28 січня 2026 року
м. Київ
справа №580/539/24
адміністративне провадження № К/990/39573/24 К/990/39389/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Чиркіна С.М.,
суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за касаційними скаргами Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, Приватного підприємства «Надія» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2024 (колегія суддів у складі: судді-доповідача Шведа Е.Ю., суддів Голяшкіна О.В., Заїки М.М.) у справі № 580/539/24 за позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, Виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Приватне підприємство «Надія», ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування наказу,
I. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У січні 2024 року до Черкаського окружного адміністративного суду звернувся Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури (далі - позивач, Прокурор) в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ), Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - Виконавчий комітет), Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Управління культури) з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - відповідач, Департамент), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Приватне підприємство «Надія» (далі - ПП «Надія», третя особа 1), ОСОБА_1 (далі - третя особа 2, ОСОБА_1 ), в якому просив визнати протиправними і скасувати наказ Департаменту від 12.10.2023 № 1010 «Про затвердження ПП «Надія» та громадянці ОСОБА_1 містобудівних умов і обмежень для проектування об'єкта будівництва по АДРЕСА_1» (далі - Наказ № 1010).
2. На обґрунтування позовних вимог позивач послався на протиправність наказу з підстав його видання відповідачем з порушенням вимог частини 2 статті 5 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VII «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), статті 123 Земельного кодексу України (далі також ЗК України).
Позивач вважає, що спірний наказ затверджує містобудівні умови і обмеження на дві земельні ділянки одночасно, тобто виданий фактично на нове будівництво, а не на реконструкцією житлового будинку по АДРЕСА_1, що є порушенням Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (далі - Порядок № 318, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), яким передбачено, що з 01.01.2019 у разі відсутності історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно-просторових характеристик) в історично населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали, є неможливим.
3. Прокурор зазначає, що Департамент, видаючи оспорюваний наказ, повинен був врахувати, що землі, на яких розміщені спірні земельні ділянки, в силу закону відносяться до земель історико-культурного призначення, а отже відповідно до додатку № 59 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 (далі - Порядок № 1051, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) можуть використовуватись для забезпечення охорони об'єктів культурної спадщини (08.01); для розміщення та обслуговування музейних закладів (08.02); для іншого історико-культурного призначення (08.03); для цілей підрозділів 08.01-08-03, 08.05 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду (08.04); земельних ділянок запасу (земельні ділянки, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам) (08.05).
Позивач доводить, що об'єкт будівництва потрапляє в межі охоронних зон археологічних досліджень, а саме: зону городища «Замкова гора»; зону пам'ятки археології «Середньовічні Черкаси»; зону рятівних археологічних досліджень; об'єднану зону охорони пам'яток археології; історико-археологічну зону «Стародавні Черкаси»; зону заповідної території «Черкаські берегові схили»; охоронну зону від щойно виявленої пам'ятки архітектури. В межах означених земельних ділянок наявні археологічні знахідки періодів черняхівської культури та ХVII-ХVIII століть.
4. Зауважує, що Департамент видав наказ без врахування вимог частини першої статті 37 Закону України від 08.06.2000 № 1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-ІІІ, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), яка передбачає, що будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об'єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об'єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт.
5. Вказує на недотримання відповідачем під час видання наказу вимог частини першої статті 34 Закону № 1805-ІІІ, яка визначає, що землі, на яких розташовані пам'ятки, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
З цих підстав, на думку Прокурора, Департамент повинен був відмовити у затвердженні містобудівних умов та обмежень на підставі пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VII у зв'язку з тим, що наміри забудови не відповідали вимогам містобудівної документації.
6. Позивач також покликається на те, що функції захисту інтересів держави у спірних відносинах має здійснювати ДІАМ, Виконавчий комітет та Управління культури в силу наданих їм повноважень відповідно до статті 411 Закону № 3038-VII, підпункту 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), абзаців 1, 2 частини першої статті 32 Закону № 1805-ІІІ.
7. Щодо наявності підстав для здійснення Прокурором представництва інтересів держави в суді зазначив, що у цьому випадку інтерес держави полягає у необхідності неухильного дотримання вимог містобудівного законодавства та законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Подання Прокурором цього позову обумовлено необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у обов'язковому дотриманні режиму охорони об'єктів культурної спадщини.
Прокурор зауважив, що він звертався до наведених вище органів державної влади із відповідними запитами стосовно допущених порушень під час видання наказу Департаментом. Однак, Управління культури у відповіді зазначило про відсутність бюджетних асигнувань для сплати судового збору з метою звернення до суду з позовом до Департаменту про скасування спірного наказу. ДІАМ повідомила про припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану. Виконавчий комітет відмовив у наданні копій документів, які витребовувалися Прокурором, у зв'язку з відсутністю підстав для представництва інтересів держави в суді.
8. Прокурор доводить, що строки на оскарження оспорюваного наказу закінчуються 12.01.2024, однак уповноважені органи на захист інтересів держави не вжили заходів щодо оскарження цього наказу в суді з метою його скасування. У зв'язку з чим підтверджується відсутність доброго/належного врядування спеціально уповноважених органів, що є передумовою для звернення Прокурора до суду для захисту відповідних прав людини та інтересів держави.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій установлено, що ПП «Надія» є власником земельної ділянки площею 0,0663 га з кадастровим номером 7110136700:03:027:0023 за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу земельної ділянки від 30.06.2017, зареєстрованого в реєстрі за № 2355, укладеного із ОСОБА_2 .
Згідно з даними Державного земельного кадастру цільове призначення цієї земельної ділянки: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд; категорія земель: землі житлової та громадської забудови; вид використання: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.
За даними інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 11.01.2024 № 361553426 станом на 04.04.2005 на території домоволодіння АДРЕСА_1 , знаходились: житловий будинок з прибудовою літ. А-1 житловою площею 6,9 кв.м; сарай літ. Б; вбиральня літ. Г; огорожа № 1-3 та водоколонка № 1, відсоток залишку житлового будинку становить 25%.
10. Також, у приватній власності ОСОБА_1 з 14.07.2023 перебуває земельна ділянка площею 0,0567 га з кадастровим номером 7110136700:03:027:0070 по узвозу Замковому, 7 в м. Черкасах, яка належить їй відповідно до нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу земельної ділянки з розташованим на ній житловим будинком від 14.07.2023, зареєстрованого в реєстрі за № 3833.
Згідно з інформацією у Державному земельному кадастрі земельна ділянка за категорією земель відноситься до земель житлової та громадської забудови; вид використання: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). На земельну ділянку наявні містобудівні обмеження, визначені рішенням міської ради від 23.05.2023 №41-106. Вид обмеження: охоронна зона пам'ятки культурної спадщини, зона охорони археологічного культурного шару.
11. Генеральний план міста Черкаси затверджений рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505.
У переліку та режимі використання пам'яток культури, історії та археології м. Черкаси, розробленого археологічною інспекцією при обласному управлінні культури та Інститутом «Діпромісто», погодженого Міністерством культури України та Черкаською обласною археологічною інспекцією при обласному управлінні культури облдержадміністрації, визначені території пам'яток археології та режим їх використання, зокрема, пам'ятки № 2217 Замкова Гора та пам'ятки 3961 Могильник та поселення Черняхівської культури.
Згідно з додатком 6 «Перелік пам'яток археології, взятих на державний облік» до Звіту про передпроєктну науково-дослідну роботу «Корегування історико-архітектурного опорного плану, зон охорони пам'яток прибережної території м. Черкас та визначення історичного ареалу міста», розробленого Науково-дослідним інститутом історії архітектури та містобудування, до цього переліку включені городище «Замкова Гора» (державний реєстровий № 2217), могильник та поселення черняхівської культури (державний реєстровий № 3961) та культурний шар пізньо-середньовічного міста (державний реєстровий № 3966).
12. 30.11.2011 директором ДП «Укрдержбудекспертиза» затверджено позитивний висновок № 00-0238-11 державної експертизи щодо містобудівної документації «Генеральний план м. Черкаси», розробленого Українським науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» у 2009 році на замовлення виконавчого комітету Черкаської міської ради.
У цьому висновку зазначено, що паралельно із розробленням генерального плану на замовлення міста було виконано ще дві роботи: «Промисловий та комунально-складський комплекс міста Черкаси. Проектні роботи по упорядкуванню та раціональному використанню територій»; «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам'яток м. Черкас ХІХ-початок ХХ ст.».
13. У подальшому, за замовленням Департаменту ТОВ «Інститут «Харківпроект» були розроблені зміни до Генерального плану.
14. Департамент листом від 16.03.2017 № 3118-01-25, направленим на адресу Управління культури та взаємозв'язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації, запропонував надати креслення з межами територій пам'яток археології (разом із площею), які поширюються на місто Черкаси, занесених до державного реєстру згідно зазначеного переліку, для врахування пропозицій в новому генеральному плані м. Черкаси.
15. Департамент листом від 27.06.2018 № 3167-01-14 направив на адресу Департаменту культури та взаємозв'язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації проект містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси» (Актуалізація)» для погодження та повідомив, що в подальшому Департамент має наміри замовити внесення змін до історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси у складі нового проекту плану зонування території.
16. Департамент культури та взаємозв'язків з громадськістю листом від 31.08.2018 № 02-01-03-37/1084/02/01-03-37 повідомив Управління планування та архітектури департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради про те, що при розгляді проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» встановлено відсутність в його складі історико-архітектурного опорного плану, наявність якого передбачена ДБН Б.2.2-3:2012 «Склад та зміст історико-опорного плану населеного пункту».
В цьому листі зазначено, що при врахуванні вказаних зауважень проект містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» може бути прийнятим до розгляду державним органом культурної спадщини.
17. Черкаська міська рада рішенням від 13.05.2021 № 5-318 затвердила містобудівну документацію «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», розробленого ТОВ «Інститут «Харківпроект», яким внесла зміни до Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням від 29.12.2011 № 3-505 «Про затвердження Генерального плану міста Черкаси», згідно із вказаною містобудівною документацією. Зобов'язала Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради на основі внесених змін до генерального плану міста Черкаси забезпечити замовлення науково-проектної роботи «Коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси».
18. У складі Генерального плану міста Черкаси міститься «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом», складена Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто».
19. За інформацією інститутів «Центр пам'яткознавства» та НДІПАМ передбачені зони поселень Черняхівської культури, городища «Замкова Гора», археологічних городищ, пам'ятки археології «Середньовічні Черкаси», рятівних археологічних досліджень, об'єднана зона охорони пам'яток археології, історико-археологічної зони «Стародавні Черкаси», заповідної території «Черкаські берегові схили» тощо.
20. Судами також установлено, що згідно із фрагментом Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, на земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070, містобудівні умови та обмеження не встановлені.
21. Натомість, на підставі змісту фрагменту внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318, судами встановлено, що земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070, знаходяться в зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова гора», зоні пам'ятки археології «Середньовічні Черкаси», зоні рятівних археологічних досліджень, об'єднаній зоні охорони пам'яток археології, історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», охоронній зоні від щойно виявленої пам'ятки архітектури.
22. 19.09.2023 ПП «Надія» та ОСОБА_1 звернулися до Департаменту із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва «Реконструкція житлового будинку по АДРЕСА_1» на земельній ділянці загальною площею 0,123 га, за кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070.
23. Наказом № 1010 затверджені ПП «Надія» та ОСОБА_1 містобудівні умови і обмеження для проєктування об'єкта будівництва: реконструкція житлового будинку по АДРЕСА_1 в м. Черкаси (далі - Містобудівні умови і обмеження).
У пункті 3 Містобудівних умов і обмежень зазначено, що вони надані згідно з містобудівною документацією, затвердженою рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318 «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)». На цих земельних ділянках розташована територія садибної забудови, вулично-дорожня мережа. Цільове призначення земельних ділянок (кадастрові номери 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070): 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Категорія земель: землі житлової та громадської забудови. Вид використання: для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
24. Вважаючи Наказ № 1010 протиправним і ураховуючи невжиття спеціально уповноваженими на це органами, зокрема, ДІАМ, Виконавчим комітетом, Управлінням культури та Департаментом, протягом всього строку на оскарження цього наказу заходів щодо його оскарження, Прокурор з метою захисту відповідних прав людини та інтересів держави звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
25. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 19.06.2024 у задоволенні позову відмовив.
26. Відмовляючи у задоволенні позову, із покликанням на зміст приписів статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 17, 26, 29, 41-1 Закону № 3038-VI, статей 1, 2, 3, 6, 24, 32, 37 Закону № 1805-III, статей 53, 54, 54-1, 96, 150 ЗК України, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на підтвердження доказами у справі наявності історико-архітектурного опорного плану у складі Генерального плану міста Черкаси, відсутності заборони з видачі містобудівних умов та обмежень за відсутності такого опорного плану, а також відповідності цільового призначення земельних ділянок намірам використання. Спірні містобудівні умови та обмеження видані відповідно до вимог чинного законодавства та вимог містобудівної документації м. Черкаси, а отже підстави для їх скасування відсутні.
27. Суд першої інстанції, покликаючись на положення статті 2 Закону № 3038-VI, зазначив, що інтереси держави полягають у забезпеченні охорони об'єктів культурної спадщини та дотриманні обмежень щодо використання земельних ділянок у межах територій пам'яток культурної спадщини та охоронних зон, а подання Прокурором позову обумовлене необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у дотриманні режиму охорони об'єктів культурної спадщини. Згідно із статтею 411 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд має здійснюватися відповідними уповноваженими органами. Не звернення цих органів з позовом до суду свідчить про невиконання покладених на нього повноважень, у зв'язку з чим, у Прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення з позовом до суду з метою захисту державних інтересів.
28. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 17.09.2024 апеляційну скаргу Прокурора задовольнив, скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове рішення, яким позов задовольнив. Визнав протиправними та скасував Наказ № 1010.
29. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про протиправність спірного наказу з огляду на те, що відповідач повинен був відмовити у затвердженні містобудівних умов та обмежень на підставі пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI у зв'язку з тим, що наміри забудови не відповідали вимогам містобудівної документації. З 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об?ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали, є неможливим. Зауважив на відсутності належних і допустимих доказів затвердження Черкаською міською радою історико-архітектурного опорного плану міста як складової містобудівної документації на місцевому рівні. Відсутність історико-архітектурного опорного плану є перешкодою для будь-якого нового будівництва, реконструкції та капітального ремонту (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об?ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали.
30. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що вимогою для забудови земельної ділянки, розташованої в межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, є наявність письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини. Закон № 1805-III на час видачі містобудівних умов та обмежень не передбачав заборони на будівництво нових об'єктів на землях історико-культурного призначення на території пам'яток археології. Однак, передумовою такого будівництва є дослідження таких об'єктів із подальшим отриманням письмового дозволу на проведення земляних робіт уповноваженим органом охорони культурної спадщини.
31. Щодо нецільового використання земель історико-культурного призначення суд апеляційної інстанції, із покликанням на відповідне правове регулювання та практику Верховного Суду, сформовану у постановах від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21, від 27.06.2023 у справі № 640/27822/20, зазначив, що землі, які за Законом України «Про охорону культурної спадщини» відносяться до земель історико-культурного призначення, належать до таких земель незалежно від того, яке цільове призначення цих земель було визначено рішеннями органів місцевого самоврядування, містобудівною документацією. За позицією суду, оскільки земельні ділянки, стосовно яких видано Містобудівні умови та обмеження, знаходяться в зоні регулювання забудови, охоронній зоні від щойно виявленої пам'ятки архітектури, то й порядок їх використання повинен визначатись з урахуванням особливостей охорони об'єктів культурної спадщини, які у цих відносинах є спеціальними, та іншими нормами законодавства у сфері охорони культурної спадщини та у сфері земельних відносин, в частині, в якій вони не суперечать нормам спеціального закону.
32. Стосовно повноважень Прокурора суд апеляційної інстанції зазначив, що у зв'язку з невиконанням повноважень ДІАМ, Управлінням культури, Виконавчим комітетом, щодо захисту пам'яток археології та закінченням строку, передбаченого статтею 122 КАС України, у прокурора виникли підстави для звернення до суду із цим позовом в інтересах держави, на чому правильно наголосив суд першої інстанції. Наведені органи є органами державної влади та місцевого самоврядування, на яких покладені повноваження щодо захисту та збереження пам'яток історії та культури.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ, ВІДЗИВІВ І ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНІ СКАРГИ
33. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Департамент звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
34. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на частину першу і пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого, підставами касаційного оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Зазначає про відсутність висновку щодо застосування пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI у взаємозв'язку з частиною першою статті 34 Закону № 1805-ІІІ та статті 541 ЗК України.
35. Наполягає на тому, що віднесення земельних ділянок до земель історико-культурного призначення та відсутність затвердженого історико-архітектурного опорного плану не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень та, відповідно, скасування спірного наказу судом.
36. Скаржник акцентує увагу на тому, що частиною четвертою статті 29 Закону 3038-VІ визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, серед яких, зокрема, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
37. Одночасно Департамент стверджує про неврахування судом апеляційної інстанції того, що:
1) відсутність чи наявність історико-архітектурного опорного плану не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень;
2) перебування земельних ділянок, на які видано спірні містобудівні умови та обмеження в межах охоронних зон пам'яток, не є підставою для відмови у їх видачі та скасуванні, адже згідно з частиною п'ятою статті 29 Закону 3038-VІ містобудівні умови та обмеження містять, зокрема, інформацію про планувальні обмеження (в т.ч. охоронні зони пам'яток культурної спадщини);
3) наявність чи відсутність на земельній ділянці об'єктів культурної спадщини не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, адже Закон № 1805-III на час видання містобудівних умов не передбачає заборони на будівництво нових об'єктів на землях історико-культурного призначення. Натомість прямо передбачена можливість здійснення будівництва на землях історико-культурного призначення з урахуванням певних умов (зокрема дослідження таких об'єктів);
4) земельні ділянки, на які видано спірні містобудівні умови та обмеження, не належать до охоронюваної археологічної території, як про те виснував суд апеляційної інстанції, адже позивач не обґрунтовував свій позов цими обставинами та доказів на підтвердження цього матеріали справи не містять;
5) в матеріалах справи відсутні докази наявності на земельній ділянці пам'яток археології, а навпаки підтверджується їх відсутність;
6) містобудівні умови та обмеження - це вихідні дані, які необхідні перед початком проектування об'єкту будівництва і не є документом, який дозволяє початок будівництва;
7) обмеження у використанні земель у межах території зон охорони поширюються на усі розташовані в межах цієї територій землі незалежно від її цільового призначення згідно із частиною другою статті 541 Земельного кодексу України;
8) Департаментом було зазначено в спірних містобудівних умовах та обмеженнях відповідні обмеження, обумовлені перебуванням земельних ділянок в охоронних зонах пам'яток археології, відтак захист культурної спадщини здійснюється незалежно від цільового призначення земельної ділянки.
Відповідач вважає, що Наказ № 1010 був виданий ним правомірно, а тому відсутні підстави для його скасування.
38. Крім того скаржник зазначає про подання касаційної скарги ще і з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 КАС України. Вважає, що суд апеляційної інстанції поверхнево та неповно встановив обставини справи та не перевірив їх відповідними доказами.
39. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, ПП «Надія» також звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
40. Як на підставу касаційного оскарження підприємство посилається на частину першу, пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо визнання протиправним і скасування наказу Департаменту архітектури та містобудування про затвердження містобудівних умов і обмежень для проектування об'єкта будівництва з підстав відсутності затвердженого історико-архітектурного опорного плану та у зв'язку з віднесенням земельних ділянок до земель історико-культурного призначення.
41. Третя особа 1 зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував, що спірні містобудівні умови та обмеження були видані на підставі Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаська міська рада від 29.12.2011 № 3-505. Станом на момент затвердження Генерального плану міста Черкаси вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затвердженими наказом Держбуду України від 25.09.1997 № 164.
42. Стверджує про неврахування судом апеляційної інстанції, що орган охорони культурної спадщини висловив свою позицію щодо забудови земельних ділянок, на які видані містобудівні умови і обмеження, врахувавши висновок Інституту археології НАН України від 16.05.2023 за результатами проведених археологічних досліджень в межах земельної ділянки за адресою: Замковий узвіз, 7, м. Черкаси, та висновок ДП «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України від 23.02.2024 за результатами проведених археологічних досліджень в межах земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1
43. Підприємство наголошує, що на час видання містобудівних умов та обмежень, відомості про цільове та функціональне призначення земельної ділянки відповідали відомостям, наявним у Генеральному плані м. Черкаси та у Державному земельному кадастрі.
44. В касаційній скарзі ПП «Надія», із покликанням на судову практику, наголосила на відсутності підстав у прокурора на звернення до суду з цим позовом.
45. Прокурор надав відзиви на касаційні скарги, у яких зазначив, що доводи, викладені в касаційних скаргах про неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права є безпідставними та необґрунтованими. Посилаючись на правомірність рішення суду апеляційної інстанції, Прокурор просив залишити його без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
46. Розглядаючи вимоги скаржника, Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
47. Щодо наявності у Прокурора права звернення до суду з цим позовом, слід зазначити наступне.
48. Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, серед іншого, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Проте суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, тоді як самі суб'єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
49. Предметом спору у цій справі є правомірність наказу Департаменту, яким затверджені містобудівні умови і обмеження для проектування об'єкта будівництва і який, на думку Прокурора, виданий з порушенням вимог Земельного кодексу України і Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про охорону культурної спадщини».
50. Відповідно до статті 1311 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
51. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їхнього захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 КАС України.
52. Приписами частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII.
53. Дослідження наведених норм права свідчить про те, що прокурор з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а лише тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і мають бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
54. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їхнього захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їхнє обґрунтування висловлені у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
55. За приписами Закону № 1805-III об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.
56. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, яка ратифікована Україною Законом України від 19.09.2013 № 581-VII, Україна взяла на себе зобов'язання, зокрема, визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства.
57. Вирішуючи справи, пов'язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об'єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
58. За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об'єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
59. Верховний Суд не оминає увагою і те, що Україною взято міжнародне зобов'язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31.01.2023 у справі №640/8728/21).
60. Згідно із статтею 2 Закону № 3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів.
61. Отже, інтереси держави полягають у забезпеченні охорони об'єктів культурної спадщини та дотриманні обмежень щодо використання земельних ділянок у межах територій пам'яток культурної спадщини та охоронних зон шляхом дотримання вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час забудови території, а подання прокуратурою позову обумовлене необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які насамперед полягають у дотриманні режиму охорони об'єктів культурної спадщини при отриманні містобудівних умов і обмежень.
62. Щодо права прокурора на представництво інтересів держави в особі ДІАМ, колегія суддів зазначає таке.
63. Згідно із частиною першою статті 411 Закону 3038-VI, державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 411 Закону № 3038-VI).
64. Такий механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок №698), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
65. Водночас право посадових осіб органу державної влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний нагляд звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об'єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності прямо передбачено положеннями пункту 6 частини четвертої статті 411 Закону №3038-VI.
Отже, повноваження вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду оскаржити до суду рішення, прийняте об'єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним.
66. Також Суд враховує, що відповідно до частини восьмої статті 29 Закону № 3038-VI скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника або за рішенням суду.
Отже, містобудівні умови та обмеження не можуть бути самостійно скасовані вищезазначеним органом, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду.
67. Прокурор звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України, обґрунтував своє право на звернення до суду першим «виключним» випадком невідповідністю рішення відповідача вимогам законодавства та неналежним здійсненням ДІАМ України своїх повноважень щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Так, постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - постанова №1340), яка набрала чинності 30.12.2020, було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (п.1) та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування (п.2).
68. Відповідно до пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою № 1340, основним завданням ДІАМ України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, серед іншого: здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності.
69. В світлі спірних правовідносин, колегія суддів зазначає, що пунктами 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова №303) Уряд постановив припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64 «Про введення воєнного стану в Україні».
За наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов'язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.
70. Ураховуючи вимоги Постанови № 303, здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у період дії воєнного стану можливе на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов'язань України.
Такий правовий підхід відповідає висновкам Верховного Суду, сформульованими у постановах від 06.11.2024 у справі № 520/9243/22, від 16.01.2025 у справі №300/1209/24, від 20.01.2025 у справі №140/1046/24, від 28.04.2025 у справі №380/19138/22.
71. Конституційний Суд України Рішенням від 03.12.2025 №6-р(ІІ)/2025 у справі № 3-28/2024 (59/24) за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальність "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII зі змінами. Визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII зі змінами в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв'язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII зі змінами, визнані неконституційними, втрачають чинність із 1 січня 2027 року. Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII зі змінами, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.
Конституційний Суд України, ухвалюючи рішення, врахував передусім, що в період дії воєнного стану в Україні вагомою є потреба усебічно забезпечити захист інтересів держави Україна та стабільність конституційного правопорядку й виходив з того, що неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в умовах воєнного стану. Вважав за доцільне не поширювати дію цього Рішення на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII та продовжують існувати після втрати ними чинності.
72. Як установлено судами, за наслідками розгляду запиту Черкаської окружної прокуратури від 30.11.2023 № 54-166-6520ВИХ-23 ДІАМ повідомила Прокурора листом від 26.12.2023 № 21191-23 про неможливість здійснення державного нагляду на час воєнного стану згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану" (далі - Постанова № 303). За змістом відповіді, листи до центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах щодо ініціювання позапланових перевірок відповідно до пункту 2 Постанови № 303 не скеровувались.
За зверненням прокуратури ДІАМ не вжито заходів нагляду за об'єктом (виконавчий орган міської ради), який, затверджуючи містобудівні умови і обмеження, зобов'язаний забезпечувати дотримання вимог містобудівної документації, а також міжнародних зобов'язань в сфері охорони об'єктів культурної спадщини.
73. Колегія суддів враховує, що в умовах дії Постанови № 303 реалізація функцій державного архітектурно-будівельного нагляду є ускладненою та залежить від погодження профільним міністерством. Оскільки ДІАМ України не ініціювала відповідну процедуру, позасудовий механізм усунення порушень виявився фактично заблокованим.
За таких обставин звернення Прокурора до суду є єдиним ефективним засобом захисту інтересів держави, що узгоджується із субсидіарним характером прокурорського представництва.
74. Колегія суддів критично оцінює покликання ПП «Надія» на висновки Верховного Суду у постановах від 31.01.2024 у справі № 380/13877/21, від 11.06.2024 у справі № 380/9047/22, оскільки останні були прийняті хоч і у подібних правовідносинах, проте за інших фактичних обставин, тому вказане не дозволяє аналогічно застосувати ті ж самі положення законодавства, та, відповідно, правові позиції у цій справі.
В межах цієї справи, на відміну від вищенаведених справ, інтереси держави полягають у забезпеченні охорони об'єктів культурної спадщини та дотриманні обмежень щодо використання земельних ділянок у межах територій пам'яток культурної спадщини.
75. Щодо питання захисту прокурором інтересів держави в особі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації у обраний прокурором спосіб, тобто шляхом пред'явлення позову у спірних правовідносинах, колегія суддів зазначає таке.
Так, відповідно до пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
76. Аналогічні норми містяться у статті 2 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), яка визначає основні завдання місцевих державних адміністрацій.
Пункти 1, 6 частини першої та частина друга статті 13 цього ж Закону встановлюють, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань: забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та дітей, утвердження української національної та громадянської ідентичності.
Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.
Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається, у тому числі на спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать й обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (абзаци перший, другий, п'ятий частини першої статті 3 Закону № 1805-ІІІ).
77. Діяльність управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації у спірних правовідносинах, окрім Конституції України та Закону № 1805-ІІІ, регламентується й іншими актами законодавства, зокрема, Законом № 586-XIV.
78. Частина перша статті 6 Закону № 1805-ІІІ передбачає, що до повноважень, зокрема, органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій, відповідно до їхньої компетенції належить, окрім іншого: забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження (пункт 6); призначення відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт (пункт 12); надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках місцевого значення (крім пам'яток археології) (пункт 13); видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток місцевого значення, припинення робіт на пам'ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них (пункт 14); надання відповідних дозволів на відновлення земляних робіт (пункт 15); застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону (пункт 10); здійснення інших повноважень відповідно до закону (пункт 23).
79. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 7, 8, 22 частини другої статті 6 Закону №1805-ІІІ до повноважень, зокрема, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, серед іншого: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об'єктів культурної спадщини; організація відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; здійснення інших повноважень відповідно до закону.
80. У пункті 5 частини першої статті 28 Закону № 586-XIV, який визначає права місцевих державних адміністрацій, закріплено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України
81. Водночас спеціальними законами, які безпосередньо регламентують правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та цільового використання земель історико-культурного призначення шляхом дотримання вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час забудови території, зокрема, Законами № 1805-ІІІ, № 3038-VII передбачено вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб'єкт владних повноважень має право на звернення до суду - як конкретний спосіб реалізації такого права.
82. Ураховуючи, що в період дії воєнного стану в Україні вагомою є потреба усебічно забезпечити захист інтересів держави Україна та стабільність конституційного правопорядку, виходячи з того, що Конституційний Суд України, ухвалюючи Рішення від 03.12.2025 № 6-р(ІІ)/2025 у справі № 3-28/2024 (59/24) щодо повноважень Прокурора, звернув увагу на те, що неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в умовах воєнного стану та з метою забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження, який входить до повноважень органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій і повноважень міської ради, які є окремими юридичними особами органів місцевої влади, з окремими ЄДРПОУ, та ураховуючи встановлені судами обставини у цій справі, колегія суддів дійшла висновку про наявність у Прокурора повноважень і підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах не тільки ДІАМ, а і в інтересах Виконавчого комітету Черкаської міської ради та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, до повноважень яких, окрім іншого входить забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження.
83. Щодо правомірності оспорюваного наказу, колегія суддів зазначає таке.
84. Відповідно до частин першої-четвертої статті 29 Закону № 3038-VI (у редакції, чинній на момент видачі містобудівних умови та обмежень), основними складовими вихідних даних є, зокрема, містобудівні умови та обмеження.
Фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об'єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги».
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об'єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).
Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
85. Суд апеляційної інстанції слушно зазначив, що законодавець передбачив як вичерпний перелік документів, які подає замовник для отримання містобудівних умов та обмежень, так і вичерпний перелік підстав для відмови в їх видачі, до якого віднесено, зокрема, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
86. За правилами частин 6, 8 статті 29 Закону № 3038-VI надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу. Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду. Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 3) за рішенням суду. У разі скасування за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.
Наведені правові норми підтверджують, що містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані за рішенням суду.
87. Наголошуючи на протиправності оскаржуваного у цій справі наказу, Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури посилається на те, що, по-перше, земельні ділянки відносяться до категорії земель історико-культурного призначення в силу закону, а відтак не можуть належати до земель житлової і громадської забудови, по-друге, за відсутності затвердженого історико-культурного опорного плану міста Черкаси будівництво на таких землях є неможливим, по-третє, на цих земельних ділянках неможливо здійснювати нове будівництво.
88. Відповідно до пунктів 2, 7 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
89. Згідно з абзацом 1 частини першої статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
90. Частина перша статті 17 цього Закону визначає, що генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Разом з тим, норми частин четвертої, п'ятої статті 17 Закону №3038-VI передбачають, що для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об'єкти культурної спадщини та зони їх охорони.
Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.
Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об'єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам'ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови.
91. Таким чином, історико-архітектурний опорний план є обов'язковою складовою генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць.
Основна мета історико-архітектурного опорного плану захист традиційного характеру середовища історичного населеного місця, тобто збереження його історично успадкованого вигляду та об'ємно-просторової структури. План слугує інструментом для встановлення обмежень господарської діяльності в межах історичних ареалів, що допомагає запобігати руйнуванню чи спотворенню цінних історичних і культурних об'єктів.
92. Відповідно до статті 1 Закону № 1805-III історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку; об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; пам'ятка культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
93. Згідно із статтею 2 цього Закону до об'єктів культурної спадщини відносяться археологічні об'єкти - рештки життєдіяльності людини (нерухомі об'єкти культурної спадщини: городища, кургани, залишки стародавніх поселень, стоянок, укріплень, військових таборів, виробництв, іригаційних споруд, шляхів, могильники, культові місця та споруди, їх залишки чи руїни, мегаліти, печери, наскельні зображення, ділянки історичного культурного шару, поля давніх битв, а також пов'язані з ними рухомі предмети), що містяться під земною поверхнею та під водою і є невідтворним джерелом інформації про зародження і розвиток цивілізації.
94. Частинами другою та третьою статті 24 Закону № 1805-III передбачено, що використання пам'ятки має здійснюватися відповідно до визначених або встановлених режимів використання, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам'ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.
Режими використання пам'ятки визначаються науково-проектною (науково-дослідною) документацією, що складається за результатами проведених досліджень.
Рішення про затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення режимів використання пам'ятки приймається: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо пам'яток національного значення; органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам'яток місцевого значення.
Порядок визначення режимів використання пам'яток та затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації встановлюється Кабінетом Міністрів України.
До визначення у встановленому порядку режиму використання пам'ятки відповідно до частини другої цієї статті режим використання пам'ятки встановлюється відповідно до режимів використання, рекомендованих в обліковій документації або в охоронному договорі.
У разі невизначення режиму використання пам'ятки в обліковій документації, охоронному договорі на пам'ятці допускаються лише консервація, реставрація, музеєфікація, ремонт, пристосування.
Відомості про режими використання пам'ятки (у тому числі режими, встановлені відповідно до абзаців першого і другого цієї частини) вносяться до Державного земельного кадастру, містобудівного кадастру як обмеження у використанні земель.
95. Приписи частини першої статті 32 Закону № 1805-III визначають, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об'єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.
Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.
Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони приймається: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо зон охорони пам'яток національного значення, історико-культурних заповідників державного значення, історико-культурних заповідних територій; органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам'яток місцевого значення; історико-культурних заповідників місцевого значення.
Режим використання зон охорони встановлює обмеження діяльності у використанні відповідної території (земель).
Порядок визначення меж і режимів використання зон охорони, затвердження науково-проектної документації та внесення змін до неї встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Зміна визначених меж і режимів використання зон охорони здійснюється відповідно до цієї статті.
96. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Черкаси.
Абзацами 1-3 пункту 2 цієї постанови Уряду Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями приписано забезпечити протягом 2001-2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.
97. Положеннями Порядку № 318 передбачено, що історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.
Режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об'єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам'яток).
Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об'єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.
Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування.
У межах населеного місця може бути визначено один або кілька історичних ареалів.
Частина територій історичних ареалів, а саме території пам'яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.
Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
98. Отже до складу земель історико-культурного призначення належать території пам'яток та їх охоронних зон.
99. Постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 92 внесено зміни до Порядку № 318, якою пункти 8 і 9 було викладено в такій редакції:
Проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану (пункт 8).
У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону (пункт 9).
100. Також було установлено, що вимоги пункту 9 застосовуються до 1 січня 2019 року.
Отже, починаючи з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об?ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали, є неможливим.
101. Колегія суддів враховує, що на момент затвердження Генерального плану міста Черкаси рішенням від 29.12.2011 № 3-505 вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України від 25.09.1997 № 164.
За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.
Із змісту положень пункту 1.3 ДБН Б.1-3-97 вбачається, що матеріали генерального плану використовуються як вихідні дані, у тому числі, при розробленні схем і програм охорони пам'яток історії і культури.
Генеральний план повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини (абзаци перший, восьмий пункту 1.4 ДБН Б.1-3-97).
Відповідно до пп. 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 у аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв'язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.
У залежності від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).
Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам'яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт «К» пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).
Підпунктом «й» пункту 3.12 вказаних ДБН визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.
Пунктом 5.6 ДБН Б.1-3-97 передбачено, що в залежності від умов фінансування генеральний план може виконуватися в один або декілька етапів, на яких здійснюється: - розроблення плану існуючого населеного пункту (опорний план), історико-архітектурного та історико-містобудівного опорних планів, схеми планувальних обмежень, пояснювальної записки (характеристика сучасного стану), концепції генерального плану (при розробленні цього розділу у складі генерального плану).
102. Як встановив суд апеляційної інстанції, Генеральний план міста Черкаси затверджений рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505. У Переліку та режиму використання пам'яток культури, історії та археології м. Черкаси, розробленого археологічною інспекцією при обласному управлінні культури та Інститутом «Діпромісто», погодженого Міністерством культури України та Черкаською обласною археологічною інспекцією при обласному управлінні культури облдержадміністрації, визначені території пам'яток археології та режим їх використання, зокрема, пам'ятки № 2217 «Замкова Гора» та пам'ятки №3961 «Могильник та поселення Черняхівської культури».
Згідно додатку 6 «Перелік пам'яток археології, взятих на державний облік» до Звіту про передпроектну науково-дослідну роботу «Корегування історико-архітектурного опорного плану, зон охорони пам'яток прибережної території м. Черкас та визначення історичного ареалу міста», розробленого Науково-дослідним інститутом історії архітектури та містобудування, до цього переліку включені городище «Замкова Гора» (державний реєстровий № 2217), могильник та поселення черняхівської культури (державний реєстровий № 3961) та культурний шар пізньо-середньовічного міста (державний реєстровий № 3966).
30.11.2011 директор ДП «Укрдержбудекспертиза» затвердив позитивний висновок № 00-0238-11 державної експертизи щодо містобудівної документації «Генеральний план м. Черкаси», розробленого Українським науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» у 2009 році на замовлення виконавчого комітету Черкаської міської ради. У цьому висновку зазначено, що паралельно із розробленням генерального плану на замовлення міста було виконано ще дві роботи, які були використані при рішенні генерального плану: «Промисловий та комунально-складський комплекс міста Черкаси. Проектні роботи по упорядкуванню та раціональному використанню територій»; «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам'яток м. Черкас ХІХ-початок ХХ ст.».
У подальшому, Черкаська міська рада рішенням від 13.05.2021 № 5-318 затвердила містобудівну документацію «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», розроблену ТОВ «Інститут «Харківпроект», яким внесено зміни до Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням від 29.12.2011 № 3-505 «Про затвердження Генерального плану міста Черкаси» згідно із вказаною містобудівною документацією; Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на основі внесених змін до генерального плану міста Черкаси приписано забезпечити замовлення науково-проектної роботи «Коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси».
За інформацією з скріншоту з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану міста Черкаси міститься «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом», складена Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» за матеріалами інститутів «Центр пам'яткознавства» та НДІПАМ, якою передбачені зони поселень Черняхівської культури, городища «Замкова Гора», археологічних городищ, пам'ятки археології «Середньовічні Черкаси», рятівних археологічних досліджень, об'єднана зона охорони пам'яток археології, історико-археологічної зони «Стародавні Черкаси», заповідної території «Черкаські берегові схили» тощо.
Зі змісту скріншотів з геопорталу містобудівного кадастру міста Черкаси у складі Генерального плану міста Черкаси вбачається, що земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 знаходяться в зоні щойно виявлених пам'яток архітектури, зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова Гора», зоні пам'ятки археології «Середньовічні Черкаси», історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», об'єднаній зоні охорони пам'яток археології, зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», зоні рятівних археологічних досліджень. Водночас на вказаних скріншотах зазначено, що відповідні відомості взяті з історико-архітектурного опорного плану.
При внесенні змін до Генерального плану міста Черкаси згідно з рішенням Черкаської міської ради від 13.03.2021 № 5-318 до його складу була включена «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом», складена Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» за матеріалами інститутів «Центр пам'яткознавства» (2010 рік) та НДІПАМ (2018 рік).
103. Однак, попри неодноразові відсилання у графічних матеріалах на історико-архітектурний опорний план міста Черкаси, матеріали справи не містять доказів його затвердження Черкаською міською радою в установленому законом порядку, у тому числі у складі Генерального плану міста Черкаси.
На відсутність у складі проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» Департамент культури та взаємозв'язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації звертав увагу й у листі від 31.08.2018 № 02-01-03-37/1084/02/01-03-37, адресованому Управлінню планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.
Про відсутність затвердженого в установленому законодавством порядку історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси звертало увагу й Міністерство культури та інформаційної політики України (далі - МКІП) у листах, адресованих як Черкаській обласній прокуратурі, так й Черкаській міській раді.
104. Судом апеляційної інстанції встановлено відсутність належних і допустимих доказів затвердження Черкаською міською радою історико-архітектурного опорного плану міста як складової містобудівної документації на місцевому рівні.
105. В цьому контексті колегія суддів зазначає, що за змістом статті 341 КАС України до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
106. Колегія суддів наголошує, що наявність історико-архітектурного опорного плану, в першу чергу, є вимогою законодавства, яка зумовлена необхідністю захисту традиційного характеру середовища історичного населеного місця, відтак, відсутність останнього не лише порушує законодавство, а й очевидно свідчить про реальну загрозу об'єктам культурної спадщини та їх належному збереженню.
107. Відповідно до частини п'ятої статті 141 Закону № 1805-III земляні роботи на території пам'ятки проводяться виключно за умови проведення попередніх археологічних розвідок.
108. Приписи частин першої та другої статті 37 Закону № 1805-III визначають, що будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об'єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об'єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт.
Роботи на щойно виявлених об'єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.
109. Згідно частини сьомої статті 32 Закону № 1805-III на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
110. Суди попередніх інстанцій слушно зауважили, що вимогою для забудови земельної ділянки розташованої в межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць є наявність письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
111. Закон № 1805-III на час видачі Містобудівних умов та обмежень не передбачав заборони на будівництво нових об'єктів на землях історико-культурного призначення на території пам'яток археології. Водночас, передумовою такого будівництва є дослідження таких об'єктів із подальшим отриманням письмового дозволу на проведення земляних робіт уповноваженим органом охорони культурної спадщини.
112. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, у пункті 8 Містобудівних умов та обмежень передбачено, що робочою проєктною документацією необхідно передбачити проведення необхідних заходів, робіт та погоджень відповідно до чинного законодавства. Також у цьому пункті міститься припис про те, що будівельні роботи можливо розпочинати тільки після отримання відповідного висновку органу охорони культурної спадщини.
Разом з тим, Управління культури листом від 22.03.2024 № 02/01-05.01-06/325/02-01-05.01-06/7982 за наслідками розгляду заяви ПП «Надія» від 27.02.2024 №AW01:2021-9930-8311-1132 та проєкту «Реконструкція житлового будинку по АДРЕСА_1 в м. Черкаси» повідомило, що не заперечує щодо погодження проєкту за умови врахування замовником під час будівництва положень історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, який водночас станом на дату складання висновку не затверджений.
Отже, орган охорони культурної спадщини погодив замовнику здійснення будівельних робіт на спірних земельних ділянках. Водночас умовою їх проведення Управління культури визначило необхідність врахування замовником під час будівництва положень історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, не затвердження якого на дату складання висновку (22.03.2024) фактично унеможливлювало проведення на земельних ділянках будь-яких будівельних робіт, на чому вже було наголошено вище.
113. У постанові від 18.01.2024 у справі № 380/8447/21, з покликанням на висновки у постанові від 06.12.2023 у справі № 380/4498/20, Верховний Суд зазначив таке:
« 67. «….» отримання вихідних даних у вигляді містобудівних умов є найпершою стадією забудови територій і створення об'єкта архітектури, передує стадії проєктування, а створення проектної документації для об'єктів будівництва передбачає обов'язкове врахування, у тому числі, таких вихідних даних. МУО отримуються саме для проєктування об'єкта будівництва, що визначено у абзаці першому частини другої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Суд також зазначив, що МУО не є тотожними проєктній документації. Створення цих документів відбувається за різними процедурами, визначеними законодавством, а їх зміст та призначення у процесі будівництва суттєво відрізняються.
Законом України «Про охорону культурної спадщини» не передбачено обов'язку замовника отримувати погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, для видання йому МУО. Таке погодження стосується саме проєктів містобудівних перетворень, а не вихідних даних, на основі яких ці проєкти розробляються та затверджуються.
68.Таким чином, під час затвердження МУО у виконкому Львівської міськради не виникло обов'язку щодо їх погодження з уповноваженим органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
69. Разом з тим, знаходження земельної ділянки, на якій запроєктовано спірний об'єкт будівництва, у межах буферної зони історичного ареалу міста Львова, впливає на необхідність перевірки намірів забудови такої земельної ділянки, виходячи не лише із положень Плану зонування відповідної території, але й Генерального плану міста Львова, у складі якого визначений історико-архітектурний план м. Львова.».
114. З огляду на зазначені правові висновки, наміри забудови земельних ділянок щодо яких виник спірно необхідно перевіряти, серед іншого, виходячи з положень Генерального плану міста, у складі якого визначений історико-архітектурний план.
115. Щодо нецільового використання земель історико-культурного призначення, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
116. Відповідно до підпункту «д» частини першої статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, зокрема, землі історико-культурного призначення.
117. Згідно статті зі статтею 53 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.
118. Частиною другою статті 54 цього Кодексу передбачено, що навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, об'єктів культурної всесвітньої спадщини, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, які надані та використовуються для потреб охорони культурної спадщини, пам'яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.
119. Приписи статті 541 Земельного кодексу України визначають, що з метою охорони культурної спадщини на використання земель у межах території пам'ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, буферної зони, історичного ареалу населеного місця, території об'єкта культурної всесвітньої спадщини встановлюються обмеження відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Обмеження у використанні земель у межах території пам'ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об'єкта культурної всесвітньої спадщини поширюються на усі розташовані в межах цих територій та об'єктів землі незалежно від їх цільового призначення. Межі території, на яку поширюються такі обмеження, визначаються відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» і зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації, науково-проектній документації у сфері охорони культурної спадщини. Відомості про зазначені обмеження у використанні земель вносяться до Державного земельного кадастру.
Режим використання земель у межах території пам'ятки культурної спадщини, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території, охоронюваної археологічної території, музею просто неба, меморіального музею-садиби, зон охорони, історичного ареалу населеного місця, буферної зони, території об'єкта культурної всесвітньої спадщини визначається науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини, а до затвердження такої документації - Законом України «Про охорону культурної спадщини» (частина 3).
120. Статтею 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що землі, на яких розташовані пам'ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
Встановлення зон охорони пам'яток та затвердження меж історичних ареалів населених місць не може бути підставою для примусового вилучення з володіння (користування) земельних ділянок у юридичних та фізичних осіб за умов дотримання землевласниками та землекористувачами правил використання земель історико-культурного призначення.
Зміна цільового призначення земельної ділянки, зміна функціонального призначення території, на яких розташовані пам'ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, не є підставою для припинення обмежень у використанні земель, встановлених у зв'язку з наявністю таких об'єктів.
121. Таким чином, умовою належності земельної ділянки до цієї категорії земель є розташування на ній об'єктів, визначених статями 53, 54 Земельного кодексу України, статтею 34 Закону №1805-III.
122. Верховний Суд у постанові від 18.01.2024 у справі № 380/8447/21 дійшов висновку, що, зважаючи на імперативність положень частини першої статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам'яткою архітектури; неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність до дійсного призначення, не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, оскільки за законом такий правовий режим пов'язаний з фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам'яткою архітектури, а не рішенням органу місцевого самоврядування.
Отже, землі, які за Законом №1805-III відносяться до земель історико-культурного призначення, належать до таких земель незалежно від того, яке цільове призначення цих земель було визначено рішеннями органів місцевого самоврядування, містобудівною документацією.
123. Верховний Суд зауважує, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об'єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема історичні ареали населених місць.
Такий висновок неодноразово викладав Верховний Суд у постановах від 31.01.2023 у справі №640/8728/21, від 27.06.2023 у справі № 640/27822/20.
124. Колегія суддів враховує встановлені судом апеляційної інстанції обставини, що вказані земельні ділянки знаходяться в межах пам'яток археології місцевого значення та зазначає таке.
125. Відповідно до пункту «г» частини першої статті 150 Земельного кодексу України землі історико-культурного призначення відносяться до особливо цінних земель.
126. Згідно з частиною третьою статті 54 Земельного кодексу України порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
127. Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що оскільки земельні ділянки, стосовно яких видано Містобудівні умови та обмеження, знаходяться в зоні регулювання забудови, зоні городища «Замкова гора», зоні пам'ятки археології «Середньовічні Черкаси», зоні рятівних археологічних досліджень, об'єднаній зоні охорони пам'яток археології, історико-археологічній зоні «Стародавні Черкаси», зоні заповідної території «Черкаські берегові схили», охоронній зоні від щойно виявленої пам'ятки архітектури, то й порядок їх використання повинен визначатись з урахуванням особливостей охорони об'єктів культурної спадщини, які у цих відносинах є спеціальними, та іншими нормами законодавства у сфері охорони культурної спадщини та у сфері земельних відносин, в частині, в якій вони не суперечать нормам спеціального закону.
128. Так, відповідно до частин першої та другої статті 30 Закону № 1805-III органи охорони культурної спадщини зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов'язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.
129. Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19.09.2013 № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно: ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому; найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).
Згідно статті 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов'язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).
130. Аналогічні зобов'язання передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI від 04.10.1988), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов'язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.
131. Статті 7, 8, 10 Міжнародної хартії про охорону історичних міст (Вашингтонська хартія) 1987 року, яка є доповненням Венеціанської хартії, визначають, що збереження історичних міст і кварталів передбачає постійне утримання споруд у належному стані, нові функції та мережі інфраструктури, яких вимагає сучасне життя, мають пристосовуватися до специфіки історичних міст, у тому випадку, коли необхідно переобладнати будівлі або спорудити нові, будь-яке доповнення мусить враховувати наявну просторову організацію, особливо розпланування на ділянки та масштаб, як того вимагають якість і цінність ансамблю наявних споруд. Введення елементів сучасного характеру за умови, що воно не порушить гармонії ансамблю, може сприяти його збагаченню.
132. В світлі спірних правовідносин суд апеляційної інстанції слушно врахував, що до пам'яток культурної спадщини віднесені й історично сформовані центри населених місць, вулиці, квартали, площі, комплекси (ансамблі) із збереженою планувальною і просторовою структурою та історичною забудовою, у тому числі поєднаною з ландшафтом, залишки давнього розпланування та забудови, що є носіями певних містобудівних ідей. Території таких комплексів (ансамблів) є їх невід'ємною частиною. Ці елементи нерозривно пов'язані між собою і становлять єдиний цілісний об'єкт культурної спадщини.
Так, суд апеляційної інстанції взяв до уваги, що Городище «Замкова гора» згідно паспорту об'єкта (пам'ятки) культурної спадщини є пам'яткою археології місцевого значення згідно рішення Виконкому Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116, функціональне використання якої - землі історико-культурного призначення. Також культурний шар пізньосередньовічного міста згідно паспорта об'єкта (пам'ятки) культурної спадщини є пам'яткою археології місцевого значення згідно розпорядження голови Черкаської обладержадміністрації від 12.03.1996 №129, функціональне використання якої - землі історико-культурного призначення. Їх межі визначаються в облікових картках, а відтак землі, на яких розташовані такі об'єкти, в силу вимог закону та незалежно від рішень органів місцевого самоврядування щодо цільового призначення таких земель, належать до земель історико-культурного призначення.
133. За встановлених обставин та вищезазначеного правого регулювання Верховний Суд констатує, що під час розгляду відповідних заяв та доданих до них документів про надання містобудівних умов та обмежень на земельні ділянки, які належать до земель історико-культурного призначення, орган, який за законом уповноважений їх видавати (приймати рішення про їх затвердження), зобов'язаний перевірити відповідність наміру забудови такому цільовому призначенню з урахування встановленого законом (законодавством) режиму використання цих земель, у тому числі визначеному законом виду їх використання.
У випадку надання містобудівних умов та обмежень щодо земельних ділянок, на яких розташовано пам'ятку археології місцевого значення, вищезгаданий орган зобов'язаний враховувати й вимоги спеціального законодавства, яким урегульовано особливості охорони об'єктів культурної спадщини, зокрема, перевірити, чи відповідає намір їх забудови режиму використання земельної ділянки.
134. Приймаючи оскаржуване рішення про надання Містобудівних умов та обмежень, відповідач не врахував фактичний правовий статус розташованих на ній об'єктів, віднесених до пам'яток археології місцевого значення, не взяв до уваги визначені за законом категорії земельних ділянок, розташованих у межах таких об'єктів культурної спадщини, вид їх використання, дозволений законодавством, чинним станом на момент виникнення спірних правовідносин.
135. Водночас, зважаючи на згадані вище висновки, земельна ділянка, стосовно якої Департаментом видано спірні Містобудівні умови та обмеження, в силу закону, належить до земель історико-культурного призначення.
136. За приписами підпунктів 14, 15 Порядку №318, за якими в охоронних зонах здійснюється реставрація та реабілітація пам'яток, забезпечується охорона традиційного характеру середовища, усунення споруд і насаджень, які порушують традиційний характер середовища, відтворення втрачених цінних об'єктів. Нове будівництво можливе тільки у виняткових випадках за проектами, погодженими в порядку, визначеному законодавством.
У зонах регулювання забудови здійснюється реконструкція будівель і споруд. Ступінь реконструкції визначається цінністю наявних об'єктів культурної спадщини, розташуванням зони в історичному ареалі, особливостями об'ємно-просторового устрою історичного населеного місця. В зоні регулювання забудови зберігаються цінні історичні розпланування і забудова, озеленення та упорядження, виразні елементи ландшафту; закріплюється та відтворюється значення пам'яток в архітектурно-просторовій організації історичного ареалу; забезпечуються сприятливі умови для огляду пам'яток та історичного ареалу в цілому. У зонах регулювання забудови нові будівлі регламентуються за розташуванням, прийомами організації, висотою, довжиною фасадів, масштабом, характером членувань, пластичним і кольоровим вирішенням, функціональним використанням.
Реконструкція існуючих будівель і споруд регламентується відповідно до їх культурної та містобудівної цінності, а також відповідно до вимог збереження традиційного характеру середовища.
137. Отже, за умови реєстрації за земельною ділянкою обмеження в її використанні (щодо земельної ділянки з кадастровим номером №7110136700:03:027:0070) - територія регулювання забудови та охоронна зона пам'ятки культурної спадщини, забудова останньої повинна здійснюватися з урахуванням режимів використання, які, як було встановлено вище, хоча й передбачають можливість нового будівництва чи проведення реконструкції, однак встановлюють імперативні застереження щодо його здійснення шляхом необхідності проведення відповідних погоджень тощо.
138. Судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно Переліку та режиму використання пам'яток культури, історії та археології м. Черкаси, погодженого Міністерством культури України та Черкаською обласною археологічною інспекцією при обласному управлінні культури облдержадміністрації, городище «Замкова гора» (пам'ятка №2217) містить наступний режим використання: територія, яка співпадає з парково-рекреаційною зоною та належить до укріпленої частини - музеїфікується. Частина посаду, найбільш пошкоджена міською забудовою та господарчою діяльність в районі вулиць Хрещатик та Фрунзе, досліджується суцільною площею та надається під використання. Проведенню будь-яких будівельних робіт повинні передувати археологічні дослідження. Землекористувачам, які знаходяться на території пам'ятки, державними органами охорони пам'яток видаються охоронні зобов'язання з обумовленням режиму використання закріплених даних.
Могильник та поселення Черняхівської культури (пам'ятка №3961) за згаданим вище Переліком та режимом використання пам'яток культури, історії та археології м. Черкаси містить наступний режим використання: землі пам'ятки не приватизуються, територія, яка співпадає з парково-рекреаційною зоною - музеїфікується. Частина пам'ятки, найбільш пошкоджена міською забудовою та господарчою діяльність, досліджується суцільною площею та надається під використання. Проведенню будь-яких будівельних робіт повинні передувати археологічні дослідження. Землекористувачам, які знаходяться на території пам'ятки, державними органами охорони пам'яток видаються охоронні зобов'язання з обумовленням режиму використання закріплених ділянок.
139. Таким чином, проведенню будь-яких будівельних робіт на земельних ділянках з кадастровими номерами 7110136700:03:027:0023, 7110136700:03:027:0070 можливе за умови неналежності таких земель до територій, що музеїфікуються, проведення їх дослідження суцільною площею та здійснення на них археологічних досліджень.
140. Відповідно до пункту 3 частини п'ятої статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження містять відомості про відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні.
141. У спірному випадку, як свідчать матеріали справи, визначаючи у Містобудівних умовах та обмеженнях цільове призначення земельних ділянок, Департамент взяв до уваги інформацію, наведену у правовстановлюючих документах на такі ділянки, а також відомості з Державного земельного кадастру, однак не врахував того, що, як вже було неодноразово підкреслено вище, за законом ця земля належить до земель історико-культурного призначення.
Внаслідок цього відповідач у виданих ним та затверджених спірним рішенням Містобудівних умовах та обмеженнях помилково вказав, що цільове призначення запланованих для будівництва земельних ділянок за категорією земель є «землі житлової та громадської забудови», а за видом використання «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)».
Департамент, видаючи оскаржуваний у цій справі наказ, не врахував наведені вище вимоги законодавства та містобудівної документації. Не взяв до уваги й те, що наміри забудови, заявлені третіми особами, з такими вимогами не узгоджувалися і їм не відповідали, оскільки будівництво об'єкта, який мали намір розмістити замовники у спірних правовідносинах, не передбачений законодавством, яким їх врегульовано, та містобудівною документацією, яка визначала режим використання території пам'яток археології місцевого значення та земель історико-культурного призначення, на яких такі об'єкти культурної спадщини розташовані.
Вищевказане призвело до того, що Департамент дійшов необґрунтованого висновку про відповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації, цільовому призначенню земельної ділянки та законодавству у сферах містобудівної діяльності, охорони культурної спадщини та земельних відносин.
142. Відтак, у спірних правовідносинах відповідач повинен був відмовити у затвердженні містобудівних умов та обмежень на підставі пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України № 3038-VI у зв'язку з тим, що наміри забудови не відповідали вимогам містобудівної документації.
На користь цього висновку свідчать й відомості витягу з містобудівної документації міста Черкаси на визначення обмежень у використанні території для містобудівних потреб, за якими у рядку «Відповідність намірів містобудівної документації» зазначено «Містобудівні потреби частково відповідають діючій містобудівній документації міста Черкаси».
143. Підсумовуючи зазначене, колегія суддів вважає, що висновки суду апеляційної інстанції зроблені на підставі повного та всебічного дослідження матеріалів справи, правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, що виключає підстави для задоволення касаційних скарг і як наслідок для його скасування чи зміни.
144. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Верховний Суд,
Касаційні скарги Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, Приватного підприємства «Надія» залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2024 у справі №580/539/24 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач С.М. Чиркін
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя А.А. Єзеров