15 січня 2026 року
м. Київ
справа № 280/9471/21
адміністративне провадження № К/990/54720/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І. В.,
суддів Шишова О. О., Яковенка М. М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління ДПС у м. Києві на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 22.08.2025, постановлену суддею Сіпакою А. В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2025, ухвалену колегією суддів у складі Коршука А. О., Чепурнова Д. В., Сафронової С. В., у справі № 280/9471/21 за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління ДПС у Запорізькій області про зобов'язання вчинити дії,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 10.01.2022, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.07.2025, задовольнив частково адміністративний позов у цій справі.
Визнав протиправною бездіяльність Головного управління ДПС у Запорізькій області щодо непроведення планової (позапланової) документальної перевірки показників господарської діяльності позивача за 2019 рік.
Зобов'язав Головне управління ДПС у Запорізькій області провести планову (позапланову) документальну перевірку показників господарської діяльності позивача за 2019 рік з питань своєчасності, достовірності і повноти нарахування податків та зборів, що передбачені нормами Податкового кодексу України.
28.07.2025 відповідач звернувся до суду першої інстанції із заявою про заміну відповідача на Головне управління ДПС у м. Києві, посилаючись на те, що після ухвалення судового рішення у цій справі позивач змінив місце податкового обліку, у зв'язку з чим виконання такого рішення, на думку відповідача, має здійснюватися контролюючим органом за новим місцем обліку платника податків.
Запорізький окружний адміністративний суд ухвалою від 22.08.2025, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2025, замінив на стадії виконання рішення первісного відповідача у цій справі - Головне управління ДПС у Запорізькій області на правонаступника - Головне управління ДПС у м. Києві.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
Не погодившись з ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 22.08.2025 та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2025, Головне управління ДПС у м. Києві звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить зазначені судові рішення скасувати та відмовити у задоволенні заяви про заміну відповідача.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність підстав для заміни сторони у виконавчому провадженні, неправильно застосували норми матеріального права та безпідставно визнали Головне управління ДПС у м. Києві правонаступником Головного управління ДПС у Запорізькій області.
Скаржник зазначає, що з поданих заявником матеріалів убачається лише факт перебування позивача на податковому обліку як платника за основним місцем обліку, а також зміну місця проживання платника податків. Водночас такі обставини самі по собі не свідчать про перехід до Головного управління ДПС у м. Києві обов'язку виконання судового рішення, ухваленого щодо іншого контролюючого органу.
На думку скаржника, судами залишено поза увагою те, що заявником не наведено та судом не встановлено жодних доказів неможливості виконання судового рішення саме Головним управлінням ДПС у Запорізькій області, а також не доведено, яким чином передача повноважень з адміністрування платника податків у зв'язку зі зміною його місця обліку впливає на виконання судового рішення як такого.
Верховний Суд ухвалою від 29.12.2025 відкрив касаційне провадження за указаною скаргою.
Інші учасники справи не подали відзиву на касаційну скаргу.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції, та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
Згідно із частиною першою статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов'язковим до виконання.
Відповідно до частини першої статті 379 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
За приписами статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.
Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов'язків одного суб'єкта права іншому. При цьому обов'язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов'язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов'язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13.03.2019 у справі № 524/4478/17), від 20.02.2019 у справі № 826/16659/15.
Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12.06.2018 у справі № 2а-23895/09/1270.
У такому разі також відбувається вибуття суб'єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов'язків, що відбувається із суб'єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб'єкта владних повноважень, припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб'єктом, коли права та обов'язки суб'єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб'єкта владних повноважень, а також можливість суб'єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб'єкта владних повноважень, не пов'язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб'єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб'єктом владних повноважень.
Колегія суддів звертає увагу, що питання процесуального правонаступництва контролюючих органів у разі зміни місця обслуговування (обліку) платника податків було предметом розгляду у справі № 812/1408/16, де судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов'язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла такого висновку.
У разі зміни місця обслуговування (обліку) платника податків не відбувається фактичного (компетенційного) або процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва контролюючих органів. Обставини, з якими положення КАС України пов'язують можливість здійснення заміни сторони виконавчого провадження, у такому разі відсутні, відповідно органом, який має забезпечити виконання судового рішення та відновити права платника податків, є той, якого зобов'язано судовим рішенням, що набрало законної сили, вчинити певні дії.
Отже, у межах вирішення питання, яке є предметом касаційного розгляду в цій справі, для встановлення факту публічного правонаступництва визначальним є встановлення або припинення первісного відповідача - Головного управління ДПС у Запорізькій області, або перехід повністю чи частково його функцій (адміністративної компетенції) до Головного управління ДПС у м. Києві. Інакше відсутність підстав публічного правонаступництва доводить неможливість його здійснення.
Так, Головне управління ДПС у Запорізькій області не перебуває в процесі припинення або ліквідації. Відповідно, підстав правонаступництва у розумінні частини другої статті 104 Цивільного кодексу України немає.
Фактичного (компетенційного) адміністративного правонаступництва також не відбулося, оскільки відсутні врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від Головного управління ДПС у Запорізькій області до Головного управління ДПС у м. Києві.
Суди попередніх інстанцій в основу своїх рішень поклали події, які відбулися з позивачем (зміна місця реєстрації), а не із суб'єктом владних повноважень - відповідачем у цій справі, діяльність і адміністративна компетенція, а відтак і зобов'язання якого не припинялися та до інших органів державної влади не переходили.
Отже, колегія суддів не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про наявність у цій справі підстав для заміни відповідача, а тому у задоволенні заяви Головного управління ДПС у Запорізькій області слід було відмовити.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на зазначене та керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України,
Касаційну скаргу Головного управління ДПС у м. Києві задовольнити.
Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 22.08.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.11.2025 у справі № 280/9471/21 скасувати.
Ухвалити нове судове рішення.
У задоволенні заяви Головного управління ДПС у Запорізькій області про заміну відповідача відмовити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення.
Суддя-доповідач І. В. Дашутін
Судді О. О. Шишов
М. М. Яковенко