Справа № 320/10334/25 Головуючий у 1 інстанції: Вісьтак М.Я.
Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
09 лютого 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого Василенка Я.М.,
суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13.03.2025 у справі за адміністративним позовом заступника керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області до відділу освіти Сквирської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії, -
Заступник керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Сквирської ради щодо ненарахування та невиплати випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Сквирської міської ради, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які закінчили навчання у 2022-2023 та 2023-2024 навчальних роках, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої ч. 7 ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей- сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування»;
- зобов'язати відділ освіти Сквирської міської ради нарахувати та виплатити всім випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Сквирської міської ради одноразову грошову допомогу у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену ч. 7 ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно- правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» з розміру, встановлених Законами України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» та «Про Державний бюджет України на 2024 рік».
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13.03.2025 повернуто позовну заяву позивачу з усіма доданими до неї документами.
Не погоджуючись з вказаною ухвалою керівник Білоцерківської окружної прокуратури Київської області звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу, як таку, що прийнята із порушенням норм матеріального і процесуального права, та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
З метою повного та всебічного встановлення обставин справи, колегією суддів ухвалено рішення про продовження апеляційного розгляду даної справи на розумний строк.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що зазначена апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.
Мотивами оскаржуваної ухвали є те, що з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитись розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень. Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Апелянт у своїй скарзі посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті ухвали, норм матеріального та процесуального права, а також неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи.
Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з положенням статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина третя).
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (частина четверта).
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п'ята).
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтовано.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
Так, громада володіє деякими ознаками суб'єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов'язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Варто зазначити, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Зміст поданої прокурором позовної заяви не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб'єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб.
З прохальної частини позовної заяви вбачається, що заступник керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб - випускників 2022-2024 закладів комунальної форми власності Сквирської міської ради.
За приписами статті 11 Закону України від 13.01.2005 №2342-IV "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад. Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо: подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, визначає стаття 12 вищенаведеного Закону.
Так, за нормами вказаної вище статті на служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей, зокрема, бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів.
Близькі за змістом положення містяться й у постанові Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866 "Питання діяльності органів опіки та піклування, пов'язаної із захистом прав дитини", якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини.
Зокрема, пунктом 3 цього Порядку визначено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об'єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).
А пунктом 3-1 вищезазначеного Порядку передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім'ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім'ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб'єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім'ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров'ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №800.
Частиною першою статті 56 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники - батьки, усиновлювачі, опікуни чи інші особи, визначені законом. Суд може залучити до участі у таких справах відповідно неповнолітніх осіб, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена.
Отже, інтереси вищевказаних осіб, які не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності, повинні захищати, насамперед визначені законом органи та особи.
Так, представництво цих же осіб у суді може здійснюватися й прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За правилами частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов'язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (частина перша статті 54 Кодексу адміністративного судочинства України).
Прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
Лише за доведеності таких обставин прокурор може звернутися до суду з позовною заявою. У такому випадку прокурор набуває процесуальні права й обов'язки осіб, в інтересах яких він діє, за винятком права закінчувати справу примиренням, а справа, в силу вимог частини першої статті 56 Кодексу адміністративного судочинства України, може розглядатись судом із залученням до участі у такій справі відповідних, зокрема, неповнолітніх осіб, або без такого залучення. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
В той же час, згідно матеріалів справи не вбачається того, що прокурор дотримався встановленого законом порядку звернення до суду й виконав передбачений абзацом третім частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" обов'язок попередньо, до звернення до суду, повідомити про це вказаних у позові, у тому числі неповнолітніх осіб, їх законних представників.
Таким чином, з позовної заяви не вбачається існування у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів вищевказаних осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону України "Про прокуратуру", і можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.
Виходячи з вищенаведеного, заступник прокурора, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме виражається порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, підлягають судовому захисту.
Суд звертає увагу на те, що Верховним Судом у постановах від 18.11.2021 у справі № 140/4953/20 та від 15.01.2024 у справі № 360/1100/23 вже досліджувалось питання стосовно наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у подібних правовідносинах та за схожих фактичних обставин справи й у цих постановах колегія суддів Касаційного адміністративного суду дійшла аналогічних висновків щодо застосування норм права.
З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитись розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
З урахуванням зазначеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що позовну заяву необхідно повернути заступнику керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області.
Окрім того, уже після винесення судом оскаржуваної ухвали, Конституційний Суд України своїм рішенням від 03 грудня 2025 року у справі № 3-28/2024(59/24) визнав неконституційним надання прокурору можливості представляти інтереси держави в суді через неналежний захист цих інтересів владою.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт незаконності ухвали суду першої інстанції.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу керівника Білоцерківської окружної прокуратури Київської області залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13.03.2025 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий: Василенко Я.М.
Судді: Ганечко О.М.
Кузьменко В.В.