02 лютого 2026 року м. Дніпросправа № 160/511/25
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Божко Л.А. (доповідач),
суддів: Лукманової О.М., Дурасової Ю.В.,
розглянувши у письмовому провадженні в місті Дніпро апеляційні скарги Комунального підприємства «Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» Нікопольської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Б.К.БУДСЕРВІС" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.11.2025 (суддя Савченко А.В.) по адміністративній справі за позовом Комунального підприємства «Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» Нікопольської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю "Б.К.БУДСЕРВІС" про визнання дій протиправними та скасування рішення,
08.01.2025 року Комунальне підприємство «Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» Нікопольської міської ради (надалі - КП «Нікопольводоканал») звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з вищезазначеною позовною заявою, в якій просило:
- визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби "Про усунення порушень законодавства", оформлену листом від 01.07.2024 року за вих. № 040406-15/3904-2024.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.11.2025 у позові було відмовлено повністю.
Не погоджуючись з рішенням адміністративного суду першої інстанції, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.11.2025 року та ухвалити нове рішення, яким повністю задовольнити позовні вимоги.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції не були з'ясовані всі обставини, що мають значення для справи, не надано оцінку всім аргументам, які заявлялися позивачем у справі, та як наслідок рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Товариство з обмеженою відповідальністю "Б.К.БУДСЕРВІС", також не погодившись з рішенням суду першої інстанції, звернулось з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначив, що зважаючи на правову природу письмової вимоги відповідача, вона породжує правові наслідки для свого адресата, тому наділена характерними ознаками акта індивідуальної дії, що свідчить про можливість її оскарження в судовому порядку.
Дослідивши матеріали справи та докази по справі, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити частково у зв'язку з наступним.
Судом першої інстанції встановлено, що 25.10.2023 між КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ (Замовник) та ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» (Виконавець) укладено договір № 564 про виконання робіт з реконструкції, а саме: «Реконструкції насосної станції ІІ підйому на майданчику водопровідних очисних споруд КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» з метою забезпечення функціонування в особливих умовах технологічного процесу з водопостачання об'єкту, призначеного для забезпечення життєдіяльності населення м. Нікополя та Нікопольського району Дніпропетровської області» Коригування (надалі - Договір), за умовами якого Виконавець зобов'язався у 2023 році надати послуги за ДК 021:2015:45450000-6 - Інші завершальні будівельні роботи («Реконструкції насосної станції ІІ підйому на майданчику водопровідних очисних споруд КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» з метою забезпечення функціонування в особливих умовах технологічного процесу з водопостачання об'єкту, призначеного для забезпечення життєдіяльності населення м. Нікополя та Нікопольського району Дніпропетровської області» Коригування), а Замовник - прийняти та оплатити такі послуги. Пунктом 3.1. Договору визначено, що його ціна становить 28 755 604,80 грн., у т.ч. ПДВ 4 792 600,80 грн. та Замовник взяв на себе зобов'язання в межах бюджетних призначень. Відповідно до п. 5.1 Договору встановлено, що строк надання послуги до 31.12.2023 року. Згідно п.п.6.1.1. п.6.1. Договору Замовник зобов'язаний підписати акт виконаних робіт (Ф-КБ2в) протягом п'яти робочих днів з моменту повідомлення Виконавцем про предмету Договору до прийому. Відповідно до п.п. 6.2.6., 6.2.7. п. 6.2. Договору Замовник має право залучати до технічного нагляду за наданням послуги згідно предмету цього Договору, на власний розсуд, сертифікованого інженера з технічного нагляду, повноваження якого визначаються окремим Договором. При цьому, представник з технічного нагляду має право разом із Замовником перевіряти всю виконавчу документацію за цим Договором, а також перевіряти всю необхідну для надання послуги документацію, яка згідно чинного законодавства та локального кошторису повинна бути наявна у Виконавця та відмовитись від підписання актів виконаних робіт у разі, якщо сертифікованим інженером з технічного нагляду будуть виявлені недоліки як при наданні послуги за цим Договором, так і у наданих послугах.
Протягом періоду виконання укладеного Договору від 25.10.2023 № 564 між Сторонами було укладено 4 додаткові угоди:
- додаткова угода від 02.11.2023 № 1, згідно якої Розділ 4 Договору доповнено пунктами 4.4. та 4.5. наступного змісту: 4.4. «ЗАМОВНИК» згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1070 «Деякі питання здійснення розпорядниками (одержувачами) бюджетних коштів попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти», має право перерахувати на розрахунковий рахунок «ВИКОНАВЦЮ» попередню оплату в сумі 24 004 483,84 грн, що складає 80 відсотків річного обсягу фінансування на роботи з реконструкції водозабірних споруд на рахунок відкритий «ВИКОНАВЦЕМ» в ДКСУ. 4.5 В термін до 25.12.2023, згідно з пунктом 4.4. даного Договору, «ВИКОНАВЕЦЬ» повинен відзвітувати «ЗАМОВНИКУ» про витрачені кошти. По закінченні терміну невикористані кошти попередньої оплати повертаються «ЗАМОВНИКУ».
- додаткова угода від 08.11.2023 № 2, згідно якої пункт Додаткової угоди № 1 змінено та викладено у наступній редакції: 1) Розділ 4 Договору Доповнити пунктами 4.4. та 4.5. наступного змісту: 4.4. «ЗАМОВНИК» згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1070 «Деякі питання здійснення розпорядниками (одержувачами) бюджетних коштів попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти», має право перерахувати на розрахунковий рахунок «ВИКОНАВЦЮ» попередню оплату в сумі 23 004 483,84 грн, що складає 80 відсотків річного обсягу фінансування на роботи з реконструкції водозабірних споруд на рахунок відкритий «ВИКОНАВЦЕМ» в ДКСУ. 4.5 В термін до 25.12.2023 згідно з пунктом 4.4. даного Договору, «ВИКОНАВЕЦЬ» повинен відзвітувати «ЗАМОВНИКУ» про витрачені кошти. По закінченні терміну невикористані кошти попередньої оплати повертаються «ЗАМОВНИКУ».
Додатковими угодами від 16.11.2023 № 3 та від 11.12.2023 № 4 додано до кошторисної документації Договору від 25.10.2023 № 564 Акт внесення змін до ПКД № 1 та № 2 відповідно. Проте, обсяги робіт у локальних кошторисах не переглядались та перерахунок договірної ціни з урахуванням внесених змін ПКД № 1 та № 2 у додатковій угоді Сторонами не здійснювався.
На виконання договору від 25.10.2023 № 564 КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» платіжною інструкцією від 02.11.2023 № 5 перераховано ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» попередню оплату на придбання матеріалів для проведення реконструкції за КПКВК 7741710 «Здійснення заходів щодо забезпечення транспортування питної води» за КЕКВ 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» в сумі 23 004 483,84 гривень.
15.12.2023 року ТОВ «Б.К. БУДСЕРВІС» згідно з випискою з рахунку від 15.12.2023 повернуто на казначейський рахунок КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» № НОМЕР_1 попередню оплату в суму 15 652 971,47 грн, яка в свою чергу 15.12.2023 року перерахована до ДКСУ м. Київ на казначейський рахунок № UA61820172000004231400000000 на відновлення касових видатків КЕКВ 3210.
17.12.2023 року ТОВ «Б.К. БУДСЕРВІС» згідно з випискою з рахунку від 17.12.2023 повернуто на казначейський рахунок КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» № НОМЕР_1 попередню оплату в суму 1 118 022,77 грн, яка в свою чергу 15.12.2023 року перерахована до ДКСУ м. Київ на казначейський рахунок № UA61820172000004231400000000 на відновлення касових видатків КЕКВ 3210.
Між ТОВ «Б.К. БУДСЕРВІС» та КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» за договором від 25.10.2023 № 564 складено 6 актів приймання виконаних робіт (форми № КБ-2в), а саме: від 28.11.2023 № 1 за листопад 2023, від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023, № 3 за грудень 2023, від 15.12.2023 № 4 за грудень 2023, № 5 за грудень 2023, від 15.12.2023 № 6 за грудень 2023 та Довідки про вартість виконаних будівельних робіт та витрати (форми № КБ-3) на загальну суму 17 075 151,60 грн з ПДВ.
Відповідно до виписки з казначейського рахунку КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» від 18.12.2023 розрахунки з ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» за Договором від 25.10.2023 № 564 за виконані роботи проведено платіжними інструкція від 18.12.2023 № 10-13 на загальну суму 10 841 662,00 гривень.
З 13.05.2024 по 07.06.2024 Головним державним аудитором відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ Східного офісу Держаудитслужби Палкіною Л.В. було проведено перевірку закупівель КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» за процедурою: ID: UA-2023-10-31-009926-a «Реконструкція насосної станції ІІ підйому на майданчику водопровідних очисних споруд КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» з метою забезпечення функціонування в особливих умовах технологічного процесу з водопостачання об'єкту, призначеного для забезпечення життєдіяльності населення м. Нікополя та Нікопольського району Дніпропетровської області» Коригування, протягом усього періоду проведення процедури закупівлі, починаючи з планування та оприлюднення інформації про закупівлі і до повного виконання зобов'язань за договором, укладеним за результатами її проведення, за наслідками якої складено Акт перевірки закупівель комунальним підприємством «Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» Нікопольської міської ради протягом усього періоду проведення процедури закупівлі починаючи з планування та оприлюднення інформації про закупівлі і до повного виконання зобов'язань за договорами, укладеними за результатами їх проведення від 07.06.2024 року № 040406-25/22.
Перевіркою дотримання вимог законодавства у сфері закупівель під час здійснення закупівлі робіт з реконструкції насосної станції II підйому на майданчику водопровідних очисних споруд КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» встановлено наступні порушення:
Частиною 1 статті 884 Цивільного кодексу України та абзацем 3 пункту 103 розділу «Гарантійні строки якості закінчених робіт (експлуатації об?єкта будівництва) та порядок усунення виявлених недоліків (дефектів)» Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005 № 668 (далі - Постанова Nє668) визначено, що гарантійний строк становить десять років від дня прийняття об?єкта замовником, якщо більший гарантійний строк не встановлений договором або законом. Проте, Замовником укладено з ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» договір від 25.10.2023 № 564, в пункті 2.2 розділу 2 «Якість послуг» укладеного Договору передбачено, що виконавець ТОВ «Б.К. БУДСЕРВІС» дає гарантію на виконані роботи 3 роки, чим порушено вимоги частини 1 статті 884 Цивільного кодексу України, частини 1 статті 41 Закону № 922, пункту 3 Особливостей, абзацу 3 пункту 103 Постанови Nє668.
Крім того, на порушення п.5.31 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281 до договірної ціни включено кошти на покриття ризиків в розмірі 2%, при тому що зазначені кошти враховуються у розмірі, визначеному на підставі обгрунтовувальних розрахунків підрядника, за твердої договірної ціни - в розмірі до 1,5%, що призвело до завищення вартості робіт за договором на суму 138,967 тис. гривень (з ПДВ 20%).
Перевіркою встановлено безпідставне включення в акті приймання виконаних робіт від 15.12.2023 № 6 за грудень 2023 року (форми № КБ-2в) робіт з навантаження і розвантаження устаткування краном на автомобільному ходу вантажопідйомністю до 10,0 т, маса 1 штуки вантажу до 2,5 т: розвантаження (РЕКН ПУ14-1024 із Збірника 014 «Окремі види робіт, пов'язані з ремонтом обладнання»), що є порушенням п.1.14, 1.16 Вказівок щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на будівельні роботи, затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 31.12.2021 № 374, п.1.2 технічної частини Збірника 7 «Компресорні установки, насоси і вентилятори».
До актів приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) від 28.11.2023 № 1 за листопад 2023, від 15.12.2023 № 3 за грудень 2023, від 15.12.2023 № 4 за грудень 2023 ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» безпідставно включено роботи з розвантаження вантажів краном на автомобільному ходу вантажопідйомністю до 10,0 т (РЕКН ПУ14-1440 із Збірника 014 «Окремі види робіт, пов'язані з ремонтом обладнання), та окремими позиціями труби ПП К2-KAN двошарові гофровані діам. 1135/1000 мм SN8 з муфтами та ущільнювачами в кількості 386 м без виконання робіт х їх укладання.
До акту приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) від 15.12.2023 № 5 за грудень 2023 року, ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» безпідставно включено роботи з розвантаження устаткування краном на автомобільному ходу вантажопідйомністю до 10,0 т, маса 1 штуки вантажу до 0,3 т: розвантаження (РЕКН ПУ14-1016 із Збірника 014 «Окремі види робіт, пов?язані з ремонтом обладнання), та окремими позиціями засувка чавунна з обгумованим клином 500 мм в кількості 3 шт, 400 мм в кількості 2 шт, 300 мм в кількості 2 шт, клапан зворотній ДУ300 в кількості 2 шт, засувка Батерфляй ДУ 500 в кількості 5 шт, діаметр 125 мм в кількості 1 шт, ДУ80 в кількості 1 шт, клапан зворотній міжфланцевий, діаметр 80 мм в кількості 1 шт та вібровставка фланцева, діаметр 80 мм в кількості 1 шт без виконання робіт з їх монтажу або установлення на об'єкті реконструкції.
Проектно-кошторисною документацією по об'єкту реконструкції, яка отримала експертну оцінку, не передбачено застосування ресурсних елементних кошторисних норм із відомчих ремонтних норм, що розроблені для застосування на підприємствах, підпорядкованих Міністерству промислової політики України, в тому числі не передбачено застосування РЕКН ПУ14-1024 із Збірника 014 «Окремі види робіт, пов'язані з ремонтом обладнання». Також застосування РЕКН із Збірника 014 «Окремі види робіт, пов'язані з ремонтом обладнання» не передбачено локальними кошторисами до договірної ціни до договору від 25.10.2023 № 564.
Крім того, поточні ціни на матеріальні ресурси згідно з п. 4.9 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281 враховують вартість вантажних робіт та додаткове включення в актах приймання виконаних будівельних робіт (форми № KБ-2в) робіт з розвантаження устаткування за ресурсними елементними кошторисними нормами із Збірника 014 «Окремі види робіт, пов'язані з ремонтом обладнання» є безпідставним.
Таким чином, перевіркою питання стану виконання договору від 25.10.2023 року № 564 встановлено завищення вартості робіт з реконструкції за листопад-грудень 2023 року на суму 13 934 452,80 грн. з ПДВ.
Перевіркою виконання договору від 25.10.2023 року № 564 встановлено завищення обсягів робіт з засипки вручну траншей, пазух котлованів і ям, ущільнення ґрунту пневматичними трамбівками та кріплення інвентарними щитами стінок траншей шириною до 2 м, що включені ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» до акту приймання виконаних будівельних робіт (форми № KБ-2в) від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023, при невиконанні повного комплексу робіт з прокладки нової ділянки самопливного скидного трубопроводу промивних вод з підключенням до існуючого трубопроводу довжиною 486 м. В акті виконаних робіт від 28.11.2023 № 2 включено роботи з прокладання трубопроводу (РЕКН КГ23-1-11) в кількості 100 м, при цьому обсяги робіт з засипки вручну траншей, пазух котлованів і ям, ущільнення ґрунту пневматичними трамбівками та кріплення інвентарними щитами стінок траншей включено без врахування фактично виконаних робіт з прокладання трубопроводу. Таким чином, перевіркою встановлено завищення обсягів робіт з засипки траншей та ущільнення ґрунту в кількості 427 куб.м, завищення в обсягах робіт з кріплення інвентарними щитами в кількості 427 кв.м, внаслідок чого перевіркою встановлено завищення обсягів у вартості виконаних підрядних робіт по акту приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023 на суму 349 629,09 грн. з ПДВ.
ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» до акту приймання виконаних будівельних робіт до акту приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023 включались кошти на перевезення працівників в сумі 9 817,00 грн. без наявності обгрунтовувальних розрахунків та без врахування наявності міського транспорту, розбіжність у вартості підрядних робіт становить 11 780,40 грн. з ПДВ. Також, згідно з наданими до зустрічної звірки документами встановлено відсутність на балансі ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» транспортних засобів та відсутність документального підтвердження витрат на залучення сторонніх осіб до перевезення працівників, отже, з урахуванням результатів зустрічної звірки, в Акті перевірки встановлено завищення вартості підрядних робіт за листопад 2023 року на загальну суму 226 992,71 грн. з ПДВ.
Відповідно до п.7 акту перевірки, в ході перевірки контрольні обміри обсягів виконаних підрядних робіт на об'єкті реконструкції не проводились через перебування об'єкту реконструкції на березі колишнього Каховського водосховища та наявності постійної загрози обстрілів з території окупованої Запорізької АЕС. Крім того, на запит від 13.05.2024 № 1 КП «НКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» на час завершення перевірки не видано наказ та не створено комісію для проведення контрольних обмірів.
Не погодившись з висновками акту перевірки КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» було подано заперечення від 19.06.2024 року за вих. № 6-0127/905, які за висновком Східного офісу Держаудитслужби не прийнято (лист від 28.06.2024 року за вих. № 040406-15/3867- 2024).
08.07.2024 на адресу КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» надійшла вимога Східного офісу Держаудитслужби «Про усунення порушень законодавства», оформлена листом від 01.07.2024 року за вих. № 040406-15/3904-2024, якою визначено:
1) розглянути результати проведеної перевірки та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ», винних у допущених порушеннях;
2) відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218, 222 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-IV та статей 22, 611, 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних державному бюджету на загальну суму 14 524 439,79 грн. шляхом:
- складання актів звіряння взаємних розрахунків між КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» та ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» на суму 14 524 439,79 гривень;
- відображення в бухгалтерському обліку КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» по бухгалтерському рахунку 631 «Розрахунки з вітчизняними постачальниками» по контрагенту ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» сум дебіторської заборгованості в розмірі 14 524 439,79 гривень;
- поверненням грошових коштів ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» в розмірі 14 524 439,79 грн. на реєстраційний рахунок КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» з подальшим перерахуванням їх в дохід державного бюджету (код доходів 21080500) або безоплатним виконанням ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» підрядних робіт по об'єкту реконструкції згідно з проектно-кошторисною документацією за договором від 25.10.2023 № 564 на загальну суму 14 524 439,79 гривень.
Не погодившись з правомірністю прийняття наведеної вимоги, позивач звернувся до суду з метою захисту своїх прав та інтересів.
Вирішуючи спір між сторонами та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у справі, яка розглядається, суд не перевіряє та не встановлює наявність збитків, правильність їх обчислення, оскільки ці обставини перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Але при цьому, суд перевіряє правомірність оскаржуваної вимоги на відповідність вимогам закону в частині її змісту і форми. Оскаржувана у цій справі вимога за змістом і формою відповідає вимогам законодавства, при цьому наявність, чи відсутність збитків, їх розмір, у цій справі суд не встановлює, оскільки ці обставини належить встановлювати при розгляді справи щодо стягнення збитків, а не у цій справі.
Колегія суддів апеляційного суду не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення № 43).
Пунктом 1 Положення № 43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Згідно з пунктом 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).
Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок №550), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
В силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку. Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII.
У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов'язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов'язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції. Аналогічна правова позиція також підтримана Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
У Постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акта. Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
Верховний Суд в постанові від 27.07.2024 у справі № 160/12986/21 дійшов висновку, що задля вирішення питання порядку оскарження вимоги, яка спрямована на відшкодування збитків, першочергово слід дослідити чи була дотримана контролюючим органом процедура проведення перевірки, підстави її проведення і, як наслідок, правову природу встановлених порушень.
Без належного дослідження цих питань та встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимозі у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.
Отже, право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов'язання щодо повернення збитків, слід розуміти в контексті «права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень».
Водночас, правомірність вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення.
Такий порядок оскарження слід застосовувати, якщо підконтрольною установою не було попередньо оскаржено таку вимогу по суті встановлених порушень під час проведення відповідної перевірки і таким порушенням, судом не було надано оцінку (відсутня будь-яка реакція з боку підконтрольної установи після отримання вимоги), або дотримання процедури проведення перевірки (ревізії, моніторингу, тощо) та факт порушення з боку підконтрольної установи під час здійснення господарської діяльності встановлено у судовому рішенні.
Вказані правові висновки Верховного Суду враховуються судом апеляційної інстанції, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.
З огляду на викладене, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що суд першої інстанції при розгляді справи наведеного вище не врахував та не взяв до уваги безпосередні підстави звернення до суду, не надав оцінку доводам позивача по суті оскаржуваної вимоги, не дослідив наявні у матеріалах справи докази і не надав оцінку обставинам справи, що є самостійною та окремою підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.
Що стосується суті поставлених в провину позивачу порушень законодавства за спірною вимогою, то колегія суддів апеляційного суду зазначає наступне.
Як вбачається з оскаржуваної Вимоги від 01.07.2024 № 040406-15/3904-2024, на обґрунтування приписів щодо відшкодування шкоди (збитків), заподіяних державному бюджету на загальну суму 14 524 439,79 грн, відповідачем зазначено, що відповідно до п.п. 1 п. 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 № 631 зі змінами, наказу Східного офісу Держаудитслужби від 09.05.2024 № 56 «Про призначення перевірки закупівель», Східним офісом Держаудитслужби проведено перевірку закупівлі ID: UA-2023-10-31-009926-а Комунальним підприємством «Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» Нікопольської міської ради, якою встановлено ряд порушень що відображені в акті перевірки від 07.06.2024 № 040406-25/22.
Під час перевірки встановлені такі порушення законодавства.
1. На порушення п.1.14, 1.16, 1.17, 2.1 Вказівок щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на будівельні роботи, затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 31.12.2021 № 374, п. 1.6. технічної частини Збірника 12 «Технологічні водопроводи», затвердженого наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 31.12.2021 № 374, п.3.4, 4.9, 5.11, 6.2, 6.15 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2011 № 281, п. 99 Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005 № 668, п. 4.1., 4.3. Договору від 25.10.2023 № 564, внаслідок включення ТОВ «Б.К. Будсервіс» до актів приймання виконаних робіт (форми КБ-2В) матеріальних ресурсів та устаткування та/або обладнання без виконання робіт з їх монтажу, улаштування або встановлення в проектне положення на об'єкті реконструкції, перевіркою встановлене завищення вартості робіт з реконструкції за Договором від 25.10.2023 № 564 за листопад-грудень 2023 року на суму 13 934 452,80 грн, чим завдано шкоди (збитків) державному бюджету на відповідну суму.
2. На порушення п. 6.2. Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2011 № 281, внаслідок невиконання повного комплексу робіт з прокладки нової ділянки самопливного скидного трубопроводу промивних вод з підключенням до існуючого трубопроводу довжиною 486 м ТОВ «Б.К. Будсервіс» завищено обсяги у вартості виконаних підрядних робіт за Договором від 26.10.2023 № 564 по акту приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023 на суму 349 629,09 грн, чим завдано шкоди (збитків) державному бюджету на відповідну суму.
3. На порушення п. 5.31, 6.2 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2011 № 281, внаслідок включення ТОВ «Б.К.Будсервіс» до актів приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) коштів на покриття ризиків в завищеному розмірі, перевіркою встановлено завищення вартості підрядних робіт за Договором від 25.10.2023 № 564 на загальну суму 13 368,19 грн, чим завдано шкоди (збитків) державному бюджету на відповідну суму.
4. На порушення п. 4.28, 5.26, п. 6.2 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2011 № 281, внаслідок включення ТОВ «Б.К. Будсервіс» до актів приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) документально не підтверджених обсягів списання на виконання робіт з реконструкції будівельних матеріалів та включення коштів на перевезення працівників без наявності обгрунтувальних розрахунків та без врахування наявності маршрутів руху міського транспорту, перевіркою встановлено завищення вартості підрядних робіт за Договором від 25.10.2023 № 564 за листопад 2023 року на загальну суму 226 992,71 грн, чим завдано шкоди (збитків) державному бюджету на відповідну суму.
Згідно з п. 1 констатуючої частини оскаржуваної Вимоги завдання шкоди (збитків) за Договором від 25.10.2023 № 564 за листопад-грудень 2023 року на суму 13 934 452,80 грн обґрунтовано включенням до актів приймання виконаних робіт (форми КБ-2В) матеріальних ресурсів та устаткування та/або обладнання без виконання робіт з їх монтажу, улаштування або встановлення в проектне положення на об'єкті реконструкції.
Проте, відповідно до ч. 1 ст. 22 Цивільного кодексу України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками відповідно до п.1 ч. 2 ст. 22 Цивільного кодексу України, зокрема, є втрати, які особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки).
Згідно ч. 2 ст. 224 Господарського кодексу України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, під збитками розуміються витрати, зроблені управненою стороною, втрата або пошкодження її майна, а також не одержані нею доходи, які управнена сторона одержала б у разі належного виконання зобов'язання або додержання правил здійснення господарської діяльності другою стороною. За змістом ст. 225 Господарського кодексу України до складу збитків, що підлягають відшкодуванню особою, яка допустила господарське правопорушення, включаються: - вартість втраченого, пошкодженого або знищеного майна, визначена відповідно до вимог законодавства; додаткові витрати (штрафні санкції, сплачені іншим суб'єктам, вартість додаткових робіт, додатково витрачених матеріалів тощо), понесені стороною, яка зазнала збитків внаслідок порушення зобов'язання другою стороною; - неодержаний прибуток (втрачена вигода), на який сторона, яка зазнала збитків, мала право розраховувати в разі належного виконання зобов'язання другою стороною; матеріальна компенсація моральної шкоди в випадках, передбачених законом.
Тобто, збитки - це об'єктивне зменшення будь-яких майнових благ сторони, що обмежує її інтереси як учасника певних господарських відносин і проявляється у витратах, зроблених кредитором, втраті або пошкодженні майна, а також у не одержаних кредитором доходах, які б він одержав, якби зобов'язання було виконано боржником (пункт 6.14 постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.04.2020 у справі № 925/1196/18).
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 623 Цивільного кодексу України розмір збитків, завданих порушенням зобов'язання, повинен бути реальним та доведеним позивачем.
Зважаючи на зазначені норми, для застосування такого заходу відповідальності, як стягнення збитків, необхідна наявність усіх елементів складу господарського правопорушення: 1) протиправна поведінка; 2) збитки; 3) причинний зв'язок між протиправною поведінкою та завданими збитками; 4) вина. У разі відсутності хоча б одного із цих елементів відповідальність у вигляді відшкодування збитків не настає.
Вказані правові висновки також відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 03.08.2018 у справі № 917/877/17 та враховуються судом апеляційної інстанції, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.
Як вбачається з матеріалів справи, на виконання Договору № 564 від 25.10.2023 були складені наступні акти приймання виконаних будівельних робіт (Форма № КБ-2в):
1. Акт КБ-2в № 1 від 28.11.2023 на суму 3 030 334,80 грн.:
- Матеріали (труби ПП К-2-КАN двошарові гофровані
діам.1135/1000мм SN8 з муфтами та ущільнювачами 140м) 2 472 116,00 грн;
- Заробітна плата 636,00 грн;
- Вартість експлуатації машин (розвантаження) 2 588,00 грн;
- Загальновиробничі витрати 297,00 грн;
- Прибуток (18,11) 101,00 грн;
- Адміністративні витрати (5,06) 28,00 грн;
- Кошти на покриття ризиків (2%) 49 513,00 грн;
- Податок на додану вартість 505 055,80 грн.
2. Акт КБ-2в № 3 від 15.12.2023 на суму 2 727 300,00 грн.:
- Матеріали (труби ПП К-2-КАN двошарові гофровані
діам.1135/1000мм SN8 з муфтами та ущільнювачами 126м) 2 224 904,00 грн;
- Заробітна плата 573,00 грн;
- Вартість експлуатації машин (розвантаження) 2 330,00 грн;
- Загальновиробничі витрати 266,00 грн;
- Прибуток (18,11) 91,00 грн;
- Адміністративні витрати (5,06) 25,00 грн;
- Кошти на покриття ризиків (2%) 44 561,00 грн;
- Податок на додану вартість 454 550,00 грн.
3. Акт КБ-2в № 4 від 15.12.2023 на суму 2 597 428,80 грн.:
- Матеріали (труби ПП К-2-КАN двошарові гофровані
діам.1135/1000мм SN8 з муфтами та ущільнювачами 120м) 2 118 956,00 грн;
- Заробітна плата 545,00 грн;
- Вартість експлуатації машин (розвантаження) 2 219,00 грн;
- Загальновиробничі витрати 254,00 грн;
- Прибуток (18,11) 87,00 грн;
- Адміністративні витрати (5,06) 24,00 грн;
- Кошти на покриття ризиків (2%) 42 439,00 грн;
- Податок на додану вартість 432 904,80 грн.
4. Акт КБ-2в № 5 від 15.12.2023 на суму 1 118 557,20 грн.:
- Матеріали (засувки чавунні 500мм -3шт, засувки чавунні 400мм -2шт, засувки чавунні 300мм -2шт, клапан зворотній ДУ300 -2шт, засувка Батерфляй 500мм -5шт, заслінка Батерфляй 125мм -1шт, засувка Батерфляй ДУ80 -1шт, клапан зворотний міжфланцевий 80мм -1шт, вібровставка фланцева 80мм -1шт) 903 874,00 грн;
- Заробітна плата 965,00 грн;
- Вартість експлуатації машин (розвантаження) 8 289,00 грн;
- Загальновиробничі витрати 527,00 грн;
- Прибуток (18,11) 158,00 грн;
- Адміністративні витрати (5,06) 44,00 грн;
- Кошти на покриття ризиків (2%) 18 274,00 грн;
- Податок на додану вартість 186 426,20 грн
5. Акт КБ-2в № 6 від 15.12.2023 на суму 4 460 832,00 грн.:
- Матеріали (шафа керування VS 1D2250-480-400AX54 VDR
2 компл.) 3 642 082,00 грн;
- Заробітна плата 192,00 грн;
- Вартість експлуатації машин (розвантаження) 2 052,00 грн;
- Загальновиробничі витрати 104,00 грн;
- Прибуток (18,11) 32,00 грн;
- Адміністративні витрати (5,06) 9,00 грн;
- Кошти на покриття ризиків (2%) 72 889,00 грн;
- Податок на додану вартість 743 472,00 грн.
ВСЬОГО: 13 934 452,80 грн.
Вказані Акти КБ-2в підписані Замовником та Виконавцем, містять всі обов'язкові реквізити, а також підпис особи, уповноваженої на здійснення технічного нагляду, а отже, відомості, вказані в цих Актах були перевірені та підтверджені у встановленому договором порядку.
При цьому, Акт перевірки від 07.06.2024 № 040406-25/22 не містить заперечень щодо наявності обладнання та матеріалів, отриманих за вказаними Актами КБ-2в, а також зауважень щодо його якості та комплектності.
Фактично висновки відповідача щодо завдання шкоди (збитків) за Договором від 25.10.2023 № 564 за листопад-грудень 2023 року на суму 13 934 452,80 грн обґрунтовано в оскаржуваній Вимозі лише тим, що, до вказаних актів приймання виконаних робіт (форми КБ-2В) включені матеріальні ресурси та устаткування та/або обладнання без виконання робіт з їх монтажу, улаштування або встановлення в проектне положення на об'єкті реконструкції.
За таких обставин, відповідачем не доведена сутність правової природи грошової суми, зазначеної у вказаних актах форми КБ-2в, у виді збитків. Не доведена і не обґрунтована відповідачем також і наявність чотирьох складових, необхідних для наявності збитків.
З огляду на викладене, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що висновок відповідача щодо завдання шкоди (збитків) за Договором від 25.10.2023 № 564 за листопад-грудень 2023 року на суму 13 934 452,80 грн у зв'язку з включенням до актів приймання виконаних робіт (форми № КБ-2В) матеріальних ресурсів та устаткування та/або обладнання без виконання робіт з їх монтажу, улаштування або встановлення в проектне положення на об'єкті реконструкції, є безпідставним.
Щодо висновків відповідача про завищення вартості робіт з реконструкції за листопад-грудень 2023 року на суму 13 934 452,80 грн. з ПДВ внаслідок включення до актів приймання виконаних робіт (форми № КБ-2В) робіт з розвантаження устаткування, апеляційний суд зазначає наступне.
Згідно з п. 4.9, п. 4.10 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281 поточні ціни на матеріальні ресурси для об'єкта будівництва визначаються франко-приоб'єктнии? склад будівельного маи?данчика і на встановлену одиницю виміру враховують такі елементи вартості: 1) відпускну ціну (в тому числі, вартість тари, упаковки і реквізиту та вартість вантажних робіт);
2) вартість транспортування; 3) заготівельно-складські витрати.
Як приоб'єктнии? склад під час визначення вартості об'єкта будівництва приймається передбачене проектом організації будівництва: а) для матеріалів зберігання просто неба - маи?данчик, що використовується для і?х розміщення на територіі? об'єкта будівництва; б) для інших матеріалів - місце складування (склад) і?х для даного об'єкта будівництва.
Вивантаження на приоб'єктному складі та внутрішньобудівельне транспортування (як горизонтальне, так і вертикальне) будівельних матеріалів, виробів, комплектів від приоб'єктного складу до місця встановлення, монтажу чи використання на об'єкті будівництва враховано КНУ РЕКН за винятком випадків, застережених у технічних частинах збірників КНУ РЕКН.
В свою чергу п. 1.1, п. 1.5 Ресурсних елементних кошторисних норм на будівельні роботи, затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територіи? Украі?ни від 31.12.2021 № 374, встановлено, що ресурсні елементні кошторисні норми на будівельні роботи (в подальшому КНУ РЕКНб) призначено для: визначення складу і потреби в ресурсах (1) (витрати труда робітників, заи?нятих на будівельних роботах, монтажників і робітників, заи?нятих на керуванні та обслуговуванні будівельних машин і механізмів; будівельних машин і механізмів; будівельних матеріалів, виробів і конструкціи?), необхідних при визначенні вартості нового будівництва, реконструкціі?, діючих підприємств, будівель і споруд (2) (при визначенні прямих витрат). Ресурсні елементні кошторисні норми на будівельні роботи є обов'язковими при визначені вартості будівництва об'єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організаціи?, а також кредитів, наданих під державні гарантіі?. При будівництві за рахунок інших джерел фінансування і?х застосування обумовлюється контрактом.
Пунктом 1.16 Ресурсних елементних кошторисних норм на будівельні роботи, затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій Украі?ни від 31.12.2021 № 374, визначено, що у КНУ РЕКНб враховано вивантаження матеріалів, виробів та конструкцій на приоб'єктному складі, горизонтальне та вертикальне транспортування і?х від приоб'єктного складу до місця встановлення, монтажу чи використання в діло (внутрішньобудівельнии? транспорт), за винятком випадків, застережених у технічних частинах відповідних Збірників.
Таким чином, зазначені норми законодавства передбачають, що вивантаження матеріалів, виробів та конструкцій на приоб'єктному складі, здійснюється за рахунок норм на виконання окремого виду робіт, що потребує використання відповідного матеріального ресурсу, і відповідні витрати з вивантаження не входять до вартості доставлених матеріалів, виробів та конструкцій.
Аналогічна за змістом правова позиція висловлена Вищим адміністративним судом України в ухвалі від 24.03.2015 у справі № К/800/44399/13.
З огляду на викладене, колегія суддів апеляційного суду вважає, що висновки відповідача, викладені в акті перевірки, про завищення вартості робіт з реконструкції за листопад-грудень 2023 року на суму 13 934 452,80 грн. з ПДВ у зв'язку з включенням до актів приймання виконаних робіт (форми № КБ-2в) робіт з розвантаження устаткування є безпідставним.
Згідно з п. 2 констатуючої частини оскаржуваної Вимоги завдання шкоди (збитків) за Договором від 25.10.2023 № 564 за листопад-грудень 2023 року на суму 349 629,09 грн обґрунтовано завищенням обсягів вартості виконаних підрядних робіт по акту приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) від 28.11.2023 № 2 внаслідок невиконання повного комплексу робіт з прокладки нової ділянки самопливного скидного трубопроводу промивних вод з підключенням до існуючого трубопроводу довжиною 486 м.
Як видно з Акту перевірки від 07.06.2024 № 040406-25/22 (стор. 30-31), перевіркою встановлено, що локальними кошторисами № 02-03-01 «Реконструкція скидного трубопроводу промивних вод. Зовнішні мережі каналізації (Сантехнічні роботи)» договірної ціни до договору від 25.10.2023 № 564 (з урахуванням внесених змін додатковою угодою від 16.11.2023 № 3) передбачено виконання робіт укладання трубопроводів та застосування КНУ РЕКН КГ23-1-11 «Укладання трубопроводів з двошарових гофрованих труб К2-Кан типу SN8 довжиною по 3 м і діаметром 1000 мм (СОУ Б Д. 2.2.-33090871-001:2012-06-13) загальним обсягом 486 м, з нормативною потребою витрат праці робітників-будівельників в обсязі 158,83 люд/год та нормативною витратою труб поліетиленових в кількості 486 м. Локальним кошторисом на будівельні роботи № 02-03-01 «Реконструкція скидного трубопроводу промивних вод. Зовнішні мережі каналізації» (Земляні роботи) договірної ціни до договору від 25.10.2023 № 564 та проектними рішеннями передбачено виконання робіт за КНУ РЕКН КБ1-162-2 «Розробка ґрунту вручну з кріпленням у траншеях шириною до 2 м, глибиною до 2 м, група ґрунтів 2» в кількості 538 куб.м, за КНУ РЕКН КБ1-166-2 «Засипка вручну траншей, пазух котлованів і ям, група ґрунтів 2» в кількості 538 куб.м, за КНУ РЕКН КБ1-134-1 «Ущільнення ґрунту пневматичними трамбівками, група ґрунтів 1,2» в кількості 538 куб.м, (Сантехнічні роботи) за КНУ РЕКН КГ23-1-11 «Укладання трубопроводів з двошарових гофрованих труб К2-Кан типу SN8 довжиною по 3 м і діаметром 1000 мм» в кількості 92 м, КНУ РЕКН КГ23-1-11 (к=0,9, к=0,88) «Укладання трубопроводів з двошарових гофрованих труб К2-Кан типу SN8 довжиною по 3 м і діаметром 1000 мм» в кількості 394 м, (Інші роботи) за КНУ РЕКН КБ1-171-2 «Кріплення інвентарними щитами стінок траншей шириною до 2 м у ґрунтах стійких» в кількості 1812 кв.м. Проте, в акті виконаних робіт від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023 включено роботи з прокладання трубопроводу (РЕКН КГ23-1-11) в кількості 100 м, при цьому обсяги робіт з засипки вручну траншей, пазух котлованів і ям, ущільнення ґрунту пневматичними трамбівками та кріплення інвентарними щитами стінок траншей включено без врахування фактично виконаних робіт з прокладання трубопроводу. З урахуванням фактичних обсягів прокладання трубопроводу обсяги робіт з засипки траншей та ущільнення ґрунту повинні становити 110,7 куб. м (538*100/486м), обсяги робіт з кріплення інвентарними щитами складає 373 кв. м (1812*100/486м). Таким чином, перевіркою встановлено завищення обсягів робіт з засипки траншей та ущільнення ґрунту в кількості 427 куб. м, завищення в обсягах робіт з кріплення інвентарними щитами в кількості 427 кв.м. Порушення виявлено під час проведення перевірки шляхом співставлення розробленої проектно-кошторисної документації, договірної ціни з локальними кошторисами, з актом приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) та вимогами діючого законодавства. Внаслідок виявленого порушення державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 349 629,09 гривень.
З матеріалів справи видно, що на виконання Договору № 564 від 25.10.2023 був складений акт приймання виконаних будівельних робіт від 28.11.2023 № 2 (Форма № КБ-2в) на суму 3 140 698,80 грн, в якому зазначено наступне:
- Матеріали (труби ПП К-2-КАN двошарові гофровані
діам.1135/1000мм SN8 з муфтами та ущільнювачами 100м) 1 945 418,00 грн;
- Заробітна плата 314 247,00 грн;
- Вартість експлуатації машин (розвантаження) 59 813,00 грн;
- Загальновиробничі витрати 161 280,00 грн;
- Кошти на перевезення працівників 9 817,00 грн;
- Прибуток (18,11) 60 077,00 грн;
- Адміністративні витрати (5,06) 16 786,00 грн;
- Кошти на покриття ризиків (2%) 49 811,00 грн;
- Податок на додану вартість 523 449,80 грн.
Вказаний акт № 2 від 28.11.2023 (Форма № КБ-2в) підписаний Замовником та Виконавцем, містить всі обов'язкові реквізити, а також підпис особи, уповноваженої на здійснення технічного нагляду, а отже, відомості, вказані в цьому Акті були перевірені та підтверджені у встановленому договором порядку.
Відповідно до п. 2-1 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 № 631, питання здійснення закупівель перевіряються органом державного фінансового контролю під час проведення інспектування з урахуванням вимог Порядку проведення інспектування, а також під час державного фінансового аудиту.
В свою чергу п. 2, п. 16 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 встановлено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає встановлення відповідності законодавству установчих, фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів, статистичної, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, розпорядчих та інших документів об'єкта контролю, пов'язаних із плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об'єкта контролю);
- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних посадових осіб органу державного фінансового контролю або фахівців інших органів, підприємств, установ та організацій.
Проте, відповідно до розділу 7 акту перевірки від 07.06.2024 № 040406-25/22 в ході перевірки контрольні обміри обсягів виконаних підрядних робіт на об'єкті реконструкції не проводились через перебування об'єкту реконструкції на березі колишнього Каховського водосховища та наявності постійної загрози обстрілів з території окупованої Запорізької АЕС.
Отже, висновок відповідача про завищення обсягів вартості виконаних підрядних робіт по акту від 28.11.2023 № 2 на суму 349 629,09 грн ґрунтується лише на розрахунках, отриманих внаслідок співставлення проектно-кошторисної документації з актом від 28.11.2023 № 2 (форми № КБ-2в) без проведення фактичної перевірки та підтвердження таких розрахунків результатами контрольних обмірів обсягів виконаних підрядних робіт.
З огляду на викладене, колегія суддів апеляційного суду вважає, що висновок відповідача щодо завдання шкоди (збитків) за Договором від 25.10.2023 № 564 за листопад-грудень 2023 року на суму 349 629,09 грн внаслідок завищення обсягів у вартості виконаних підрядних робіт по акту приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023 року є необґрунтованим та не підтвердженим достовірними доказами.
Щодо п. 3 констатуючої частини оскаржуваної Вимоги, то завдання шкоди (збитків) державному бюджету за Договором від 25.10.2023 № 564 на загальну суму 13 368,19 грн обґрунтовано включенням ТОВ «Б.К.Будсервіс» до актів приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) коштів на покриття ризиків в завищеному розмірі.
В Акті перевірки вказано, що згідно з п. 5.31 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281, у ціні пропозиції учасника процедури закупівлі (договірній ціні) враховуються кошти на покриття ризиків, пов'язаних з виконанням робіт, що пропонуються, розмір яких залежить від сукупності цілого ряду факторів, у тому числі: 1) стадії проектування; 2) виду будівництва; 3) технічної та технологічної складності об'єкта будівництва, складності виконання будівельних робіт; 4) тривалості будівництва; 5) способів фінансування будівництва; 6) виду договірної ціни, що пропонується за умовами конкурсних торгів. Зазначені кошти враховуються у розмірі, визначеному на підставі обґрунтовувальних розрахунків підрядника, виходячи з перелічених факторів. При цьому: а) за твердої договірної ціни - в розмірі до 1,5%; б) за динамічної договірної ціни - не враховується.
При цьому, ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» до договірної ціни та відповідно до актів приймання виконаних будівельних робіт (форми № KБ-2в) від 28.11.2023 № 1, від 28.11.2023 № 2, від 15.12.2023 № 3, 4, 5, 6 включались кошти на покриття ризиків в розмірі 2%, що призвело до завищення вартості підрядних робіт на загальну суму 13 368,19 грн з ПДВ.
Розрахунок завищення вартості виконаних підрядних робіт в додатку 15 до акту перевірки, з якого вбачається, що до актів приймання виконаних будівельних робіт (форми № KБ-2в) від 28.11.2023 № 1, від 28.11.2023 № 2 та від 15.12.2023 № 3, 4, 5, 6 первісно були включені кошти на покриття ризиків у розмірі 2% від договірної ціни у загальній сумі 277 487,00 грн, проте 232 926,37 грн були зняті під час зустрічної звірки, внаслідок чого остаточне завищення вартості робіт внаслідок застосування при визначенні коштів на покриття ризиків коефіцієнту 2% замість 1,5%, склало 13 368,19 грн з ПДВ.
У своїх запереченнях позивач зазначав, що при визначенні розміру коштів на покриття ризиків він користувався приписами п. 4.40 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281, згідно з якими кошти на покриття ризиків всіх учасників будівництва призначені на відшкодування: 1) збільшення об'ємів робіт спричиненого виконанням додаткових робіт та витрат, характер і методи виконання яких не можуть бути точно визначені під час проектування та уточнюються в процесі будівництва та виникнення додаткових витрат; 2) збільшення вартості об'єкта будівництва, спричиненого зміною будівельних норм та нормативних документів. Розмір цих коштів визначається на підставі показників, які наведено в додатку 28 цієї Настанови, або на підставі обґрунтовуючих розрахунків. В свою чергу, згідно п.п. 2, 6 таблиці 3 - Показники розміру коштів на покриття ризиків всіх учасників будівництва, які застосовуються у зведеному вкошторисному розрахунку вартості об'єкту будівництва на стадії РП Додатку 28 до Настанови визначено в розмірі 2% для об'єктів, що не включені в перелік об'єктів п. І, об'єкти сільського господарства, транспорту та зв'язку, громадські будівлі та споруди крім житлових будинків, а також інженерні мережі та благоустрій (у тому числі озеленення та вертикальне планування) за окремими проектами.
У цьому зв'язку апеляційний суд зазначає, що за змістом п. 5.31 Настанови № 281 у ціні пропозиції учасника процедури закупівлі (договірній ціні) кошти на покриття ризиків, пов'язаних з виконанням будівельних робіт, за твердої договірної ціни враховуються у розмірі до 1,5% до підсумку глав 112 по графі 7 зведеного кошторисного розрахунку вартості об'єкта будівництва. Таким чином, у Настанові № 281 визначено граничний розмір обсягу витрат (коштів) на покриття ризиків, що враховується при складанні ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) за твердої договірної ціни.
Водночас, Додаток 28 до Настанови № 281 містить показники розміру коштів на покриття ризиків всіх учасників будівництва (а не лише підрядника) для врахування в інвесторській кошторисній документації (а не при складанні ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни)). За визначеннями у п.1.2 розділу І Настанови № 281 інвесторська кошторисна документація - сукупність кошторисів, кошторисних розрахунків, відомостей кошторисної вартості пускових комплексів, зведених кошторисних розрахунків вартості об'єкта будівництва або його черг, зведень витрат, пояснювальних записок та відомостей ресурсів, складених на стадії розроблення проектної документації. Порядок визначення вартості об'єкта будівництва при складанні ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) визначено у розділі V Настанови № 281. Ціна пропозиції учасника процедури закупівлі (договірна ціна) формується на підставі вартості будівельних робіт, до складу якої включаються прямі, загальновиробничі та інші витрати на будівництво об'єкта, прибуток, кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій, кошти на покриття ризиків у випадках, передбачених у пункті 4.40 цієї Настанови, кошти на покриття додаткових витрат, пов'язаних з інфляційними процесами, кошти на сплату податків, зборів, обов'язкових платежів (п.5.1 розділу V Настанови № 281).
При цьому, згідно з п. 5.2 розділу V Настанови № 281 договірна ціна є кошторисом вартості підрядних робіт, який узгоджений замовником, і використовується при проведенні взаєморозрахунків.
За нормою п. 5.31 розділу V Настанови № 281 у ціні пропозиції учасника процедури закупівлі (договірній ціні) враховуються кошти на покриття ризиків, пов'язаних з виконанням робіт, що пропонуються, розмір яких залежить від сукупності цілого ряду факторів. Зазначені кошти враховуються у розмірі, визначеному на підставі обґрунтовувальних розрахунків підрядника, виходячи з таких факторів, при цьому за твердої договірної ціни - в розмірі до 1,5 %.
Отже, з врахуванням викладеного, колегія суддів апеляційного суду вважає, що висновок відповідача про завищення вартості підрядних робіт на загальну суму 13 368,19 грн з ПДВ внаслідок включення ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» до договірної ціни та відповідно до актів приймання виконаних будівельних робіт (форми № KБ-2в) від 28.11.2023 № 1, від 28.11.2023 № 2, від 15.12.2023 № 3, 4, 5, 6 коштів на покриття ризиків в розмірі 2%, є правильним та обґрунтованим.
Також, згідно з п. 4 констатуючої частини оскаржуваної Вимоги, завдання шкоди (збитків) державному бюджету за Договором від 25.10.2023 № 564 на загальну суму 226 992,71 грн обґрунтовано включенням ТОВ «Б.К. Будсервіс» до актів приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) документально не підтверджених обсягів списання на виконання робіт з реконструкції будівельних матеріалів та включення коштів на перевезення працівників без наявності обгрунтувальних розрахунків та без врахування наявності маршрутів руху міського транспорту.
При цьому, в акті перевірки від 07.06.2024 № 040406-25/22 зазначено, що проведеною зустрічною звіркою в ТОВ «Б.К. БУДСЕРВІС» встановлено розбіжностей у вартості виконаних підрядних робіт внаслідок документального непідтвердження обсягів списання на виконання робіт з реконструкції будівельних матеріалів, що включені до відомостей ресурсів до актів приймання виконаних будівельних робіт (форма № KБ-2в) та завищення витрат на перевезення працівників. Так, під час зустрічної звірки вибірковим порядком проведено співставлення обсягів основних будівельних матеріалів, включених до ресурсних відомостей до актів приймання виконаних будівельних робіт (форма № КБ-2в), з даними бухгалтерського обліку ТОВ «Б.К. БУДСЕРВІС» з придбання та списання будівельних матеріалів, обладнання та устаткування, а саме: договорами поставки, видатковими накладними, актами списання будівельних матеріалів, товарно-транспортними накладними, актами наданих послуг з перевезення вантажів, оборотними відомостями по рахунках 201 «Сировина та матеріали», за результатами на виконання робіт з реконструкції будівельних матеріалів, що включені до відомостей ресурсів до актів приймання виконаних будівельних робіт (форма № КБ-2в), розбіжність у вартості підрядних робіт становить 215 212,31 грн з ПДВ. При цьому в Довідці зустрічної звірки від 05.06.2024 № 040406-21/20-3 (стор. 10) під позначкою *довідково зазначено, що - даними бухгалтерського обліку не підтверджено обсяги придбання щитів опалубки інвентарний струганий, товщина 120 мм в кількості 176 м2, конструктивних елементів будівель та споруд (колони, балки, ферми, зв'язки, ригелі, стояки тощо) з перевагою гарячекатаних профілей, середня маса складальної одиниці понад 0,5 до 1,0 т на суму 215 212,31 грн з ПДВ, що були включені до акту приймання виконаних будівельних робіт від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023 року.
Проте, як зазначалось вище, вказаний акт № 2 від 28.11.2023 (Форма № КБ-2в) підписаний Замовником та Виконавцем, містить всі обов'язкові реквізити, а також підпис особи, уповноваженої на здійснення технічного нагляду, а отже, відомості, вказані в цьому Акті були перевірені та підтверджені у встановленому договором порядку.
При цьому Акт перевірки від 07.06.2024 № 040406-25/22 не містить заперечень щодо наявності обладнання та матеріалів, отриманих за вказаним актом КБ-2в, а також зауважень щодо його якості та комплектності.
Крім того, відповідно до розділу 7 акту перевірки від 07.06.2024 № 040406-25/22. в ході перевірки контрольні обміри обсягів виконаних підрядних робіт на об'єкті реконструкції не проводились через перебування об'єкту реконструкції на березі колишнього Каховського водосховища та наявності постійної загрози обстрілів з території окупованої Запорізької АЕС.
Таким чино, з огляду на викладене, колегія суддів апеляційного суду вважає, що висновок відповідача про завищення вартості підрядних робіт за Договором від 25.10.2023 № 564 за листопад 2023 року на суму 215 212,31 грн внаслідок включення ТОВ «Б.К. Будсервіс» до акту приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023 року документально не підтверджених обсягів списання на виконання робіт з реконструкції будівельних матеріалів має характер припущення, не підтвердженого належними та достовірними доказами.
Також у акті перевірки зазначено, що згідно з п. 4.28 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281, витрати з перевезення працівників будівельних організацій автомобільним транспортом враховуються у випадках, коли місце розташування будівельної організацій (пункт збору) знаходиться на відстані більше 3 км від об'єкта будівництва, а міський або приміський транспорт відсутній або не забезпечує перевезення необхідної кількості працівників на будівництво у зазначений час, обчислюються калькуляційним методом на підставі даних ПОБ та діючих тарифів з перевезення. При цьому, ТОВ «Б.К. БУДСЕРВІС» до акту приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023 включались кошти на перевезення працівників в сумі 9 817,00 грн без наявності обгрунтовувальних розрахунків та без врахування наявності міського транспорту, та без врахування маршрутів руху міського транспорту, розбіжність у вартості підрядних робіт становить 11 780,40 грн з ПДВ. Також, згідно з наданими до зустрічної звірки документами встановлено відсутність на балансі ТОВ «Б.К. БУДСЕРВІС» транспортних засобів, та відсутність документального підтвердження витрат на залучення сторонніх осіб до перевезення працівників.
У своїх поясненнях позивач, заперечуючи проти вказаних висновків відповідача, зазначив, що станом на день укладення та виконання Договору № 564 від 25.10.2023 та на теперішній час, місто Нікополь перебувало та перебуває в зоні постійних обстрілів та наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22.12.2022 «Про затвердження переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією» № 309 віднесено (з 21.07.2022) до території активних бойовий дій. Зазначене відображається на методах роботи, в тому числі у зв'язку з існуванням загрози для життя і здоров'я працівників. Акт приймання виконаних будівельних робіт № 2 від 28.11.2023 (Форма № КБ-2в), в якому зазначені витрати на перевезення працівників на суму 9 817,00 грн (з ПДВ - 11 780,40 грн) був складений за наслідками проведення робіт з прокладки нової ділянки самопливного скидного трубопроводу промивних вод з підключенням до існуючого трубопроводу довжиною 100 м. Роботи з прокладки вказаної ділянки самопливного скидного трубопроводу промивних проводились робітниками ТОВ «Б.К. Будсервіс» на березі колишнього Каховського водосховища за наявності постійної загрози обстрілів з території окупованої Запорізької АЕС, куди міській транспорт не здійснює доставку пасажирів і відповідні маршрути руху міського транспорту є відсутніми. Крім того, постійна загроза обстрілів артилерією та атаки дронами з території окупованої Запорізької АЕС, що знаходиться на відстані до 7 км від місця проведення робіт, створювала підвищену та реальну небезпеку для життя робітників у разі їх прибуття на об'єкт будівництва пішки, а також відсутність засобів транспортування унеможливлювала їх швидку евакуацію у разі початку фактичних обстрілів. За таких обставин висновки відповідача про необґрунтованість використання транспортних засобів для перевезення працівників ТОВ «Б.К. Будсервіс» на місце та з місця виконання робіт з прокладки нової ділянки самопливного скидного трубопроводу промивних вод довжиною 100 м зроблені без врахування фактичних обставин виконання таких робіт.
Оцінюючи ці доводи позивача, апеляційний суд зазначає, що матеріали справи не містять розрахунків та підтвердження витрат з перевезення працівників ТОВ «Б.К. Будсервіс» на місце та з місця виконання робіт, що є обов'язковим згідно з приписами п. 4.28 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281.
За таких обставин, висновок відповідача про завищення вартості підрядних робіт за Договором від 25.10.2023 № 564 за листопад 2023 року на суму 11 780,40 грн з ПДВ внаслідок включення ТОВ «Б.К. Будсервіс» до акту приймання виконаних будівельних робіт (форми № КБ-2в) від 28.11.2023 № 2 за листопад 2023 року коштів на перевезення працівників є обґрунтованим.
Щодо п. 1 оскаржуваної вимоги, якою на позивача покладено обов'язок розглянути результати проведеної перевірки та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ», винних у допущених порушеннях, то колегія суддів апеляційного суду зазначає, що у постановах від 30 листопада 2023 року у справі №160/20791/22 та у справі №160/20811/22 Верховний Суд вже вирішував питання щодо правомірності зобов'язальної частини висновку, згідно з якою замовника процедури закупівлі було зобов'язано вжити заходів, направлених на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, які допустили ці порушення.
Верховний Суд у цих постановах вказав, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі повинен обов'язково містити зобов'язання щодо усунення виявлених порушень (порушення) законодавства у сфері публічних закупівель.
Зобов'язальна частина висновку може включати як заходи, направлені на виправлення виявлених порушень та приведення процедури закупівлі у відповідність до встановлених правил та стандартів, так і рекомендації, спрямовані на запобігання вчинення таких порушень у подальшому.
Між тим, спосіб, у який замовник повинен усунути виявлені порушення не визначений ні Законом України «Про публічні закупівлі», ні Порядком №552.
Виходячи з цього Верховний Суд виснував, що орган державного фінансового контролю має певну свободу розсуду щодо визначення способу усунення виявлених порушень. Попри це, Верховний Суд наголосив, що визначаючи спосіб усунення порушень, з метою попередження вчинення замовником нового порушення вимог законодавства, контролюючий орган повинен чітко зазначити конкретний захід (варіант поведінки), який слід вжити замовнику для їх усунення.
Верховний Суд підкреслив, що контролюючий орган чітко визначив, які саме дії повинен здійснити позивач, зокрема «здійснити заходи, направлені на притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
Верховний Суд наголосив, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій розгляд питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
Також Верховний Суд наголосив, що визначений спосіб усунення виявлених порушень є пропорційним із виявленими порушеннями, відповідає завданню здійснення державного фінансового контролю та направлений на усунення причин, які призвели до виявлених порушень та недопущення їх вчинення у подальшому.
У цьому контексті Верховний Суд зазначив, що згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30 березня 2023 року у справі №420/11945/21, застосований органом державного фінансового контролю спосіб усунення виявлених порушень «здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому», є превентивним заходом, що не вимагає розірвання договірних відносин. Така вимога відповідача скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.
Так, зобов'язання органом державного фінансового контролю щодо розгляду питання про притягнення винних працівників до відповідальності саме по собі не створює жодних негативних наслідків для позивача, оскільки не зобов'язує його прийняти конкретне рішення.
В силу вимог пункту 15 частини першої статті 10 Закону №2939-XII та підпункту 20 пункту 6 Положення №23 орган державного фінансового контролю наділений лише правом ініціювання питання щодо притягнення до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб.
Водночас питання виявлення осіб, винних у порушеннях, зазначених в спірному висновку, та встановлення достатності підстав для притягнення їх відповідальності є прерогативою позивача.
Вказані правові висновки Верховного Суду відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 12.09.2024 року по справі № 320/2335/23 та враховуються судом апеляційної інстанції відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.
Таким чином, з огляду на вказані правові висновки та встановлені обставини справи, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що п. 1 вимоги Східного офісу Держаудитслужби "Про усунення порушень законодавства", оформленої листом від 01.07.2024 року за вих. № 040406-15/3904-2024 є правомірним та скасуванню не підлягає.
Таким чином, проаналізувавши встановлені обставини справи у сукупності, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що апеляційні скарги позивача та третьої особи підлягають частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.
При вирішення питання щодо розподілу судових витрат суд керується приписами ст. 139 КАС України.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 317 КАС України суд, -
Апеляційні скарги Комунального підприємства «Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» Нікопольської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Б.К.БУДСЕРВІС" - задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.11.2025 - скасувати та прийняти нову постанову.
Адміністративний позов Комунального підприємства «Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» Нікопольської міської ради - задовольнити частково.
Визнати протиправною та скасувати п. 2 вимоги Східного офісу Держаудитслужби "Про усунення порушень законодавства", оформлену листом від 01.07.2024 року за вих. № 040406-15/3904-2024 в частині покладення на Комунальне підприємство «Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» Нікопольської міської ради обов'язку відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218, 222 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-IV та статей 22, 611, 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних державному бюджету на загальну суму 14 499 291,20 грн. шляхом:
- складання актів звіряння взаємних розрахунків між КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» та ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» на суму 14 499 291,20 гривень;
- відображення в бухгалтерському обліку КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» по бухгалтерському рахунку 631 «Розрахунки з вітчизняними постачальниками» по контрагенту ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» сум дебіторської заборгованості в розмірі 14 499 291,20 гривень;
- поверненням грошових коштів ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» в розмірі 14 499 291,20 грн на реєстраційний рахунок КП «НІКОПОЛЬВОДОКАНАЛ» з подальшим перерахуванням їх в дохід державного бюджету (код доходів 21080500) або безоплатним виконанням ТОВ «Б.К.БУДСЕРВІС» підрядних робіт по об'єкту реконструкції згідно з проектно-кошторисною документацією за договором від 25.10.2023 № 564 на загальну суму 14 499 291,20 гривень.
В задоволенні решти позовних вимог Комунального підприємства «Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» Нікопольської міської ради - відмовити.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби на користь Комунального підприємства «Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» Нікопольської міської ради сплачений судовий збір за подання адміністративного позову у розмірі 2422.40 грн. та за подання апеляційної скарги у розмірі 4542.00 грн.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Б.К.БУДСЕРВІС" сплачений судовий збір подання апеляційної скарги у розмірі 4542.00 грн.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з моменту її виготовлення в повному обсязі.
Головуючий - суддя Л.А. Божко
суддя О.М. Лукманова
суддя Ю. В. Дурасова