29 січня 2026 р. Справа № 480/8986/24
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Спаскіна О.А.,
Суддів: Присяжнюк О.В. , Любчич Л.В. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01.09.2025, головуючий суддя І інстанції: С.В. Воловик, вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40602, по справі № 480/8986/24
за позовом Окружної прокуратура міста Суми
до Сумської міської ради третя особа Міністерство культури та стратегічних комунікацій України
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
Окружна прокуратура міста Суми (далі - прокуратура, позивач) звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сумської міської ради (далі - відповідач), третя особа Міністерство культури та стратегічних комунікацій (далі - третя особа), в якому просила суд:
- визнати протиправною бездіяльність Сумської міської ради щодо не утворення у складі виконавчих органів спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
- зобов'язати Сумську міську раду утворити у складі виконавчих органів Сумської міської ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 01.09.2025 по справі № 480/8986/24 позовну заяву Окружної прокуратури міста Суми до Сумської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Сумської міської ради щодо не утворення у складі виконавчих органів спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Зобов'язано Сумську міську раду утворити у складі виконавчих органів спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01.09.2025 по справі № 480/8986/24 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначив, що відповідно до статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами місцевих рад є виконавчі комітети, відділи, управління та інші органи, створені радою, а закон не зобов'язує орган місцевого самоврядування формувати виключно окремий, відокремлений структурний підрозділ для реалізації кожного делегованого повноваження.
Наполягає, що делеговані повноваження у сфері охорони культурної спадщини законодавчо віднесені до двох напрямів діяльності виконавчих органів - сфери будівництва (містобудування та архітектури) та гуманітарної сфери (культура), у зв'язку з чим Сумська міська рада правомірно надала статус органів охорони культурної спадщини двом виконавчим органам - Департаменту забезпечення ресурсних платежів СМР та Відділу культури СМР, із належним закріпленням відповідних повноважень у їх Положеннях.
Вказує, що зазначені органи фактично та нормативно виконують функції спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, передбачені частиною другою статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», що підтверджується їх функціональними повноваженнями, звітністю профільному Міністерству, листуванням щодо реалізації делегованих повноважень та відсутністю будь-яких доказів бездіяльності у цій сфері.
Відповідач також зауважив, що утворення окремого спеціалізованого структурного підрозділу з охорони культурної спадщини призведе до необґрунтованого збільшення видатків місцевого бюджету та штатної чисельності апарату органу місцевого самоврядування, що є неприйнятним в умовах воєнного стану та перебування Сумської міської територіальної громади в зоні можливих активних бойових дій.
Зважаючи на викладене, апелянт стверджує, що суд першої інстанції, встановивши фактичне виконання функцій органу охорони культурної спадщини Відділом культури та Департаментом забезпечення ресурсних платежів, безпідставно визнав протиправною бездіяльність відповідача щодо неутворення окремого спеціально уповноваженого органу, чим вийшов за межі підстав позову, порушив принцип пропорційності та допустив дисбаланс між публічними інтересами, бюджетними можливостями громади та формальними вимогами.
У поданому до суду відзиві на апеляційну скаргу позивач вказав на необґрунтованість доводів апелянта, оскільки охорона культурної спадщини є конституційно гарантованим обов'язком держави та органів місцевого, а Україна взяла на себе відповідні міжнародні зобов'язання за Конвенцією про охорону архітектурної спадщини Європи, які вимагають існування ефективних, належним чином утворених і легітимних органів охорони культурної спадщини, здатних здійснювати контрольні, дозвільні та примусові повноваження.
Наголосив, що Закон України «Про охорону культурної спадщини» прямо зобов'язує місцеві ради населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України (до яких належить місто Суми), утворювати спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини за погодженням із центральним органом виконавчої влади у цій сфері (ч. 3 ст. 3 Закону). Водночас відповідач фактично визнає, що такого органу у складі виконавчих органів Сумської міської ради не утворено та жодних звернень за погодженням до профільного Міністерства не здійснювалося, а покладення окремих і вибіркових повноважень на Відділ культури та Департамент забезпечення ресурсних платежів не відповідає вимогам закону і не замінює створення спеціально уповноваженого органу.
Вказує, що зазначені структурні підрозділи не наділені повним обсягом повноважень, визначених частиною другою статті 6 Закону «Про охорону культурної спадщини», а отже не можуть вважатися легітимними органами охорони культурної спадщини у розумінні закону.
Третя особа правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалась.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 р. № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України», з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України затверджено Список історичних населених місць України, у який увійшло місто Суми Сумської області (1655 рік).
Відповідно до інформації Управління містобудування та архітектури Сумської обласної військової адміністрації №01-12-534 від 03.06.2024, звернення від Сумської міської ради щодо надання погодження на створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини у м. Суми до Управління не надходило.
Згідно з інформацією Департаменту культури, туризму та релігій Сумської обласної державної адміністрації №01-08/1162 від 12.09.2024 будь-яких звернень від Сумської міської ради з питань щодо надання погоджень на створення спеціально уповноважених органів культурної спадщини та/або листів з пропозиціями про погодження у Міністерстві культури та інформаційної політики України про створення спеціально уповноваженого органу культурної спадщини населеного пункту міста Суми, занесеного до Списку історичних населених місць України, не надходило.
Міністерство культури та інформаційної політики України (надалі - МКІП), на запит прокурора у листі №06/15/3417-24 від 14.04.2024, повідомило про те, що Сумська міська рада не зверталась до МКІП за погодженням щодо утворення спеціального органу охорони культурної спадщини.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Сумська міська рада як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки не утворила спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини - відповідний виконавчий орган у складі виконавчих органів міської ради, як населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України.
Суд апеляційної інстанції не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами; делеговані повноваження - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 11 Закону № 280/97-ВР, виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Згідно з пп. 5 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону № 280/97-ВР у галузі будівництва до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговані повноваження щодо охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
Відповідно до пп. 10 п. «б» ст. 32 Закону № 280/97-ВР, у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, молодіжної політики, фізкультури і спорту, утвердження української національної та громадянської ідентичності до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговані повноваження щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Згідно з ч. 1 ст. 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.
Відповідно до ч. 3 ст. 51 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Сільська, селищна, міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.
Згідно з ч. 1 ст. 54 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України «Про охорону культурної спадщини» (в подальшому - Закон № 1805-ІІІ).
Охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини (ст. 1 Закону № 1805-III).
Відповідно до вимог ч. 1 ст. ст. 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини), зокрема, належить обласні державні адміністрації, виконавчий орган міської ради.
Згідно з ч. ч. 3, 5 ст. 3 Закону № 1805-III відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту "б" частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.
Колегія суддів зазнача, що для обґрунтованого висновку щодо дотримання відповідачем у спірних правовідносинах вимог законодавства необхідно встановити чи передбачено законодавством обов'язок відповідача зі створення в складі виконавчого комітету спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини як окремого виконавчого органу.
Проте, стаття 3 Закону № 1805-III, так і в цілому Закон № 1805-III не містять вимог щодо обов'язкового створення в структурі виконавчих органів міських рад окремого виконавчого органу з питань охорони культурної спадщини.
Частина 3 статті 3 Закону № 1805-III також не визначає такого обов'язку, а визначає, що у міських радах населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, відповідний виконавчий орган може бути утворено, однак виключно за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Аналіз вищевказаної норми законодавства вказує, що створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини саме як окремого (відповідного) виконавчого органу є винятком, а не загальним правилом.
Аналогічний висновок щодо застосування норм матеріального права, викладений в постанові Верховного Суду від 27.08.2025 р. у справі № 380/3191/24.
До основних повноважень місцевих адміністрацій належить організація охорони, реставрації та використання пам'яток архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та історико-культурних ландшафтів (п. 4 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).
Судовим розглядом встановлено, що відповідно до пунктів 1.1, 1.3 та 3.1 Положення про Відділ культури Сумської міської ради, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 05 червня 2019 року № 5113-МР (зі змінами), Відділ культури є виконавчим органом Сумської міської ради, який у своїй діяльності керується, зокрема, Законом України «Про охорону культурної спадщини», а його основним завданням визначено реалізацію державної політики у сфері культури та охорони культурної спадщини в інтересах територіальної громади міста Суми.
Згідно з підпунктами 3.2.6 та 3.2.7 пункту 3.2 зазначеного Положення, до функцій Відділу культури віднесено забезпечення охорони пам'яток культурної спадщини (історії, археології, садово-паркового та монументального мистецтва), ведення їх обліку, організацію заходів із виявлення та паспортизації об'єктів культурної спадщини, підготовку пропозицій щодо їх внесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а також розробку проєктів програм і рішень з питань охорони культурної спадщини.
Разом з тим, згідно з пунктами 1.1, 1.2 та 1.4 Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 03 листопада 2022 року № 3174-МР, зазначений Департамент є виконавчим органом Сумської міської ради та юридичною особою, який забезпечує реалізацію державної і місцевої політики у сфері охорони культурної спадщини на території Сумської міської територіальної громади. Пунктом 1.8 цього Положення передбачено, що Департамент здійснює організацію виконання власних та делегованих повноважень органів виконавчої влади, визначених, зокрема, частиною другою статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Як вбачається зі змісту пунктів 3.1 та 3.2 Положення про Департамент, до його завдань і функцій віднесено реалізацію політики у сфері містобудування, архітектури та охорони культурної спадщини, організацію охорони, реставрації та використання пам'яток історії, культури, архітектури і містобудування, підготовку пропозицій щодо занесення об'єктів до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, надання висновків щодо містобудівних, архітектурних та інших робіт у зонах охорони пам'яток, видачу приписів про припинення незаконних робіт, укладення охоронних договорів, а також виконання функцій замовника робіт з виявлення та дослідження об'єктів культурної спадщини.
З урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що чинне законодавство не встановлює безумовного обов'язку для міської ради створювати у складі виконавчих органів окремий спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини як самостійний структурний підрозділ. Норми статті 3 Закону №1805-III передбачають можливість утворення відповідного виконавчого органу у містах, занесених до Списку історичних населених місць України, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, однак не містять імперативної вимоги щодо обов'язковості саме такого організаційного формату. Відтак, створення окремого органу є винятком, а не загальним правилом, що узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 27.08.2025 у справі №380/3191/24.
Суд апеляційної інстанції встановив, що функції у сфері охорони культурної спадщини фактично та нормативно виконуються виконавчими органами Сумської міської ради - Відділом культури та Департаментом забезпечення ресурсних платежів, повноваження яких прямо закріплені у відповідних положеннях і кореспондують делегованим повноваженням, визначеним статтями 31, 32 Закону №280/97-ВР та частиною другою статті 6 Закону №1805-III. Розподіл таких повноважень між профільними підрозділами відповідає галузевій спеціалізації (культура; містобудування та архітектура) і не свідчить про бездіяльність відповідача у розумінні адміністративного судочинства.
За цих обставин висновок суду першої інстанції про протиправну бездіяльність Сумської міської ради щодо не утворення окремого спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини є помилковим, оскільки ґрунтується на розширювальному тлумаченні норм матеріального права та не враховує фактичного виконання відповідачем відповідних повноважень у передбачений законом спосіб.
Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Згідно з ч. 2 ст. 317 КАС України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
З огляду на викладене, враховуючи, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, внаслідок чого зроблено помилкові висновки про наявність підстав для задоволення позовних вимог, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції з ухваленням постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 229, 243, 308, 315, 317, 322, 325, 326, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Сумської міської ради - задовольнити.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01.09.2025 по справі № 480/8986/24 - скасувати.
Ухвалити постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог Окружної прокуратури міста Суми.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя О.А. Спаскін
Судді О.В. Присяжнюк Л.В. Любчич