22 січня 2026 року
м. Київ
справа № 380/17417/23
адміністративне провадження № К/990/28502/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Білак М.В., Смоковича М.І.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 380/17417/23,
за позовом Малого приватного підприємства «Транспортник» до Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної Державної адміністрації (правонаступником якого є Департамент дорожнього господарства Львівської обласної державної адміністрації), Обласного конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходять за межі території Львівської області Львівської обласної державної адміністрації, за участю третіх осіб - Львівської обласної державної (військової) адміністрації, Дрогобицької державної (військової) районної адміністрації Львівської області, Бориславської міської ради Львівської області, Товариства з обмеженою відповідальністю «Транссіті», Товариства з обмеженою відповідальністю «Сігма», про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито,
за касаційною скаргою Малого приватного підприємства «Транспортник» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2024, ухвалену у складі: судді-доповідача Шевчук С. М., суддів Кухтея Р.В., Носа С.П.,
І. Суть спору
Мале приватне підприємства «Транспортник» (далі - МПП «Транспортник», позивач) звернулося до суду з позовом до Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної Державної адміністрації (правонаступником якого є Департамент дорожнього господарства Львівської обласної державної адміністрації), Обласного конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходять за межі території Львівської області Львівської обласної державної адміністрації, за участю третіх осіб - Львівської обласної державної (військової) адміністрації, Дрогобицької державної (військової) районної адміністрації Львівської області, Бориславської міської ради Львівської області, Товариства з обмеженою відповідальністю «Транссіті» (далі - ТзОВ «Транссіті»), Товариства з обмеженою відповідальністю «Сігма» (далі - ТзОВ «Сігма») з вимогами:
- визнати протиправними дії Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації щодо оголошення конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області (внутрішньообласні маршрути) у газеті «Ратуша» від 21-27 червня 2023 року №23 (2146) на об'єктах конкурсу №18 маршрут №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС», №21 маршрут №168 «Борислав (вул. Ковадіва)-Східниця», №25 маршрут №176 «Трускавець АС-Східниця»;
- скасувати рішення Обласного конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території області Львівської обласної державної адміністрації від 14.10.2023 (протокол №2 від 14.09/03.10.2023) у частині визначення ТзОВ «Сігма» переможцем конкурсу на автобусний маршрут №165, ТзОВ «Транссіті» на автобусних маршрутах №168 та №176;
- скасувати наказ начальника Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 13.10.2023 №55 «Про визначення перевізників-переможців конкурсу з перевезення пасажирів на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути)» у частині визначення переможцями конкурсу на маршрутах №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС» - ТзОВ «Сігма», №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця» та №176 «Трускавець АС-Східниця» - ТзОВ «Транссіті»;
- визнати недійсними договори на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, укладені з переможцями конкурсу ТзОВ «Сігма» від 17.10.2023 №48/23 та ТзОВ «Транссіті» від 17.10.2023 №46/23, №47/23.
На обґрунтування позову позивач зазначив, що відповідачі не мали правових підстав для проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС», №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця» та №176 «Трускавець АС-Східниця», адже їхнє обслуговування здійснюється МПП «Транспортник» на підставі договору від 10.05.2018 №102, строк дії якого був продовжений на період воєнного стану, відповідно до пункту 14-1 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
10.05.2018 між МПП «Транспортник» та Дрогобицькою районною державною адміністрацією був укладений договір на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування №102 (далі - Договір №102). Предметом договору було перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця», №176 «Трускавець АС-Східниця», №165 «Борислав АС-Дрогобич АС» з виконанням окремих рейсів до СШ №5 м.Борислав. Термін дії договору до 09.05.2023.
07.02.2023 МПП «Транспортник» направило Дрогобицькій районній державній адміністрації листа №51, у якому зазначило, що відповідно до змін, що вносяться постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2022 №512 до постанов Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176 і від 03.12.2008 №1081, договір про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (або дозвіл на перевезення пасажирів на міжобласних маршрутах загального користування), строк дії якого закінчується у період дії воєнного стану в Україні, вважається таким, дію якого продовжено на період дії воєнного стану в Україні і протягом одного року з дня його припинення чи скасування. Посилаючись на викладені зміни, МПП «Транспортник» повідомило, що строк дії Договору №102 закінчується 09.05.2023 і надало згоду на продовження строку його дії.
09.06.2023 позивач скерував начальнику Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації листа №69, у якому повідомив, що дію договору з Дрогобицькою РДА від 10.05.2018 №102 продовжено.
27.06.2023 Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації скерувало позивачу листа № 36-861/0/2-23, у якому зазначило, що функції районних державних адміністрацій як організатора з перевезень на внутрішньорайонних автобусних маршрутах загального користування припинено, у зв'язку з чим Дрогобицька районна державна адміністрація листом від 14.06.2023 №53-735/0/23 передала Управлінню акт приймання-передачі паспортів автобусних маршрутів. Управління також повідомило, що в найкоротші терміни буде оголошено конкурс з визначенням перевізника для обслуговування автобусних маршрутів загального користування №165, №168 та №176.
У газеті «Ратуша» від 21-27.06.2023 №23 (2146) була опублікована інформація щодо оголошення конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області (внутрішньообласні маршрути) на об'єктах конкурсу №18 - маршрут №165 «Борислав АС (школа №5) - Дрогобич АС», №21 - маршрут №168 «Борислав (вул. Коваліва) - Східниця», №25 - маршрут №176 «Трускавець АС - Східниця».
Рішенням Обласного конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території області Львівської обласної державної адміністрації, від 14.10.2023 вирішено:
- рекомендувати організатору перевезень визначити переможцем конкурсу ТзОВ «Сігма» на об'єкті конкурсу №18 та надати право здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №165 «Борислав (школа 5)-Дрогобич АС»;
- рекомендувати організатору перевезень визначити переможцем конкурсу ТзОВ «Транссіті» на об'єкті конкурсу №21 та надати право здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця АС»;
- рекомендувати організатору перевезень визначити переможцем конкурсу ТзОВ «Транссіті» на об'єкті конкурсу №25 та надати право здійснювати перевезення пасажирів на маршруті №176 «Трускавець АС-Східниця АС».
13.10.2023 начальником Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації видано наказ №55 «Про визначення перевізників - переможців конкурсу з перевезення пасажирів на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути)», яким визначено переможцями конкурсу на маршрутах №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС» - ТзОВ «Сігма», №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця» та №176 «Трускавець АС-Східниця» - ТзОВ «Транссіті».
17.10.2023 Управлінням транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації укладено договори на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування з переможцями конкурсу ТзОВ «Сігма» №48/23 та ТзОВ «Транссіті» №46/23, №47/23.
Не погоджуючись з рішеннями та діями, пов'язаними із проведенням конкурсів та визначення їхніх результатів, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20.02.2024 позов задоволено частково:
- визнано протиправними дії Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації щодо оголошення конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області (внутрішньообласні маршрути) у газеті «Ратуша» від 21-27.06.2023 №23 (2146) на об'єктах конкурсу №18 маршрут №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС», №21 маршрут №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця», №25 маршрут №176 «Трускавець АС-Східниця»;
- скасовано наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 13.10.2023 №55 «Про визначення перевізників-переможців конкурсу з перевезення пасажирів на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути)», у частині визначення переможцями конкурсу на маршрутах №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС» - ТзОВ «Сігма», №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця» та №176 «Трускавець АС-Східниця» - ТзОВ «Транссіті»;
- визнано недійсними договори на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, укладені з переможцями конкурсу ТзОВ «Сігма» від 17.10.2023 №48/23 та ТзОВ «Транссіті» від 17.10.2023 №46/23, №47/23.
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту дорожнього господарства Львівської обласної державної адміністрації на користь МПП «Транспортник» судовий збір у розмірі 8 052,00 грн.
Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2022 № 512 «Правила надання послуг пасажирського автомобільного транспорту», затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176, доповнено пунктом 14-1, за змістом якого договори на перевезення пасажирів, строк дії яких закінчується у період дії воєнного стану в Україні, за згодою сторін, уважаються продовженими.
Як установив суд першої інстанції, позивач направив іншій стороні договору - Дрогобицькій РДА -згоду на продовження дії договору № 102, проте відповіді не отримав.
Спираючись на принцип мовчазної згоди, зміст якого розкрито в статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Договір №102 набув статусу продовженого на умовах, визначених у пункті 14-1 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176.
Як наслідок, суд першої інстанції зазначив про відсутність підстав для проведення та встановлення результатів конкурсу та укладення відповідних договорів щодо виконання перевезень пасажирів на маршрутах №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС», №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця», №176 «Трускавець АС-Східниця», які продовжує обслуговувати позивач відповідно до договору №102.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2024 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20.02.2024 скасовано та ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції зазначив, що повноваженнями продовжувати строки дії договорів на перевезення пасажирів відповідно до правил, передбачених пунктом 14-1 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176, наділені відповідні організатори перевезень.
Органи, на які покладається забезпечення організації пасажирських перевезень, визначено в статті 7 Закону України «Про автомобільний транспорт», редакція якої (чинна з 02.10.2021) передбачає, що на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що проходять територією двох або більше територіальних громад та не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області, організатором перевезень є Рада міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.
Таким чином, за висновками суду апеляційної інстанції, з 02.10.2021 функції організатора перевезень у межах спірних правовідносин перейшли до Львівської обласної державної адміністрації як функціонального правонаступника.
З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції уважав, що Дрогобицька районна державна адміністрація, до якої звертався позивач задля продовження строку дії договору №102, відповідних повноважень не мала, а тому посилання суду першої інстанції на те, що строк дії вказаного договору був продовжений відповідно до принципу мовчазної згоди є безпідставним.
За викладених обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в спірних правовідносинах не було встановлених судом першої інстанції перешкод для проведення конкурсу та укладення відповідних договорів щодо виконання перевезень пасажирів на маршрутах №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС», №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця», №176 «Трускавець АС-Східниця».
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
23.07.2024 від позивача до Суду надійшла касаційна скарга, у якій позивач просив скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2024 та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20.02.2024.
Ухвалою Верховного Суду від 27.08.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
За доводами позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування: 1) статті 7 Закону України від 05.04.2001 №2344-ІІІ «Про автомобільний транспорт», пункту 2 розділу ІІ «Перехідні положення» Закону України від 07.09.2021 №1712-ІХ «Про внесення змін до статті 7 Закону України «Про автомобільний транспорт», пункту 14-1 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 №176, пунктів 4, 4-1 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081; 2) пункту 29 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081.
Як зазначав скаржник, суд апеляційної інстанції, спираючись на вимоги статті 7 Закону № 2344-ІІІ, дійшов помилкового висновку про те, що особою, уповноваженою вирішувати питання про продовження строку дії договору про перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування в межах спірних правовідносин, є Львівська обласна державна адміністрація як компетенційний правонаступник Дрогобицької районної державної адміністрації.
На переконання скаржника, комплексне застосування (тлумачення) положень статті 7 Закону №2344-ІІІ та пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1712-ІХ, з врахуванням пунктів 4 і 4-1 Порядку № 1081 та пункту 14-1 Правил № 176, дозволяє дійти однозначних висновків про те, що зміни в правилах організації пасажирських перевезень, що полягають в зміні суб'єкта, відповідального за забезпечення організації пасажирських перевезень, не мають наслідком автоматичну зміну сторони договору на перевезення пасажирів, укладеного до внесення таких змін.
Ураховуючи, що повноваження на надання згоди на продовження дії договорів на перевезення пасажирів на період воєнного стану належать виключно сторонам, якими в спірних правовідносинах є МПП «Транспортник» і Дрогобицька районна державна адміністрація, висновок суду апеляційної інстанції про необхідність отримання згоди про продовження строку дії договору №102 від Львівської обласної державної адміністрації є протиправним.
Скаржник також доводив, що суд апеляційної інстанції неправильно розтлумачив вимоги пункту 29 Порядку № 1081 і дійшов помилкових висновків про те, що механізм продовження строку дії договору на перевезення пасажирів на період воєнного стану передбачає необхідність звернення із заявою за формою, згідно з додатком 6 до Порядку №1081, не пізніше ніж за 90 календарних днів до закінчення строку дії договору.
Скаржник зазначав, що пункт 29 Порядку №1081, який застосував суд апеляційної інстанції, встановлює механізм реалізації права переможця попереднього конкурсу на продовження строку дії договору у разі закінчення строку його дії та оголошення нового конкурсу. Таким чином, пункт 29 Порядку №1081 стосується окремих особливостей проведення конкурсу, а не механізму продовження дії договору у зв'язку з воєнним станом.
Відповідачі та інші учасники справи правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалися.
V. Джерела права
Засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначені Законом України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001 № 2344-III (далі - Закон № 2344-III).
Відповідно до частин першої та другої статті 43 Закону № 2344-III визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об'єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів).
Згідно з частиною першою статті 31 Закону № 2344-III відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов'язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
Частиною першою статті 42 Закону №2344-III передбачено, що договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.
Відповідно до статті 7 Закону № 2344-III (у редакції, чинній на момент укладення договору №102 - 10.05.2018) забезпечення організації пасажирських перевезень покладається:
- на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації;
- на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі району, - на районні державні адміністрації.
Законом України від 07.09.2021 № 1712-IX, який набрав чинності 02.10.2021, статтю 7 Закону № 2344-III викладено у новій редакції, відповідно до якої забезпечення організації пасажирських перевезень покладається:
- на міських, приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території однієї територіальної громади, - на виконавчий орган ради, що представляє інтереси відповідної територіальної громади;
- на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що проходять територією двох або більше територіальних громад та не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області, - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації;
- на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласні маршрути), і міжнародних автобусних маршрутах загального користування - на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту;
- на автобусному маршруті загального користування прямого сполучення місто Київ-міжнародний аеропорт "Бориспіль" - на Київську міську державну адміністрацію.
Пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 07.09.2021 №1712-IX визначено, що договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладені до набрання чинності цим Законом, діють до закінчення строку дії таких договорів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176 затверджено Правила надання послуг пасажирського автомобільного транспорту (далі - Правила №176).
Відповідно до пункту 1 Правил №176 ці правила визначають порядок здійснення перевезень пасажирів та їх багажу автобусами, таксі, легковими автомобілями на замовлення, а також обслуговування пасажирів на автостанціях і є обов'язковими для виконання організаторами регулярних перевезень, замовниками транспортних послуг (далі - замовники послуг), автомобільними перевізниками, автомобільними самозайнятими перевізниками, персоналом автомобільного транспорту, автостанціями та пасажирами.
Постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2022 № 512 Правила №176 доповнено пунктом 14-1, відповідно до якого договір про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (або дозвіл на перевезення пасажирів на міжобласних маршрутах загального користування), строк дії якого закінчується у період дії воєнного стану в Україні, вважається таким, дію якого продовжено на період дії воєнного стану в Україні і протягом одного року з дня його припинення чи скасування. Продовження строку дії договору про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області, можливе за згодою сторін та за умови підтвердження автомобільним перевізником спроможності виконувати зобов'язання відповідно до укладеного з ним договору.
Аналогічні положення містяться й в Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081 (далі - Порядок №1081).
Так, відповідно до пункту 4-1 договір або дозвіл, строк дії якого закінчується у період дії воєнного стану в Україні, вважається таким, дію якого продовжено на період дії воєнного стану в Україні і протягом одного року з дня його припинення чи скасування.
Продовження строку дії договору можливе за згодою сторін та за умови підтвердження автомобільним перевізником спроможності виконувати зобов'язання відповідно до укладеного з ним договору.
VI. Позиція Верховного Суду
Щодо застосування статті 7 Закону №2344-ІІІ, пункту 2 розділу ІІ «Перехідні положення» Закону України від 07.09.2021 №1712-ІХ, пункту 14-1 Правил №176 та пунктів 4, 4-1 Порядку №1081 у частині суб'єкта надання згоди на продовження строку дії договору перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, Суд зазначає таке.
Спір у цій справі виник щодо конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС», №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця», №176 «Трускавець АС-Східниця».
Звертаючись до суду, позивач доводив, що перевезення на цих маршрутах здійснюється МПП «Транспортник» на підставі договору №102, строк дії якого було продовжено на період воєнного стану на підставі пункту 14-1 Правил №176 та пункту 4-1 Порядку №1081, у зв'язку з чим відповідачі не мали правових підстав для оголошення конкурсу на визначення нового перевізника за вказаними маршрутами.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що строк дії договору №102 не був продовженим, адже позивач за правилами пункту 14-1 Правил №176 та пункту 4-1 Порядку №1081 не отримав згоди на таке продовження від організатора перевезень, яким у спірних правовідносинах є Львівська обласна державна адміністрація в особі Департаменту дорожнього господарства.
У касаційній скарзі позивач наполягав на тому, що суд апеляційної інстанції, унаслідок неправильного застосування вказаних норм матеріального права, помилково визначив Львівську обласну державну адміністрацію як суб'єкта надання згоди на продовження умов договору перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування.
У контексті вказаних підстав касаційної скарги, Суд зазначає, що за загальним правилом, перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування здійснюється на підставі договору, що укладається з автомобільним перевізником - переможцем конкурсу на строк не більше трьох років.
У зв'язку з військовою агресією рф проти України Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 в Україні із 05 години 30 хвилин 24.02.2022 уведений воєнний стан, який неодноразово продовжувався та тривав станом на момент виникнення спірних правовідносин.
З метою забезпечення безперервності транспортного сполучення в умовах повномасштабного вторгнення, Кабінет Міністрів України постановою від 29.04.2022 №512 доповнив Правила №176 та Порядок №1081 пунктами 14-1 і 4-1 відповідно, які передбачали можливість продовження строку дії договорів про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, дія яких закінчується в період дії воєнного стану в Україні, без проведення конкурсу.
З аналізу пункту 14-1 Правил №176 та пункту 4-1 Порядку №1081 випливає, що для продовження дії договору без проведення конкурсу на період дії воєнного стану в Україні і протягом одного року з дня його припинення чи скасування необхідно дотримання двох умов:
- згода сторін договору;
- спроможність автомобільного перевізника виконувати зобов'язання відповідно до укладеного з ним договору.
Щодо першої умови, то суд зазначає, що сторонами договору перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування є автомобільний перевізник та організатор пасажирських перевезень.
Залежно від особливостей автобусного маршруту, зокрема місцезнаходження початкового та кінцевого пункту, організація пасажирських перевезень, покладається на різних суб'єктів.
Так, відповідно до статті 7 Закону №2344-ІІІ (у редакції, чинній на момент укладення договору №102) організатором перевезень на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі району [до яких відносяться маршрути №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС», №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця», №176 «Трускавець АС-Східниця»] були районні державні адміністрації.
Як було установлено судами попередніх інстанцій, саме з Дрогобицькою районною державною адміністрацією, як організатором перевезень на приміських автобусних маршрутах загального користування №165, №168 і №176, що не виходять за межі Дрогобицького району, МПП «Транспортник» було укладено Договір №102 від 10.05.2018.
Водночас особливістю спірних правовідносин є те, що Законом України від 07.09.2021 № 1712-IX, який набрав чинності 02.10.2021, статтю 7 Закону № 2344-III викладено у новій редакції.
Унесені вказаним Законом зміни передбачали приведення порядку організації пасажирських перевезень автомобільним транспортом органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до нового адміністративно-територіального устрою, що виник у зв'язку з добровільним об'єднанням територіальних громад.
У зв'язку з цим у новій редакції статті 7 Закону № 2344-III визначення організатора пасажирських перевезень залежить, у першу чергу, від того, чи виходить відповідний маршрут за межі території територіальної громади.
Зокрема, відповідно до статті 7 Закону № 2344-III (у редакції Закону України від 07.09.2021 № 1712-IX) забезпечення організації пасажирських перевезень на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що проходять територією двох або більше територіальних громад та не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області покладається на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.
Отже, з 02.10.2021 районні державні адміністрації більше не належать до суб'єктів забезпечення організації пасажирських перевезень.
Щодо впливу зазначених новел на статус договорів, що були укладені до 02.10.2021 з відповідними районними державними адміністраціями (як Договір №102) та продовжували бути чинними, то Суд зазначає, що одночасно з внесенням змін до статті 7 Закону №2344-III у частині суб'єкта, на якого покладається організації пасажирських перевезень, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 07.09.2021 №1712-IX було передбачено, що договори про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладені до набрання чинності цим Законом, діють до закінчення строку дії таких договорів.
З урахуванням викладеного, Суд зазначає, що зміна суб'єкта забезпечення організації пасажирських перевезень на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування внаслідок внесення змін до статті 7 Закону № 2344-III не є підставою для автоматичної зміни сторони договору, що був укладений до 02.10.2021, у тому числі в порядку компетенційного правонаступництва.
Беручи до уваги, що сторонами Договору №102 є МПП «Транспортник» та Дрогобицька районна державна адміністрація, висновок суду апеляційної інстанції про те, що в спірних правовідносинах повноваженнями надавати згоду на продовження строку дії договору перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування відповідно до норм, передбачених пунктом 14-1 Правил №176 та пункту 4-1 Порядку №1081, наділена Львівська обласна державна адміністрація є помилковими.
Водночас Суд не погоджується з висновками суду першої інстанції проте, що в спірних правовідносинах між МПП «Транспортник» та Дрогобицькою районною державною адміністрацією було досягнуто згоди на продовження строку дії Договору №102 на період дії воєнного стану.
Так, висновки суду першої інстанції в цій частині ґрунтуються на тому, що МПП «Транспортник» отримало таку згоду відповідно до принципу мовчазної згоди, суть якого розкривається в Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 № 2806-IV (далі - Закон № 2806-IV), адже виконало передбачені пунктом 14-1 Правил №176 та пунктом 4-1 Порядку №1081 умови продовження строку дії договору на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування: 1) мало спроможність виконувати перевезення, 2) надало письмову згоду на продовження дії Договору №102, направивши 07.02.2023 відповідного листа.
З урахуванням викладеного, суд першої інстанції вважав, що неотримання формальної відповіді на листа від 07.02.2023 не свідчить про недосягнення згоди, яка вимагається пунктом 14-1 Правил №176 та пунктом 4-1 Порядку №1081.
У контексті таких висновків суду першої інстанції, Суд зазначає, що Закон № 2806-IV визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.
За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону № 2806-IV:
- дозвільна система у сфері господарської діяльності - сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, припиненням дії документів дозвільного характеру;
- дозвільні органи - суб'єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру;
- документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності;
- принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено;
Таким чином, Закон № 2806-IV регулює відносини, пов'язані з отриманням певних дозволів (висновків, рішень, погоджень, свідоцтв), необхідних для провадження певних видів господарської діяльності та / або певних дій щодо здійснення господарської діяльності.
Проте Суд зазначає, що перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області (як у межах спірних правовідносинах), здійснюється на підставі договору, укладенню якого передує публічний конкурс.
Договір визначає відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, зокрема: умови організації перевезень, термін роботи автомобільного перевізника, розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
Беручи до уваги, що Закон № 2806-IV не регулює відносини, пов'язані із укладенням договорів, застосування судом першої інстанції до правовідносин, пов'язаних із продовження строку дії договору на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області, принципу мовчазної згоди, зміст якого розкрито в статті 1 Закону № 2806-IV, є помилковим.
Суд зауважує, що необхідність досягнення взаємної згоди сторін договору як умова продовження строку його дії на період воєнного стану, що передбачена пунктом 14-1 Правил №176 та пунктом 4-1 Порядку №1081, кореспондує загальним положенням цивільного законодавства про договір, зокрема статті 651 Цивільного кодексу України, відповідно до якої зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.
Також пунктом 4.1 Договору №102 передбачено, що зміна умов цього договору допускається за взаємною згодою сторін. Про зміну умов договору сторони підписують відповідну додаткову угоду до договору. У випадку зміни законодавства, яке регулює правовідносини між організатором та перевізником сторони вносять відповідні зміни до договору. Зміни в цьому випадку вносяться шляхом складання та направлення організатором перевізнику відповідної додаткової угоди до договору. Додаткова угода до договору направляється організатором протягом 30 календарних днів з моменту набрання чинності змінами законодавства. Перевізник зобов'язаний підписати додаткову угоду до договору протягом 20 календарних днів з моменту його направлення організатором.
Отже, формою досягнення згоди про продовження строку дії договору на умовах, передбачених пунктом 14-1 Правил №176 та пунктом 4-1 Порядку №1081, є підписання додаткової угоди до основного договору про перевезення.
Повертаючись до обставин цієї справи, Суд зазначає, що у спірних правовідносинах строк дії Договору №102 закінчувався 09.05.2023.
07.02.2023 позивач направив Дрогобицькій районній державній адміністрації пропозицію (згоду) на продовження дії Договору №102, проте відповіді не отримав і в порядку, визначеному пунктом 4.1 Договору №102, додаткову угоду щодо строку дії Договору №102 з Дрогобицькою районною державною адміністрацією не уклав.
Аргументи позивача про те, що після закінчення строку дії Договору №102 жодна із сторін не вчинила активних дій щодо припинення перевезень пасажирів та / або той факт, що Дрогобицькою районною державною адміністрацією виплачувалася позивачеві компенсація за перевезення пільгової категорії пасажирів зазначених висновків не спростовує.
За таких обставин у спірних правовідносинах у відповідачів не було перешкод для оголошення 27.06.2023 конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області (внутрішньообласні маршрути) на об'єктах конкурсу №18 - маршрут №165 «Борислав АС (школа №5)-Дрогобич АС», №21 - маршрут №168 «Борислав (вул. Коваліва)-Східниця», №25 - маршрут №176 «Трускавець АС-Східниця»; визначення його переможця (переможців) та укладення відповідних договорів.
Беручи до уваги викладене, Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Щодо інших аргументів касаційної скарги, а саме щодо застосування судом апеляційної інстанції пункту 29 Порядку №1081, то Суд погоджується з тим, що воно було неправильне.
Абзацом 2 пункту 29 Порядку №1081 (у редакції, чинній на момент направлення позивачем пропозиції про продовження строку дії Договору №102) передбачено, що «У разі продовження строку дії договору з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування автомобільний перевізник не пізніше ніж за 90 календарних днів до закінчення строку дії договору подає організатору перевезень заяву за формою згідно з додатком 6».
Спираючись на цю норму, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що для продовження дії договору з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування позивач не пізніше ніж за 90 календарних днів до закінчення строку дії договору мав подати організатору перевезень заяву за формою, згідно з додатком 6 до Порядку №1018, та докази спроможності виконувати зобов'язання відповідно до укладеного з ним договору.
Суд зазначає, що пункт 29 Порядку №1018 передбачає механізм реалізації перевізником права на одноразове продовження строку дії договору у випадку підтвердження інвестування ним коштів на придбання більш нових та / або комфортабельних автобусів стосовно тих, які використовувалися раніше (пункт 53 Порядку №1018) і не застосовується до випадків продовження дії договору відповідно до положень пункту 4-1 Порядку №1018.
Водночас пункт 14-1 Правил №176 та пункт 4-1 Порядку №1081, які підлягали застосування, не встановлюють особливих вимог щодо форми пропозиції перевізника про продовження строку дії договору на період воєнного стану, у зв'язку з чим відповідні зміни до договорів мають погоджуватися сторонами в порядку, передбаченому договором, або, якщо договором такий порядок не встановлений, - виходячи із загальних положень цивільного законодавства про договори.
Беручи до уваги, що в спірних правовідносинах сторони Договору №102 не досягли згоди про його продовження, неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм пункту 29 Порядку №1018 не змінює загальних висновків Суду про відсутність підстав для задоволення позову.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Згідно з частиною третьою статті 351 КАС України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Частиною четвертою статті 351 КАС України передбачено, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необхідність скасування рішення суду першої інстанції та відмови в задоволенні позову. Проте мотиви, якими керувався суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.
З урахуванням викладеного, Суд дійшов висновку про необхідність зміни постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2024 з викладенням її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
VII. Судові витрати
Ураховуючи результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Малого приватного підприємства «Транспортник» задовольнити частково.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2024 у справі №380/17417/23 змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: М.І. Смокович
М.В. Білак