Справа № 120/16611/24
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Слободонюк Михайло Васильович
Суддя-доповідач - Сапальова Т.В.
21 січня 2026 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Сапальової Т.В.
суддів: Капустинського М.М. Ватаманюка Р.В. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Пращерук М. О.,
представників позивача: Лук'яненко Т.С., Дмитрійчук А.А.
представників відповідача: Савенецької-Фурс Т.В., Малофеєвої О.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2025 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілікад» до Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області про визнання дій протиправними,
до Вінницького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛІКАД" до Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області (далі також міська рада, відповідач), за вимогами якої позивач просить суд визнати протиправними дії Ладижинської міської ради, в особі робочої групи з розгляду земельних питань, створеної розпорядженням секретаря Ладижинської міської ради від 06.08.2024 №205-р, стосовно обстеження земельних ділянок проведеного 08.08.2024 та встановлення порушень земельного законодавства ТОВ "СІЛІКАД".
Мотивуючи позовні вимоги, представник позивача зауважує, що перевірку проведено без дотримання вимог законодавства та за відсутності повноважень на здійснення такої. Також вказує, що висновки щодо порушень земельного законодавства, які відображені у акті обстеження земельних ділянок, за результатами такого контролю, не базуються на об'єктивних обставинах справи.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2025 року адміністративний позов задоволено:
-визнано протиправними дії Ладижинської міської ради в особі робочої групи з розгляду земельних питань, створеної розпорядженням секретаря Ладижинської міської ради від 06.08.2024 №205-р, щодо обстеження земельних ділянок проведеного 08.08.2024 та встановлення порушень вимог земельного законодавства з боку Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛІКАД".
-стягнуто на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛІКАД" понесені витрати зі сплати судового збору у розмірі 3028 грн. (три тисячі двадцять вісім гривень) за рахунок бюджетних асигнувань Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області.
Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 31.10.2025 у справі №120/16611/24 та закрити провадження у справі у зв'язку з її непідвідомчістю адміністративним судам.
В судовому засіданні представники відповідача підтримали доводи апеляційної скарги та просили суд задовольнити її.
Представники позивача просили відмовити в задоволенні апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Заслухавши доповідь судді, пояснення представників учасників справи, які прибули в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи відповідно до витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно земельні ділянки з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0345, 0510600000:04:002:0346, 0510600000:04:002:0347, 0510600000:04:002:0348, 0510600000:04:002:0349, 0510600000:04:002:0350; 0510600000:04:002:0351; 0510600000:04:002:0352; 0510600000:04:002:0353; 0510600000:04:002:0354 належать до комунальної власності.
Земельні ділянки з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0345; 0510600000:04:002:0348 та 0510600000:04:002:0353 перебувають в оренді позивача відповідно до договорів оренди земельних ділянок від 14.10.2022 (додаткова угода від 01.12.2023), 25.04.2024 та 13.10.2022.
Відповідно до спеціального дозволу на користування надрами від 15.06.2022 №6627 ТОВ «СІЛІКАД» має право на видобування корисних копалин на ділянці надр Лукашівського родовища строк 20 років, а саме видобування різного виду піску.
08.08.2024 року робочою групою з розгляду земельних питань, створеною розпорядженням секретаря Ладижинської міської ради від 06.08.2024 року №205-р, в присутності головного державного фінансового інспектора Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, фінансового директора ТОВ «СІЛІКАД» С. Баламута, із залученням фахівців ДП «Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» проведено обстеження та встановлення межових знаків в натурі (на місцевості) на таких земельних ділянках комунальної власності: кадастровий номер 0510600000:04:002:0348 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0345 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0353 площею 1,4460 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0346 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0347 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0349 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0350 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0351 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0352 площею 4,0 га; кадастровий номер 0510600000:04:002:0354 площею 14,5540 га.
За результатами проведених обстежень робочою групою складено акт обстеження земельних ділянок на території Ладижинської міської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області (за межами населеного пункту с. Лукашівка, територія піщаного кар'єру) від 08.08.2024 (а.с. 28-29).
Відповідно до вказаного акту робочою групою серед іншого встановлено ряд порушень земельного законодавства, вчинених невідомими особами та позивачем, а саме: самовільне використання ТОВ «СІЛІКАД» без відповідних правовстановлюючих документів земельних ділянок з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0346, 0510600000:04:002:0347, 0510600000:04:002:0354; використання земельних ділянок з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0348, 0510600000:04:002:0353, які передані ТОВ «СІЛІКАД» в користування, не за цільовим призначенням; нецільове використання земельних ділянок з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0349, 0510600000:04:002:0350, 0510600000:04:002:0351, 0510600000:04:002:0352 невстановленими особами (засадженні сільгоспкультурою).
Згідно з висновком експертного дослідження Вінницького НДКЦ МВС від 23.09.2024 №ЕД-19/102-24/14475 Е, здійсненого на замовлення відповідача, визначена шкода самовільним зайняттям ТОВ «СІЛІКАД» земельних ділянок загальною площею 22,554 га у розмірі 2862937,1 грн., шкода за використанням земельних ділянок ТОВ «СІЛІКАД» не за цільовим призначенням загальною площею 5,446 га нарахована в сумі 120728,99 грн. Вказані обставини відображені у Акті ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Ладижинської міської ради за період з 01.01.2021 по 30.06.2024, проведеної Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області від 30.09.2024 № 260211-30/18 (а.с. 30-34).
Вважаючи дії відповідача щодо порушення порядку проведення контролю за використанням земельним ділянками протиправними та висновки, здійснені на підставі такого моніторингу (обстеження), необґрунтованими, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду.
Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості вимог позивача, у зв'язку з чим наявні підстави для задоволення позовних вимог.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору та, відповідно до ч.1 ст.308 КАС України, переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги відповідача.
Оцінюючи доводи апеляційної скарги, що робоча група не здійснювала владних повноважень, акт обстеження не є управлінським рішенням, позивач не довів порушення прав, спір не є публічно-правовим і не підлягає розгляду адміністративним судом, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
За змістом п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Частинами 1 та 2 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з суб'єктом владних повноважень (органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства), предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до доводів апеляційної скарги, відповідач зазначає, що позивач висловлює свою незгоду з Актом обстеження земельних ділянок на території Ладижинської міської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області від 08.08.2024, оскаржуючи при цьому відповідні дії відповідача, пов'язані з обстеженням таких земельних ділянок, з посиланням на відсутності в органу місцевого самоврядування відповідних повноважень. Разом із тим в позовній заяві відсутні будь-які відомості чи обставини, які пов'язані з подальшою реалізацією відповідачем такого акту обстеження від 08.08.2024 та прийняття відносно позивача будь-якого рішення, спрямованого на реалізацію висновків такого акту.
Колегія суддів вважає необгрунтованими наведені доводи апляційної скарги, оскільки, дослідженням матеріалів справи, зокрема змісту поданого позову, встановлено, що згідно з заявленими позовними вимогами позивач просить визнати протиправними дії Ладижинської міської ради, в особі робочої групи з розгляду земельних питань, створеної розпорядженням секретаря Ладижинської міської ради від 06.08.2024 №205-р, стосовно обстеження земельних ділянок проведеного 08.08.2024 та встановлення порушень земельного законодавства ТОВ «Сілікад».
Відповідач, в обгрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що діяв в межах договору №1497 від 07.08.2024 р., укладеного між Ладижинською міською радою (Замовник) та державним підприємством «Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» на виконання землевпорядних робіт предметом якого було здійснення геодезичних робіт, проведення аерофотознімання земельних ділянок, а саме: ділянка 1 площею 4,0 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0345; ділянка 2 площею 4,0 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0346; ділянка 3 площею 4,0 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0347; ділянка 4 площею 4,0 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0348; ділянка 5 площею 4,0 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0349; ділянка 6 площею 4,0 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0350; ділянка 7 площею 4,0 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0351; ділянка 8 площею 4,0 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0352; ділянка 9 площею 1,4460 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0353; ділянка 10 площею 14,5544 га з кадастровим номером 0510600000:04:002:0354 на території Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області (Лукашівське родовище піску), встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками.
Під час виконання землевпорядних робіт відповідачем було складено Акт обстеження земельних ділянок на території Ладижинської міської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області (за межами населеного пункту с. Лукашівка, територія піщаного кар'єру) від 08.08.2024 року.
Відповідно до складеного акту, робочою групою з розгляду земельних питань, після обстеження земельних ділянок встановлено наступне:
- встановлений факт самовільного використання ТОВ «СИЛІКАД» без відповідних правовстановлюючих документів земельних ділянок з кадастровими номерами: 0510600000:04:002:0346, 0510600000:04:002:0347, 0510600000:04:002:0354;
- встановлений факт засіяння сільгоспкультурою (соняшник) земельних ділянок з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0348, 0510600000:04:002:0353, які передані ТОВ «СИЛІКАД» в користування, з цільовим призначенням - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємств, що пов'язані з користування надрами (код цільового призначення 11.01.);
- встановлений факт засадження сільгоспкультурою (соняшник) земельних ділянок з кадастровими номерами 0510600000:04:002:0349, 0510600000:04:002:0350, 0510600000:04:002:0351, 0510600000:04:002:0352 невстановленими особами.
Позивач вважає дії відповідача, як суб'єкта владних повноважень, стосовно встановлення фактів порушення вимог законодавства та їх фіксування протиправними, такими, що не відповідають Земельному кодексу України, Законам України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про державний контроль за використанням та охороною земель» у зв'язку з чим звернувся до суду.
Відповідач вважає, що між ТОВ «Сілікад» та Ладижинською міською радою відсутній публічно-правовий спір, оскільки ні міською радою ні її виконавчими органами, ні посадовими особами не приймалися індивідуальні акти (рішення) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, які стосуються прав або інтересів ТОВ Сілікад.
Акт обстеження земельних ділянок на території Ладижинської міської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області (за межами населеного пункту с.Лукашівка, територія піщаного кар'єру) від 08.08.2024 не є актом перевірки, складеним за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель в розумінні ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Зазначає, що відповідач, в особі робочої групи з розгляду земельних питань, не здійснював державний нагляд (контроль) за охороною та використанням земельних ділянок, переданих ТОВ «Сілікад» в оренду. Виявлені та зафіксовані в акті обстеження від 08.08.2024 порушення земельного законодавства стали підставою для звернення до правоохоронних органів із заявою про скоєння кримінального правопорушення внаслідок чого була порушена кримінальна справа, яка на даний час розслідується.
Колегія суддів, в межах доводів апеляційної скарги щодо спірних правовідносин, дослідивши обставини справи, заслухавши учасників сторін, з урахуванням доказів, долучених до матеріалів справи, зокрема змісту договору №1497 від 07.08.2024 р., укладеного між Ладижинською міською радою (Замовник) та державним підприємством «Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», Акту обстеження земельних ділянок на території Ладижинської міської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області (за межами населеного пункту с. Лукашівка, територія піщаного кар'єру) від 08.08.2024 року, копій договору оренди земельних ділянок, норм ст. 187, 188 Земельного кодексу України, норми Законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дійшла висновку, що посилання відповідача про відсутність публічно-правового спору є помилковим з урахуванням встановлених обставин та наведених норм чинного законодавства. Судом першої інстанції зроблено обгрунтований висновок що відповідачем фактично здійснено державний контроль за використанням та охороною земель, які передані позивачу на умовах оренди, не у спосіб визначений чинним законодавством.
Крім того, позивачем не оскаржується Акт обстеження земельних ділянок, у зв'язку з чим в межах спірних правовідносин та доводів вимог апеляційної скарги, відповідно до ст.308 КАС України, суд надає оцінку реалізованим повноваженням відповідача як суб'єкта владних повноважень відносно позивача, що спростовує доводи відповідача відносно тверджень про відсутність публічно-правового спору та наявність підстав дял закриття провадження.
Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги про необґрунтованість висновку суду першої інстанції про те, що робоча група, не маючи визначених законом повноважень, спеціально уповноважених осіб на встановлення порушень (державних інспекторів), здійснила кваліфікацію порушення, колегія суддів зазначає наступне.
Правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю урегульовано Земельним кодексом України.
Згідно зі ст.187 та 188 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
У розумінні пункту "е" статті 15-1 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належить е) організація та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у порядку, встановленому законом.
Згідно зі ст.2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.
Статтею 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до підпункту 10 пункту "б" частини 1 статті 33 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у межах та порядку, встановлених законом.
Згідно з ч.1 статті 6-1 Закону № 963-IV до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а саме, зокрема щодо виконанням землевласниками та землекористувачами вимог щодо використання земель за цільовим призначенням, розміщенням, проектуванням, будівництвом, введенням в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель, експлуатацією, збереженням протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень.
Так, відповідно до статті 6-1 Закону № 963-IV виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю і реалізують функцію державного контролю за використанням та охороною земель через державних інспекторів з державного контролю за використанням та охороною земель відповідних рад, кваліфікаційні вимоги до яких визначені статтею 10 цього Закону.
Сільські, селищні, міські ради після прийняття ними рішення про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель зобов'язані:
протягом місяця забезпечити призначення державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель відповідних рад;
протягом 10 календарних днів після призначення державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель відповідних рад письмово поінформувати про це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад починають виконувати повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель через 30 календарних днів після інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
У разі якщо сільські, селищні, міські ради не прийняли рішення про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та не забезпечили призначення державних інспекторів відповідних рад, повноваження рад у зазначеній сфері виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до прийняття радами в установленому цим Законом порядку рішення про виконання радами повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Як визначено статтею 9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок.
Статтею 10 цього ж Закону врегульовано, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства Укіданні представники відповідача підтримали доводи апеляційної скарги та просили суд задовольнити її.
Статтею 1 зазначено Закону визначено поняття, зокрема:
- самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними;
- охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
Відповідно до абзацу 9 частини1 статті 5 Закону України від 05.04.2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, що здійснюють державний нагляд (контроль) у межах делегованих законом повноважень органів виконавчої влади в частині використання та охорони земель, визначають перелік суб'єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у плановому періоді, відповідно до критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), що затверджуються відповідно до цього Закону.
Отже, відповідно до норм чинного законодавства не передбачено можливості здійснення органами місцевого самоврядування проведення контролю за дотримання землевласниками чи землекористувачами вимог земельного законодавства поза межам процедури здійснення державного контролю.
Дослідивши матеріали справи, колегія суддів зазначає, що відповідно до листа Держгеокадастру від 01.11.2024 № 29-28-0.194-11316/2-24 (а.с. 36-37), що був наданий позивачем до суду першої інстанції, в автоматизованій системі електронного документообігу «ДОК ПРОФ 3» Держгеокадастру відсутня інформація про надходження повідомлення та прийняття Ладижинською міською радою Гайсинського району рішення про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Інших відомостей щодо дотримання порядку у частині призначення державних інспекторів, які мають відповідну кваліфікацію для прийняття відповідних висновків в матеріалах справи не міститься та відповідачем під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції не надано.
З урахуванням встановлених обставин, досліджених матеріалів справи та заслуханих пояснень сторін, колегія суддів вважає обгрунтованим висновок суду першої інстанції, що суб'єктом владних повноважень не дотримано порядку проведення державного контролю.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцієюта законами України.
Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах законуі тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій або невчинення їх у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій закономформі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій (бездіяльності) та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними ( пп.19-21 Постанови Верховного Суду від 22 жовтня 2024 року у справі № 420/3179/22).
Доводи апеляційної скарги, що порушення було встановлено в ході встановлення межових знаків земельних ділянок комунальної власності, а не під час здійснення державного нагляду, колегія суддів вважає необгрунтованими, оскільки встановлення факту порушення законодавства не передбачає необхідності складення акту для повідомлення уповноважених органів, що здійснюють контроль за правопорядком, водночас, відповідно до вимог Закону № 963-IV таке повідомлення здійснюється державним інспектором за результатами перевірки у межах заходів державного контролю.
Проте, згідно з встановленими обствинами в справі, не маючи визначених законом повноважень, спеціально уповноважених осіб на встановлення порушень (державних інспекторів), які повинні мати відповідні знання та кваліфікацію, відповідно до змісту акту обстеження земельних ділянок робоча група здійснила кваліфікацію порушення, а не зафіксувала факти, як стверджує відповідач.
Отже, під час розгляду справи судом встановлено проведення перевірки земельних ділянок та оформлення відповідного акту поза межами здійснення державного контролю.
З урахуванням встановлених обставин, колегія суддів вважає обгрунтованим висновок суду першої інстанції про протиправність дій відповідача щодо проведення обстеження земельних ділянок та з огляду на існування певних правових наслідків для позивача у зв'язку із проведеною перевіркою, та наявність у позивача права на судовий захист, яке належить захистити у спосіб визнання оспорюваних дій відповідача протиправними.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Згідно з п.1 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2025 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 02 лютого 2026 року.
Головуючий Сапальова Т.В.
Судді Капустинський М.М. Ватаманюк Р.В.