21 січня 2026 року
м. Київ
справа №400/1820/25
адміністративне провадження № К/990/50134/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
перевіривши касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2025 року у справі за позовом Головного управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області про визнання дій протиправним, визнання протиправною та скасування вимоги, визнання протиправним та скасування висновку, зобов'язання вчинити певні дії,
Головне управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області (далі - позивач) звернулось з позовною заявою до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області (далі - відповідач), в якому просило:
- визнати протиправними дії Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області щодо винесення висновку від 31.01.2025 та вимоги від 11.02.2025 № 151404-14/373-2025;
- визнати протиправною та скасувати вимогу від 11.02.2025 № 151404-14/373-2025;
-визнати протиправним та скасувати висновок від 31.01.2025;
- зобов'язати відповідача винести новий висновок, яким прийняти заперечення Головного управління на акт ревізії від 10.01.2025 № 12-14-11/3.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 18.07.2025 позов задоволено.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2025, апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області задоволено, рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 18.07.2025 скасовано. Ухвалено постанову, якою в задоволенні позову Головного управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області про визнання дій протиправним, визнання протиправною та скасування вимоги, визнання протиправним та скасування висновку, зобов'язання вчинити певні дії відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Головне управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області подало через підсистему «Електронний суд» до Верховного Суду касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2025 касаційну скаргу залишено без руху та надано скаржнику строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги шляхом подання до суду касаційної інстанції уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з чітким посиланням на пункти частини 4 статті 328 КАС України, що саме є підставою для касаційного оскарження та з наданням обґрунтувань, визначених пунктом 4 частини 2 статті 330 КАС України, а також надання копій уточненої касаційної скарги у відповідності до кількості учасників справи.
Роз'яснено скаржнику, що у разі невиконання вимог цієї ухвали в частині невиконання вимог статті 330 КАС України касаційна скарга буде повернута.
Згідно з інформацією, наявною в комп'ютерній програмі «Діловодство спеціалізованого суду», електронний документ (ухвала суду про залишення касаційної скарги без руху від 23.12.2025) доставлена в Електронний кабінет Головного управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області та представника позивача 23.12.25 о 19 год 04 хв, що підтверджується довідками про доставку електронних листів.
29.12.2025 через підсистему «Електронний суд» до Верховного Суду на виконання ухвали про залишення касаційної скарги без руху надано уточнену касаційну скаргу.
У зв'язку з перебуванням у відпустці судді-доповідача Єресько Л.О. у період з 29.12.2025 по 16.01.2026 (наказ від 05.12.2025 № 4825/0/6-25), судді Загороднюка А.Г. у період з 24.12.2025 по 02.01.2026 (наказ від 09.12.2025 № 4849/0/6-25) та судді Соколова В.М. у період з 30.12.2025 по 02.01.2026 (наказ від 10.12.2025 № 4892/0/6-25) - питання щодо відкриття касаційного провадження вирішується колегією суддів одразу по виходу з відпустки.
За правилами частини першої статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі.
Перевіривши матеріали касаційної скарги, суд дійшов висновку про необхідність її повернення з таких підстав.
Пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Наведеним конституційним положенням кореспондує стаття 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Отже, оскарження рішень судів у касаційному порядку можливе лише у випадках, якщо таке встановлено законом.
З 08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 «Касаційне провадження», зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.
Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Аналіз наведеного законодавства дозволяє дійти висновку про те, що особи, які беруть участь у справі, у разі, якщо не погоджуються із ухваленими судовими рішеннями після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть скористатися правом їх оскарження у касаційному порядку лише у визначених законом випадках.
За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
В уточненій касаційній скарзі скаржник визначив підставою касаційного оскарження судового рішення у цій справі пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, та зазначає, що судом апеляційної інстанції застосовано частину другу статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові від 05.07.2021 у справі № 826/11063/17.
Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, в яких аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і, відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.
При цьому необхідно виходити з того, що підставою для касаційного оскарження є неврахування висновку Верховного Суду саме щодо застосування норми права, а не будь-якого висновку, зробленого судом касаційної інстанції в обґрунтування мотивувальної частини постанови.
Так, при встановленні доцільності посилання на постанову Верховного Суду на яку посилається скаржник в уточненій касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.
У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
Умовою перегляду судом касаційної інстанції судових рішень в адміністративних справах з указаної підстави є їхня невідповідність викладеному у постанові Верховного Суду висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
Велика Палата Верхового Суду у постанові від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19 констатувала, що для цілей застосування приписів процесуальних законів щодо оцінки подібності правовідносин на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Тож, суд насамперед має визначити, які правовідносини є спірними, після чого застосувати змістовий критерій порівняння, а за необхідності - також суб'єктний і об'єктний критерії.
Зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи. При цьому, обставини, які формують зміст таких правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінка судами їх сукупності самі по собі не формують подібності правовідносин, важливими факторами є також доводи і аргументи сторін, які складають межі судового розгляду справи.
У цій справі № 400/1820/25 суд першої інстанції, задовольняючи позов, послався на постанову Верховного Суду від 05.07.2021 у справі № 826/11063/17 та вказав про можливість декілька разів змінювати істотні умови договору про закупівлю у разі коливання ціни товару на ринку. При цьому кожне наступне збільшення такої вартості не повинно перевищувати 10 відсотків визначеної в договорі про закупівлю ціни за одиницю товару з урахуванням змін, внесених до нього. Зважаючи, що кожне підвищення ціни не перевищувало 10%, а ТОВ «Миколаївська електропостачальна компанія» подавала належне підтвердження коливання ціни на ринку, дії відповідача відповідали вимогам Закону та укладеному договору.
П'ятий апеляційний адміністративний суд не погодився із таким висновком та вказав, що передбачена законодавством про публічні закупівлі норма застосовується, якщо відбувається значне коливання (зростання) ціни на ринку, яке робить для однієї сторони договору його виконання вочевидь невигідним, збитковим. Для того, щоб за таких обставин не був розірваний вже укладений договір і щоб не проводити новий тендер, закон дає можливість збільшити ціну, але до 10%, і таке обмеження застосовується як максимальний ліміт щодо зміни ціни, визначеної в договорі, незалежно від того, як часто відбуваються такі зміни (кількість підписаних додаткових угод).
Такі висновки щодо застосування норм пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» відповідають правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22, де Велика Палата Верховного Суду зазначає, що ціна за одиницю товару не може бути збільшена більше ніж на 10% від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами в договорі за результатами процедури закупівлі, незалежно від кількості та строків зміни ціни протягом строку дії договору. Тобто під час дії договору про закупівлю сторони можуть неодноразово змінювати ціну товару в бік збільшення за наявності умов, встановлених у статті 652 ЦК України та пункті 2 частини 5 статті 41 Закону № 922-VIII, проте загальне збільшення такої ціни не повинно перевищувати 10% від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами при укладенні договору за результатами процедури закупівлі.
Також варто зауважити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22 не погодилась із висновками Касаційного адміністративного суду, наведеними в постанові від 05.04.2023 у справі № 420/17618/21 про те, що норми пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону № 922-VIII дають можливість сторонам на внесення необмеженої кількості разів (не частіше одного разу на 90 днів, а у випадку закупівлі бензину, дизельного пального, газу та електричної енергії - у будь-який час) змін до договору про закупівлю в частині збільшення ціни за одиницю товару за умови дотримання обмеження щодо збільшення такої ціни до 10 % за кожний раз такого збільшення пропорційно збільшенню ціни відповідного товару на ринку і за умови, що наведена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю.
Отже, у постанові від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22 Велика Палата Верховного Суду відступила від указаного висновку Касаційного адміністративного суду у справі № 420/17618/21.
Водночас, варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 05.07.2021 у справі № 826/11063/17 не формував висновків щодо застосування частини другої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі», як стверджує позивач у касаційній скарзі та наполягає на неврахуванні такого висновку П'ятим апеляційний адміністративний судом у цій справі № 400/1820/25.
Предметом спору у справі № 826/11063/17 є закупівля, проведена в 2014 році, а правовий висновок стосувався положень Закону України «Про здійснення державних закупівель», а не положень Закону України «Про публічні закупівлі».
У справі № 826/11063/17 Верховний Суд вказував про те, що експертний висновок (довідка) торгово-промислової палати про ціну на товар/коливання такої ціни на ринку є достатнім доказом для обґрунтованості змін до договору закупівлі.
За наведених обставин Верховний Суд вважає безпідставними посилання скаржника на неврахування судом апеляційної інстанції правових висновків, викладених у постанові від 05.07.2021 у справі № 826/11063/17 щодо застосування частини 2 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі».
Невідповідність правозастосовному висновку Верховного Суду (висловленому за наслідками розгляду (іншої) справи у касаційному порядку) матиме місце тоді, коли суд (суди) попередніх інстанцій, розглядаючи справу за схожих предмета спору, підстав позову, обставин справи та правового регулювання спірних правовідносин дійшов (дійшли) протилежних висновків щодо суті заявлених вимог, застосувавши норму права по-іншому, аніж це роз'яснив суд касаційної інстанції (в іншій подібній справі).
З огляду на наведене, обставини справи, та, відповідно, спірні правовідносини у вищевказаних справах не є подібними до обставин цієї справи, а висновки Суду у цій справі зроблені виходячи з конкретних, встановлених судами обставин справи за результатами розгляду справи, та ґрунтуються на їх аналізі та оцінці у межах конкретних правовідносин сторін, а відтак правові позиції викладені Верховним Судом у постановах не є релевантними до спірних правовідносин у цій справі.
Верховний Суд уважає необхідним указати, що результат вирішення у кожній справі зумовлений конкретними обставинами та оцінкою доказів. Аналіз висновків суд апеляційної інстанції у цій справі та наведеної скаржником постанови суду касаційної інстанції, свідчить про те, що вони ґрунтуються на різних фактичних обставинах справи, що зумовило різне правозастосування норм, що регулюють спірні правовідносини, а отже й різні висновки, яких дійшли суди.
Суд звертає увагу на те, що посилання на практику Верховного Суду без аналізу та врахування обставин справи, за яких судом касаційної інстанції було зроблено відповідні висновки, без доведення подібності правовідносин у справах щодо оцінки того чи іншого аргументу, які зроблені на підставі встановлених фактичних обставин конкретної справи і наявних в матеріалах справи доказів, не є свідченням застосування судом апеляційної інстанції у цій справі норм матеріального права без урахування висновків Верховного Суду щодо їх застосування.
Доводи касаційної скарги фактично, зводяться до переоцінки встановлених судом апеляційної інстанції обставин та досліджених ними доказів.
Отже, касаційна скарга не містить належних доводів та обґрунтувань щодо підстав оскарження судового рішення у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Інші доводи скаржника в касаційній скарзі стосуються встановлення фактичних обставин справи та переоцінки доказів у ній, між тим як відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Виходячи з визначених процесуальним законом меж, предметом касаційного перегляду можуть бути виключно питання права, а не факту.
Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов'язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення натомість в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України), а надалі саме в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення (частина перша статті 341 КАС України).
Посилання скаржника у касаційній скарзі на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права зводяться до незгоди із висновком апеляційного суду щодо обставин справи та наполяганні на переоцінці наявних у справі доказів, що не є належним обґрунтуванням підстави касаційного оскарження судового рішення відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України.
Таким чином, скаржником не виконано вимоги ухвали Верховного Суду від 23.12.2025 про залишення касаційної скарги без руху.
Згідно з частиною другою статті 332 КАС України до касаційної скарги, яка не оформлена відповідно до вимог, встановлених статтею 330 цього Кодексу, застосовуються положення статті 169 цього Кодексу.
У пункті 1 частини четвертої статті 169 КАС України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
За наведених обставин касаційну скаргу необхідно повернути особі, яка її подала.
Повернення Верховним Судом касаційної скарги та надання заявнику права в межах розумних строків та при дотриманні всіх інших вимог процесуального закону на повторне звернення до Верховного Суду з такою скаргою, не є обмеженням доступу до суду (зокрема, що гарантовано пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України), та забезпечує практичну можливість реалізації права особи на суд у формі касаційного оскарження судового рішення учасником справи.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 169, 330, 332 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2025 року у справі за позовом Головного управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області про визнання дій протиправним, визнання протиправною та скасування вимоги, визнання протиправним та скасування висновку, зобов'язання вчинити певні дії - повернути скаржнику.
Копію ухвали про повернення касаційної скарги надіслати учасникам справи.
Скаржнику надіслати копію ухвали про повернення касаційної скарги разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами.
Роз'яснити заявникові, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Судді Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк В.М. Соколов