15 січня 2026 року
м. Київ
справа № 990/13/26
адміністративне провадження № П/990/13/26
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І. В.,
суддів Васильєвої І. А., Гончарової І. А., Шишова О. О. Юрченко В. П.,
перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРП за зверненням позивача у формі дисциплінарних скарг від 23.10.2025 та 08.12.2025 стосовно судді Харківського окружного адміністративного суду ОСОБА_2., які об'єктивно і вчасно не розглянуті, не перевірено викладені в них факти, не прийнято рішення відповідно до чинного законодавства і не забезпечено його виконання, не повідомлено позивача про наслідки розгляду заяви (клопотань);
- зобов'язати ВРП об'єктивно і вчасно розглянути звернення позивача у формі дисциплінарних скарг від 23.10.2025 та 08.12.2025 стосовно судді Харківського окружного адміністративного суду ОСОБА_2., перевірити викладені в них факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечити його виконання, повідомити позивача про наслідки розгляду заяви (клопотань).
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
У пунктах 30- 32 рішення у справі «Наталія Михайленко проти України» ЄСПЛ повторює, що пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на подання до суду скарги, пов'язаної з його або її правами та обов'язками цивільного характеру.
На це «право на суд», в якому право на доступ до суду є одним з аспектів, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання в реалізацію його або її прав цивільного характеру є неправомірним, та скаржитися на те, що відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції йому не було надано жодних можливостей подати до суду скаргу (рішення у справах «Рош проти Сполученого Королівства» та «Салонтаджі-Дробняк проти Сербії»).
ЄСПЛ зауважував, що Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних. Це особливо стосується гарантій, закріплених статті 6 Конвенції, з огляду на визначне місце, яке у демократичному суспільстві займають право на справедливий суд разом з усіма гарантіями за цією статтею (рішення у справі «Принц Ліхтенштейну Ганс-Адам ІІ проти Німеччини»).
У пункті 54 рішення у справі «Креуз проти Польщі» ЄСПЛ також погодився, що можуть бути справи, в яких майбутній позивач повинен мати попередній дозвіл до того, як йому дозволять процедуру подання позову.
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, зокрема, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема шляхом визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес».
У тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (висновок, викладений у постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі № 800/301/16).
Відсутність спору, у свою чергу, унеможливлює звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту (постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 802/2474/17-а).
Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала, що при вирішенні питання щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі через те, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Суд правомірно не роз'яснив, до якого суду слід звертатися з таким позовом (див. mutadis mutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18, від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18, від 05.02.2019 у справі № 9901/638/18 та від 27.02.2019 у справі № 9901/798/18).
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності ВРП (пункт 2 частини першої цієї статті).
Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, серед іншого, визнати дії чи бездіяльність ВРП протиправними, зобов'язати ВРП вчинити певні дії; застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
Пунктом 3 частини першої статті 131 Конституції України встановлено, що в Україні діє ВРП, яка, зокрема, розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора.
Повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП визначаються Конституцією України, Законом про ВРП та «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон про судоустрій).
За правилами частини першої статті 107 Закону про судоустрій право на звернення із скаргою щодо дисциплінарного проступку судді, з повідомленням про вчинення дисциплінарного проступку суддею (дисциплінарною скаргою) має будь-яка особа. Громадяни здійснюють зазначене право особисто або через адвоката, юридичні особи - через адвоката, органи державної влади та органи місцевого самоврядування - через своїх керівників або представників. Вимоги до форми і змісту дисциплінарної скарги встановлені частиною другою цієї ж статті.
ОСОБА_1 реалізував таке право шляхом звернення до ВРП зі скаргами від 23.10.2025 та 08.12.2025 щодо дисциплінарного проступку судді Харківського окружного адміністративного суду ОСОБА_2 , в яких просив притягти цю суддю до дисциплінарної відповідальності.
Звертаючись до суду із цим позовом, ОСОБА_1 стверджував, що його права та інтереси порушені через неналежне здійснення дисциплінарного провадження ВРП, оскільки ВРП не вирішила у встановленому законом порядку і у встановлений законом строк питання про відкриття дисциплінарної справи за згадуваною дисциплінарною скаргою на суддю, а також не розглянула ці скарги по суті.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону про ВРП цей орган є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
Дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати ВРП. Дисциплінарне провадження розпочинається після отримання ВРП скарги щодо дисциплінарного проступку судді, з повідомленням про вчинення дисциплінарного проступку суддею (дисциплінарної скарги), поданої відповідно до Закону про судоустрій, або за ініціативою Дисциплінарної палати ВРП чи за зверненням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у випадках, визначених законом (частина друга статті 42 Закону про ВРП).
Відповідно до частини третьої статті 42 Закону про ВРП дисциплінарне провадження включає:
1) попередню перевірку дисциплінарної скарги, вивчення матеріалів для встановлення ознак вчинення суддею дисциплінарного проступку, ухвалення рішення про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, відмову у відкритті дисциплінарної справи або відкриття дисциплінарної справи;
2) підготовку дисциплінарної справи до розгляду, розгляд дисциплінарної справи та ухвалення рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді або про відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності;
3) розгляд скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді або про відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.
Нормами пункту 4 частини першої статті 43 Закону про ВРП встановлено, що дисциплінарний інспектор ВРП, визначений автоматизованою системою розподілу справ для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (дисциплінарний інспектор ВРП - доповідач) за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - протягом тридцяти днів з дня отримання такої скарги готує матеріали з пропозицією про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи. Цей строк може бути продовжений дисциплінарним інспектором, але у разі обґрунтованої потреби додаткової перевірки дисциплінарної скарги не більш як на п'ятнадцять днів.
Висновок дисциплінарного інспектора ВРП - доповідача за наслідками попередньої перевірки дисциплінарної скарги надалі розглядає - якщо не буде підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - Дисциплінарна палата ВРП, яка утворюється у складі ВРП для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів (частина друга статті 26 Закону про ВРП), яка, відтак, ухвалює рішення про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи.
Днем початку здійснення дисциплінарного провадження є день отримання ВРП відповідної дисциплінарної скарги або день ухвалення Дисциплінарною палатою ВРП рішення про відкриття відповідної дисциплінарної справи за власною ініціативою чи день отримання Вищою радою правосуддя відповідного звернення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (абзац третій частини другої статті 42 Закону про ВРП).
У частині одинадцятій статті 109 Закону про судоустрій визначено, що дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці чи здійснення відповідного дисциплінарного провадження.
За прямою вказівкою Закону про ВРП ухвалені в межах дисциплінарного провадження рішення про повернення дисциплінарної скарги (частина четверта статті 44), рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи (частина друга статті 45), рішення про відкриття дисциплінарної справи (частина друга статті 46) не підлягають оскарженню.
Відповідно до абзацу другого частини першої статті 51 Закону про ВРП скаржник має право оскаржити рішення Дисциплінарної палати у дисциплінарній справі до ВРП лише за наявності дозволу Дисциплінарної палати на таке оскарження.
За змістом цих норм законодавець закріпив гарантії реалізації права будь-якої особи на звернення до ВРП з дисциплінарною скаргою щодо судді, проте акцентував, що право на звернення не може ототожнюватися із правом / інтересом скаржника щодо здійснення дисциплінарним органом певних дій, відкриття дисциплінарної справи чи притягнення до дисциплінарної відповідальності судді, відтак і не зумовлює права скаржника впливати на перебіг дисциплінарного провадження шляхом судового оскарження дій, бездіяльності чи рішень ВРП.
Протягом дисциплінарного провадження скаржник не позбавлений права на участь у цій процедурі в порядку, встановленому законом, проте його участь не є обов'язковою, а ухвалені ВРП чи її дисциплінарним органом рішення не можуть бути підставою для оскарження судових рішень, ухвалених суддею щодо якого розглядалася скарга, або для перегляду їх за нововиявленими обставинами через притягнення до дисциплінарної відповідальності судді.
Отже, тлумачення наведених норм у сукупності засвідчує, що обставини здійснення дисциплінарного провадження (його тривалість, підстави відкриття дисциплінарної справи, відмова у відкритті дисциплінарної справи тощо) не впливають і не змінюють обсяг прав, обов'язків чи інтересів особи, яка звернулася до ВРП зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді
Такої саме логіки дотримувався законодавець у приписах глави 4 «Дисциплінарне провадження щодо суддів» Закону про ВРП, не передбачивши для особи, яка подала дисциплінарну скаргу, права на оскарження у дисциплінарному провадженні будь-яких рішень ВРП (її дисциплінарних органів, посадових осіб) під час здійснення попередньої перевірки дисциплінарної скарги та наділивши дисциплінарний орган ВРП виключними дискреційними повноваженнями щодо надання скаржнику дозволу на оскарження рішення, прийнятого за результатами розгляду дисциплінарної справи.
У цей спосіб у Законі про ВРП фактично констатовано неможливість впливу обставин дисциплінарного провадження на права, обов'язки чи інтереси особи, яка звернулася з дисциплінарною скаргою щодо судді.
Верховний Суд України неодноразово зауважував, що право на захист - самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього (див. постанови від 15.07.2014 у справі № 21-273а14, від 12.04.2017 у справі № П/800/589/16).
Таким чином, відсутність у позивача прав чи обов'язків у зв'язку з оскаржуваними діями, бездіяльністю чи рішеннями суб'єкта владних повноважень не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
З урахуванням наведеного колегія суддів констатує, що сама по собі фактична тривалість здійснення ВРП дисциплінарного провадження щодо судді не може вплинути і не порушує прав та інтересів особи, яка звернулася з відповідною дисциплінарною скаргою.
Отже, позовні вимоги фактично полягають у тому, щоб суд здійснив контроль за діяльністю ВРП на етапі попередньої перевірки та розгляду дисциплінарних скарг щодо судді, а саме зобов'язати ВРП здійснити такий розгляд, перевірити наведені у дисциплінарних скаргах обставини, прийняти відповідні рішення і повідомити позивача про результати розгляду дисциплінарних скарг.
З урахуванням наведеного вище колегія суддів вважає, що посилання позивача на порушення його прав є безпідставними, оскільки дії, бездіяльність чи рішення ВРП у дисциплінарному провадженні щодо судді не можуть мати безпосереднього впливу на інтереси скаржника, не породжують, не змінюють і не припиняють прав чи обов'язків позивача як особи, яка подала дисциплінарні скарги.
Також Верховний Суд вважає за необхідне наголосити, що питання дисциплінарної відповідальності суддів пов'язане з гарантіями їх незалежності і недоторканності, що, власне, пояснює організацію дисциплінарного провадження таким чином, щоб, з одного боку, запобігти переслідуванню за здійснення правосуддя й посяганню на незалежність судової влади, а з іншого - забезпечити належне виконання суддями професійних обов'язків і дотримання етичних стандартів поведінки.
Розгляд справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів здійснюють Дисциплінарні палати ВРП, що утворюються з числа членів ВРП. Рішення дисциплінарних палат ВРП про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді може бути оскаржене до ВРП, яка розглядає відповідну скаргу у пленарному складі в порядку, визначеному статтею 49 Закону про ВРП для розгляду дисциплінарної справи щодо судді (частина третя статті 53 Закону про ВРП). Останньою «ланкою» у процедурі оскарження рішення (ВРП у пленарному складі) про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності є Велика Палата Верховного Суду, яка, відповідно до частини сьомої статті 266 КАС України, розглядає за правилами касаційного провадження, встановленими цим Кодексом, скарги на рішення ВРП, ухвалене за результатами розгляду скарги на рішення її Дисциплінарної палати.
З огляду на встановлену законом організацію дисциплінарного провадження щодо суддів, зокрема на статус ВРП та її Дисциплінарних палат у питанні про притягнення суддів до відповідальності, потрібно враховувати, що суд, до якого звернувся позивач, не може здійснювати контроль за органами, які ухвалюють рішення щодо відкриття дисциплінарної справи.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.03.2025 у справі № 990/11/25 зазначила про те, що позивач, хоч і наділений правом подати скаргу на дії судді та ініціювати в такий спосіб дисциплінарне провадження, але не є безпосереднім учасником правовідносин, які виникають у зв'язку з вирішенням питання про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Оцінювати дії судді під час виконання посадових обов'язків має право лише ВРП, рішення якої щодо притягнення чи відмови у притягненні судді до дисциплінарної відповідальності створюють юридичні наслідки для такого судді, а не для скаржника. Тому правом на оскарження дій / рішень ВРП, її органів, що здійснюють дисциплінарне провадження, наділені лише суб'єкти цього провадження в порядку, передбаченому законом.
З урахуванням наведеного, Верховний Суд акцентує, що умови і порядок оскарження актів ВРП та її Дисциплінарних палат у питаннях, які вирішуються під час дисциплінарного провадження щодо судді, зокрема стосовно відкриття чи відмови у відкритті дисциплінарної справи, чітко регламентовані у Законі про ВРП, який не передбачає судового контролю адміністративного суду на етапі попередньої перевірки дисциплінарної скарги і ухвалення рішення щодо відкриття дисциплінарної справи. Рішення Дисциплінарної палати ВРП щодо відкриття дисциплінарної справи теж не підлягає (з боку скаржника) оскарженню до компетентного органу (ВРП). Відтак якщо не підлягає оскарженню рішення Дисциплінарного органу ВРП, то немає причин поширювати адміністративний судовий контроль на їхній перегляд.
Крім того, відсутність у позивача легітимних прав, обов'язків чи інтересів, зумовлених чи порушених оскаржуваними діями, бездіяльністю чи рішенням ВРП у дисциплінарному провадженні щодо судді, не породжує для останнього і права на судовий захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 09.10.2025 у справі № 990/144/25.
Пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України передбачено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно з частиною шостою статті 170 КАС України, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Колегія суддів зауважує, що у цій справі такої потреби немає, оскільки спір, за вирішенням якого звернувся позивач, не підлягає судовому розгляду, а тому немає підстав зазначати до юрисдикції якого суду віднесено його вирішення.
Керуючись статтями 19, 170, 248, 256, 266, 295 КАС України,
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії.
Ухвала набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України. Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання.
Суддя-доповідач І. В. Дашутін
Судді І. А. Васильєва
І. А. Гончарова
О. О. Шишов
В. П. Юрченко