 не здійснили.
96. Підготовка земельної ділянки, улаштування огорожі, улаштування під'їзних шляхів не є об'єктом нерухомого майна.
97. ОСОБА_1 , яка придбала самочинне будівництво не може набути права власності на нього, а є власником будівельних матеріалів.
98. З огляду на наведене відсутні підстави передачі їй в оренду земельної ділянки поза процедурою земельних торгів на підставі частини другої статті 134 ЗК України.
99. Отже, метою ОСОБА_1 було отримання земельної ділянки поза межами процедури земельних торгів.
100. Таке порушення вимог закону у сфері земельних відносин під час укладення спірного договору оренди від 12 травня 2020 року порушує інтереси держави.
101. Вважаємо, що необхідно було погодитися з доводами прокурора про недобросовісну поведінку особи, яка здійснила самочинне будівництво, - ПП «Центр правової допомоги «Горос» та ОСОБА_1 , яка придбала самочинне будівництво і є власником будівельних матеріалів, дії яких були направлені на заволодіння земельною ділянкою поза процедурою земельних торгів на конкурентних засадах.
102. За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про дотримання у справі порядку передачі земельної ділянки в оренду поза межами земельних торгів не ґрунтуються на законі.
Щодо позовних вимог про визнання незаконним та скасування пункту 5 рішення Житомирської міської ради в частині надання ОСОБА_1 в користування земельної ділянки та визнання недійсним договору оренди землі
103. За приписами статті 13 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу; від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
104. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України.
105. Стаття 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частки в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
106. Згідно з пунктом 5 статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
107. Територіальні громади, є суб'єктами права власності на землі комунальної власності, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування (пункт «б» частини першої статті 80 ЗК України).
108. Частини перша, друга статті 83 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначають, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.
109. До земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування (стаття 38 ЗК України).
110. Відповідно до абзацу першого частини першої та частини другої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
111. За приписами статей 152, 155 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших, передбачених законом, способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, в судовому порядку. Землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. У разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.
112. Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (стаття 21 ЦК України).
113. Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення в зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації.
114. Згідно із частиною першою статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу земельної ділянки.
115. Частина третя статті 124 ЗК України визначає спеціальний порядок передачі земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, в оренду громадянам та юридичним особам.
116. Відповідно до частини першої статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).
117. При цьому на підставі частини другої статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, які перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою та третьою статті 134 цього Кодексу.
118. За приписами частини першої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
119. Відповідно до абзацу першого частини другої статті 134 ЗК України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі: розташування на земельних ділянках об'єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.
120. За частинами першою, другою статті 120 ЗК України у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об'єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення. Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об'єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.
121. Аналогічні положення містить стаття 377 ЦК України.
122. Власник земельної ділянки надає її в користування іншим особам для будівництва промислових, побутових, соціально-культурних, житлових та інших споруд і будівель (суперфіцій), як правило, на підставі договору (частина перша статті 413 ЦК України).
123. Особи, які отримали дозвіл власника на забудову його земельної ділянки, сформованої із земель житлової та громадської забудови, зобов'язані здійснювати її використання під час будівництва відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм (стаття 39 ЗК України) та в обсязі, встановленому договором (частина перша статті 415 ЦК України).
124. Землекористувач має право власності на будівлі (споруди), споруджені на земельній ділянці, переданій йому для забудови (частина друга статті 415 ЦК України).
125. Зі змісту рішення Житомирської міської ради від 03 квітня 2020 року № 1861 та додатка 5 до цього рішення вбачається, що ОСОБА_1 отримала право користування земельною ділянкою площею 0,0554 га, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, що на АДРЕСА_1 , цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, категорія земель - землі житлової та громадської забудови, форма користування - оренда 5 років.
126. Підставою надання земельної ділянки зазначено клопотання від 20 березня 2020 року та документ про реєстрацію права власності на нерухоме майно - витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, номер запису 36000927, дата реєстрації 18 березня 2020 року.
127. За пунктом 7 цього рішення, суб'єктам земельних відносин, яким передано земельні ділянки, протягом трьох місяців з дати прийняття цього рішення необхідно укласти відповідний правочин та зареєструвати його згідно з вимогами Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
128. Тобто зі змісту оспореного рішення вбачається, що земельну ділянку фактично надали в користування на умовах оренди з земель комунальної власності у зв'язку з переходом права власності на незавершену будівництвом будівлю відповідно до договору купівлі-продажу від 18 березня 2020 року.
129. Оскільки відповідачка не набула права власності на самочинний об'єкт незавершеного будівництва як на об'єкт нерухомого майна, незважаючи на державну реєстрацію такого права, то при передачі ОСОБА_1 у користування земельної ділянки на АДРЕСА_1 поза межами земельних торгів Житомирська міська рада порушила норми статей 124, 134 ЗК України.
130. Отже, пункт 5 рішення в частині надання ОСОБА_1 в користування земельної ділянки з кадастровим номером 1810136600:04:010:0017 є незаконним.
131. Проте необхідно звернути увагу на те, що вимога про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, яке виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення відповідного договору оренди, є неефективним способом захисту прав особи. Зазначене рішення вичерпало свою дію виконанням, а можливість його скасування не дозволить позивачу ефективно відновити володіння відповідною земельною ділянкою (подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду в постановах від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17 (провадження № 12-97гс19, пункт 39), від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 (провадження № 12-157гс19), від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (провадження №14-206цс21).
132. Велика Палата Верховного Суду вже зазначала, що під час розгляду справи, в якій на вирішення спору може вплинути оцінка рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування як законного або протиправного (наприклад, у спорі за віндикаційним позовом або про визнання недійсним договору), не допускається відмова в позові з тих мотивів, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування не визнане судом недійсним або що таке рішення не оскаржене, відповідна позовна вимога не пред'явлена. Під час розгляду такого спору слід виходити з принципу jura novit curia - «суд знає закони» (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19, пункт 50), від 04 грудня 2019 року у справі № 917/1739/17 (провадження № 12-161гс19, пункт 84), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19, пункт 101) та інші). Тому суд незалежно від того, оскаржене відповідне рішення чи ні, має самостійно дати правову оцінку рішенню органу державної влади чи місцевого самоврядування та викласти її у мотивувальній частині судового рішення [постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21, пункт 109)].
133. З огляду на те, що рішення органу місцевого самоврядування від 03 квітня 2020 року № 1861 (пункт 5) уже виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення 12 травня 2020 року договору оренди, визнання недійсним такого рішення не може забезпечити ефективного захисту прав територіальної громади, оскільки вимагає спростування в судовому порядку законності укладення договору оренди та звільнення земельної ділянки шляхом знесення об'єкта самочинного незавершеного будівництва (за наявності підстав).
134. А тому в задоволенні позову про визнання незаконним та скасування пункту 5 рішення Житомирської міської ради від 03 квітня 2020 року № 1861 в частині надання ОСОБА_1 у користування земельної ділянки слід відмовити через неефективність обраного позивачем способу захисту прав територіальної громади (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 05 липня 2023 року у справі № 912/2797/21 (провадження № 12-32гс22).
135. Згідно зі статтею 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами 1-3, 5, 6 статті 203 цього Кодексу.
136. Частина перша статті 203 ЦК України передбачає, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.
137. Відповідно до статті 216 ЦК України недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов'язані з його недійсністю. У разі недійсності правочину кожна із сторін зобов'язана повернути другій стороні в натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину.
138. Договір оренди землі від 12 травня 2020 року № 61 між Житомирською міською радою (орендодавець) та ОСОБА_1 (орендар), згідно з яким в оренду строком на 5 років передано земельну ділянку з кадастровим номером 1810136600:04:010:0017 площею 0,0554 га, що на АДРЕСА_1 , укладено на підставі незаконного рішення Житомирської міської ради від 03 квітня 2020 року № 1861.
139. Оскільки спірний договір оренди за відсутності для цього підстави, визначеної в абзаці другому частини другої статті 134 ЗК України, укладений без дотримання конкурентних засад, тобто спрямований на незаконне заволодіння земельною ділянкою комунальної власності, тобто є таким, що порушує публічний порядок, такий договір згідно із частинами першою та другою статті 228 ЦК України є нікчемним [див. близькі за змістом висновки щодо нікчемності договору через порушення конкурентного порядку її набуття у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц].
140. За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на звернення до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу у разі їх порушення, невизнання або оспорювання. Перелік способів захисту, визначений у частині другій статті 16 ЦК України, не є вичерпним. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках (абзац дванадцятий частини другої вказаної статті).
141. Застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам (аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала, зокрема, у постановах від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (пункт 57), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (пункт 40), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц, від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 89), від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (пункт 7.23), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 67), від 26 січня 2021 року у справі № 522/1528/15-ц (пункт 58), від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункт 98), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 9.1), від 22 червня 2021 року у справах № 334/3161/17 (пункт 55) і № 200/606/18 (пункт 73), від 29 червня 2021 року у справі № 916/964/19 (пункт 7.3), від 31 серпня 2021 року у справі № 903/1030/19 (пункт 68), від 26 жовтня 2021 року у справі № 766/20797/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 143), від 14 рудня 2021 року у справі № 643/21744/19 (пункт 61), від 25 січня 2022 року у справі № 143/591/20 (пункт 8.31), від 08 лютого 2022 року у справі № 209/3085/20 (пункт 21)).
142. Недійсним є правочин, якщо його недійсність встановлена законом (нікчемний правочин). У цьому разі визнання такого правочину недійсним судом не вимагається (абзац перший частини другої статті 215 ЦК України). Отже, якщо недійсність певного правочину встановлена законом, вимога про визнання його недійсним за загальним правилом не є належним способом захисту права чи інтересу позивача. За наявності спору щодо правових наслідків недійсного правочину одна зі сторін якого чи інша заінтересована особа вважає його нікчемним, суд перевіряє відповідні доводи та у мотивувальній частині судового рішення, застосувавши положення норм матеріального права, підтверджує чи спростовує обставину нікчемності правочину [див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 463/5896/14-ц (пункт 72), від 04 червня 2019 року у справі № 916/3156/17 (пункт 95)].
143. Отже, вважаємо за потрібне констатувати, що спірний договір оренди є нікчемним, його недійсність встановлена законом, а тому позовна вимога про визнання спірного договору недійсним не підлягає задоволенню.
Щодо позовних вимог про зобов'язання звільнити земельну ділянку шляхом знесення самочинного будівництва
144. Земельна ділянка під самочинним будівництвом надана в оренду з порушенням встановленого законом порядку, а тому порушує інтереси держави та територіальної громади - власника земельної ділянки, передбаченого законом дозволу на таке будівництво представницьким органом територіальної громади надано не було.
145. Відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України, якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
146. Частина друга статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачає, що за рішенням суду самочинно збудований об'єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов'язаних із знесенням об'єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
147. Звернення прокуратури до суду із цим позовом спрямоване на захист інтересів держави та територіальної громади як власника земельної ділянки.
148. Так, ОСОБА_1 не набула права власності на об'єкт незавершеного будівництва як на об'єкт нерухомого майна, незважаючи на державну реєстрацію такого права, а є лише власником будівельних матеріалів.
149. Відповідно до частини четвертої статті 319 ЦК України власність зобов'язує.
150. ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу придбала самочинно збудований об'єкт і є правонаступником особи, яка самочинно збудувала об'єкт (огорожа, під'їзні шляхи).
151. Ефективним способом захисту прав власника (користувача) земельної ділянки щодо усунення перешкод у користуванні належною йому земельною ділянкою, спричинених таким порушенням, є вимога про знесення самочинного будівництва відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України. Належним відповідачем за такою вимогою є власник будівельних матеріалів, з яких зведено відповідну забудову.
152. Отже, вважаємо, що для відновлення порушених інтересів територіальної громади саме ОСОБА_1 має знести самочинне будівництво на земельній ділянці або знесення повинно бути за її рахунок.
Щодо правомірності втручання у право власності ОСОБА_1 .
153. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди мають застосовувати під час розгляду справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерела права, що передбачають й інші критерії, які мають бути дотримані суб'єктами публічного права під час втручання у право власності.
154. Критерії правомірності втручання держави у право власності закладені у статті 1 Першого протоколу до Конвенції (далі - Перший протокол) та утворюють «трискладовий тест», за допомогою якого має відбуватися оцінка відповідного втручання.
155. У статті 1 Першого протоколу містяться три норми: 1) кожна особа має право мирно володіти своїм майном; 2) позбавлення власності є допустимим винятково в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права; 3) держава має повноваження вводити у дію закони, необхідні для здійснення контролю за користуванням майном: а) відповідно до загальних інтересів; б) для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
156. ЄСПЛ наголошує на тому, що зазначені норми не є окремими, а друга і третя норми стосуються лише конкретних випадків втручання у право на мирне володіння майном.
157. Зокрема, втручання у здійснення права на мирне володіння майном у розумінні першого речення статті 1 Першого протоколу також повинно переслідувати мету в суспільному інтересі (рішення ЄСПЛ у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» (Zelenchuk and Tsytsyura v. Ukraine).
158. Перед тим як з'ясувати, чи було дотримано першу норму, суд повинен встановити застосовність у цій справі решти двох норм (рішення ЄСПЛ у справі «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» (Sporrong and Lonnroth v. Sweden»).
159. Щодо першого припису ЄСПЛ у пунктах 63, 64 рішення у справі «Маркс проти Белгії» (Marckx v. Belgium) зауважив, що, визнаючи право на безперешкодне користування своїм майном, стаття 1 за своєю суттю є гарантією права власності. Держава сама визначає «необхідність» відповідного закону, а наявність «спільного інтересу» може спонукати державу до «здійснення контролю за використанням власності», включаючи розпорядження та спадкування.
160. ЄСПЛ визначає найважливішою вимогою статті 1 Першого протоколу законність будь-якого втручання державного органу у право на мирне володіння майном, тобто його відповідність національному законодавству та принципу верховенства права, що включає свободу від свавілля (рішення у справі «East/West Alliance Limited» проти України» («East/West Alliance Limited v. Ukraine).
161. Зміст «трискладового тесту» для оцінки відповідності втручання у право власності європейським стандартам правомірності такого втручання охоплює критерії, які мають оцінюватися у такій сукупності: 1) законність вручання; 2) легітимна мета (виправданість втручання загальним інтересом); 3) справедлива рівновага між інтересами захисту права власності та загальними інтересами (дотримання принципу пропорційності між використовуваними засобами і переслідуваною метою та уникнення покладення на власника надмірного тягаря). Невідповідність втручання у право власності хоча б одному із зазначених критеріїв свідчить про протиправність втручання навіть у разі дотримання національного законодавства та (або) присудження власнику компенсації.
162. Контроль за дотриманням конвенційних гарантій здійснюється ЄСПЛ, який застосовує норми Конвенції відповідно до базових принципів (методів) тлумачення, до яких відносять «принцип автономного тлумачення понять», «принцип еволюційного (динамічного) тлумачення», «принцип європейського консенсусу», «принцип розсуду держави», «принцип ефективного тлумачення» та «принцип пропорційності та балансу інтересів».
163. Достатньо докладно стандарт верховенства права та пропорційність як його складова частина висвітлені у практиці ЄСПЛ.
164. Так, у рішенні у справі «Фрессо і Руар проти Франції» (Fressoz and Roire V. France) ЄСПЛ зазначає, що «необхідність» будь-якого обмеження реалізації права завжди має бути обґрунтованою. Відсутність такого мотивування - прояв свавілля держави.
165. У цьому рішенні ЄСПЛ вказав на неприпустимість свавільного втручання держави у права людини без нагальної на те потреби. Звичайно, насамперед уповноважені органи державної влади повинні оцінювати, чи наявна реальна суспільна потреба, яка виправдовує таке обмеження.
166. Вирішувати питання про пропорційність чи непропорційність обмеження прав людини має суд, адже судова влада - політично нейтральна гілка влади, покликана урівноважувати інші гілки влади у цьому напрямі.
167. ЄСПЛ вказав на необхідність перевіряти передбачення обмеження прав людини у національному законі, визначати наявність обставини для його застосування та вирішувати питання співмірності. У сукупності це утворює трискладовий тест на пропорційність.
168. Обмеження прав має передбачатись національним законом. Такий закон повинен існувати на момент введення такого обмеження.
169. Обмеження прав у такому разі повинно прямо передбачатись у законі, а зміст закону повинен буди доведений до відома громадянам.
170. Закон має відповідати критеріям якості - обмеження прав повинно бути зрозумілим для кожного.
171. Обмеження прав повинно відповідати легітимній меті. Така мета зумовлена потребою захистити певні найбільш важливі для держави блага та принципи.
172. Втручання у права має відповідати вимогам співмірності.
173. Співмірність означає, що характер та обсяг втручання держави у права має бути не самоціллю, а засобом для захисту необхідного суспільного блага. Таке тлумачення не повинно бути самоціллю, воно має бути необхідним - безальтернативним та достатнім - а не надмірним.
174. Співмірність є найбільш складним критерієм для вирахування та встановлення. Обмеження прав часто є законним і відповідає легітимній меті, але характер такого обмеження є надмірним.
175. Таким чином, можна зазначити, що лише при дотриманні всіх критеріїв трискладового тесту можна визнати втручання держави у права пропорційним, а відтак правомірним, справедливим та виправданим. У свою чергу, з позиції ЄСПЛ, суд повинен відповідно до принципу індивідуального підходу в кожному випадку конкретно вирішувати питання пропорційності з урахуванням контекстуальних обставин справи. В одному випадку обмеження є пропорційним, а в іншому - те саме обмеження пропорційним не вважатиметься.
176. Земельна ділянка під самочинним будівництвом надана в оренду з порушенням встановленого законом порядку - не на конкурентних засадах, без проведення земельних торгів, що порушує інтереси держави та територіальної громади - власника земельної ділянки, а тому знесення такого будівництва є пропорційним втручанням, яке ґрунтується на законі та переслідує легітимну мету та є необхідним у демократичному суспільстві.
177. ОСОБА_1 є власником лише будівельних матеріалів, які були придбані у ПП «Центр правової допомоги «Горос», оскільки самочинне будівництво, незважаючи на державну реєстрацію, не породжує будь-яких прав, та відповідачка не позбавлена права самостійно вивезти їх із спірної земельної ділянки, тому втручання у її право власності на будівельні матеріали є пропорційним.
178. ОСОБА_1 не позбавлена права отримати спірну земельну ділянку на земельних торгах у порядку, визначеному статтею 134 ЗК України, отже, таке втручання у її право власності не матиме характеру індивідуального надмірного тягаря.
179. Підсумовуючи наведене вище, ми вважаємо, що касаційну скаргу необхідно задовольнити частково, оскаржені судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову.
Судді С. Ю. Мартєв О. О. Банасько В. В. Король Н. В. Шевцова