06 січня 2026 року м. ПолтаваСправа № 440/3462/22
Полтавський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Костенко Г.В.,
за участю: секретаря судового засідання - Козак А.К.
представника позивача - Гуйванюк Й.Є., (в режимі відеоконференції),
представника відповідача - Костюченко М.Є.. (в режимі відеоконференції),
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька ТЕЦ" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про скасування рішень
Товариство з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька ТЕЦ" звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у якій просить:
- визнати протиправним та скасувати пункт 3 Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №87 від 18 січня 2022 року;
- визнати протиправною та скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №330.19 від 22 лютого 2022 року з додатком повністю.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що НКРЕКП протиправно зменшило тарифи на виробництво теплової енергії у 2022 році за наслідками перевірки 2019-2020 років, що призвело до встановлення тарифів нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання всупереч положень статті 20 Закону України "Про теплопостачання".
Позивач зазначив, що згідно Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15.10.2015 №2585, ліцензіат зобов'язаний виконувати схвалену інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування. Водночас, обсяг фінансування залежить від обсягу надходжень від споживачів. На час проведення перевірки та прийняття оскаржуваних рішень заборгованість споживачів теплової енергії перед ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" складала 514 624 853,86грн., що жодним чином не було враховано перевіряючими. Разом з тим, ліцензіат не може нести відповідальність за недофінансування, яке сталося з незалежних від нього причин. Також, на думку позивача, є необґрунтованим різне коригування тарифів для різних категорій споживачів.
Заперечуючи проти позову відповідач зазначав, що статтею 17 Закону України "Про НКРЕКП" Комісії надано повноваження з контролю додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов, для цього Регулятор має право встановлювати державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг. Окрім цього, згідно Методики, затвердженої постановою НКЕРКП №991, під час здійснення державного контролю Регулятор має право за результатами перевірки або моніторингу приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) суб'єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
Також, відповідач зазначав, що в результаті аналізу ліцензованої діяльності з виробництва теплової енергії на ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" за 2019 - 2020 роки встановлено, що позивач не дотримався затвердженої структури витрат у частині як недофінансування статей витрат, так і перевитрат фактичних витрат у порівнянні з плановими, на підставі яких розрахований та затверджений тариф на виробництво теплової енергії, з урахуванням фактичного відпуску теплової енергії, внаслідок чого Регулятором встановлено отримання ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" додаткового доходу в розмірі 112 615,48 тис. грн., а саме: недовиконання ремонтних та інвестиційних програм на суму 32 839,32 тис. грн. та недофінансування за статтями «витрати на паливо» та іншими статтями витрат з урахуванням обґрунтованих перевитрат у сумі 79 776,16 тис. грн. Позивач не виконав заходів Інвестиційної програми на 2019 - 2020 роки, що свідчить про порушення підпункту 18 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії у частині виконання інвестиційної програми в затверджених об'ємах за відповідними напрямками.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 06.07.2022, залишеним без змін поставною Другого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2022 позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 330.19 від 22.02.2022. В решті позовних вимог відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 30.11.2023 скасовано рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.07.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2022 в частині задоволених позовних вимог. В цій частині справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. В решті рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.07.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2022 залишено без змін.
Справа надійшла до Полтавського окружного адміністративного суду 12.12.2023. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.12.2023 адміністративну праву за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька ТЕЦ" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов прийнято до провадження.
Ухвалою суду від 30 січня 2024 року витребувано у Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг копії документів, на основі яких приймались рішення про встановлення та зміну тарифу на теплову енергію для ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" на 2022 рік.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 12.11.2024 у справі призначено судову економічну експертизу, на розгляд якої постановлено питання:
1) Яким є розмір виробничої собівартості ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" теплової енергії у 2022 році по кожній категорії споживачів, в межах 1 Гкал? 2) Чи перевищують розміри затверджених НКРЕКП у Постанові №330.19 від 22.02.2022 тарифів на виробництво теплової енергії розмір виробничої собівартості такої теплової енергії? 3) Чи забезпечують встановлені НКРЕКП у Постанові №330.19 від 22.02.2022 тарифи на виробництво теплової енергії відшкодування ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво такої теплової енергії?
Проведення експертизи доручено експертам Полтавського відділення Національного наукового центру "Інститут судових експертиз ім. Засл. проф. М.С. Бокаріуса" Міністерства юстиції України. На час проведення експертизи провадження у справі зупинено.
Ухвалою суду від 01 липня 2025 року витребувано від Товариства з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька ТЕЦ" документи та інформацію на клопотання Полтавського відділення Національного наукового центру "Інститут судових експертиз ім. Засл. проф. М.С. Бокаріуса" Міністерства юстиції України про надання додаткових матеріалів, необхідних для проведення економічної експертизи.
20 жовтня 2025 року після надходження матеріалів справи та експертного висновку від експертної установи провадження у справі поновлено.
Ухвалою суду від 04 листопада 2025 року закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.
Суд заслухав виступи учасників із заявами по суті, дослідив письмові докази, завершив з'ясування обставин справи та перевірку їх доказами, провів судові дебати, в яких представники сторін підтримали власні позиції, кожен наполягаючи на своєму.
06.01.2026 суд проголосив скорочене рішення по суті заявлених вимог.
За наслідками вчинених у справі процесуальних дій суд з'ясував наступні обставини та відповідні їм правовідносини.
Товариство з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька ТЕЦ" зареєстровано у статусі юридичної особи 11.06.2018, про що у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань вчинено запис. Основним видом діяльності ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" є виробництво, постачання та транспортування теплової енергії, виробництво, постачання електричної енергії (п. 2.2 ст. 2 Статуту).
Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) - юридична особа публічного права, що зареєстрована 29.08.2014 (код ЄДРПОУ 39369133), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
На підставі плану здійснення заходів державного контролю суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2021 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 18.11.2020 №2134, постанов НКРЕКП від 09.09.2021 № 1523 "Про проведення планових перевірок суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у 4 кварталі 2021 року" та від 10.12.2021 № 2570 "Про збільшення строку проведення планової перевірки ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ», посвідчення на проведення планової перевірки від 27.10.2021 № 662 відділом НКРЕКП у Полтавській області проведено планову перевірку дотримання ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" вимог законодавства у сфері теплопостачання та ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, за результатами якої складено Акт від 24.12.2021 № 757.
В результаті аналізу ліцензованої діяльності з виробництва теплової енергії встановлено, що ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" не дотрималось затвердженої структури витрат у частині як недофінансування статей витрат, так і перевитрат фактичних витрат у порівнянні з плановими, на підставі яких розрахований та затверджений тариф на виробництво теплової енергії, з урахуванням фактичного відпуску теплової енергії, внаслідок чого Регулятором встановлено отримання ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ» додаткового доходу в розмірі 112 615,48 тис. грн., а саме: недовиконання ремонтних та інвестиційних програм на суму 32 839,32 тис. грн. та недофінансування за статтями «витрати на паливо» та іншими статтями витрат з урахуванням обґрунтованих перевитрат у сумі 79 776,16 тис. грн.
За наслідками перевірки відповідачем прийнято рішення у формі Постанови від 18.01.2022 №87 про накладення штрафу на ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ". Пунктом 3 цієї постанови передбачено Департаменту із врегулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на виробництво теплової енергії для ТОВ «Кременчуцька ТЕЦ» шляхом його зміни в бік зменшення на суму додатково отриманого доходу в розмірі 112 615,48 тис. грн.
Також, 22.02.2022 відповідачем прийнято постанову №330.19 про внесення змін до постанови НКРЕКП від 22.12.2021 №2733 шляхом заміни в абзацах другому - шостому пункту 1 цифр "1008,45", "1983,28", "1991,69", "3396,44", "1684,16" відповідно цифрами "870,91", "1814,37", "1843,68", "3248,05", "1567,80". Додаток до постанови НКРЕКП від 22.12.2021 № 2733 викладено в новій редакції.
Не погоджуючись із правомірністю прийнятих відповідачем рішень, позивач звернувся до суду з даним позовом.
За результатами першого розгляду справи, рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 06.07.2022, залишеним без змін постановою Верховного Суду від 3011.2023, у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправною та скасування пункту 3 Постанови НКРЕКП від 18.01.2022 №87 - відмовлено.
Тож, під час нового розгляду справи, Полтавський окружний адміністративний суд розглядає дану справу з урахуванням висновків Верховного Суду у даній справі та з урахуванням актуальних позовних вимог, що залишились не вирішеними і на задоволенні яких позивач наполягає. Відтак, на розгляді у суду перебуває вимога щодо визнання протиправно та скасування постанови відповідача №330.19 від 22.02.2022 і відносно цієї вимоги суд постановляє своє рішення.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.
З матеріалів справи вбачається, що оскаржуване рішення у формі постанови №330.19 від 22.02.2022 прийнято відповідачем на підставі та за наслідками перевірки діяльності позивача.
Наявність обставин, які свідчать про порушення прав, позивач пов'язує з протиправністю самого рішення. Позивач стверджує, що при прийнятті рішення у формі постанови №330.19 від 22.02.2022 відповідач не врахував приписів законодавства щодо порядку та умов встановлення тарифів на виробництво теплової енергії. Головним доводом позивача є те, що встановлені постановою НКРЕКП №330.19 від 22.02.2022 розміри тарифів для різних категорій споживачів не дозволяють компенсувати вартість виробництва такої теплової енергії. Діяльність в таких умовах, з позиції позивача, призведе до його неплатоспроможності.
Направляючи справу на новий розгляд Верховний Суд зазначив, що судами не проведено у повному обсязі оцінку доводам відповідача та позивача щодо встановлення обґрунтованих тарифів на теплову енергію, не досліджено чи встановлені тарифи на теплову енергію є нижче економічно обґрунтованих витрат на виробництво, не досліджено підстав для зміни тарифів за ініціативою НКРЕКП.
Відносини, що виникають у сфері теплової енергії, регулюються Законом України "Про теплопостачання".
Статус, повноваження, права та обов'язки НКРЕКП визначені Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
Механізм формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію для суб'єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва електричної та (або) з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях та є ліцензіатами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг передбачений Методикою формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, затвердженою постановою НКРЕКП від 01 серпня 2017 року № 991 (далі - Методика № 991).
Вирішуючи спір суд керується таким.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи органом місцевого самоврядування, їх посадовою особою дій у межах компетенції, але не передбаченим способом, у не передбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Суд зазначає, що згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду та з огляду на положення статті 90 КАС України обставини підлягають встановленню адміністративними судами під час розгляду відповідних спорів по суті на підставі всіх належних і допустимих доказів, причому жоден з доказів не має наперед установленої сили, у тому числі будь-які дані, отримані в межах кримінальних проваджень. Ці дані підлягають ретельній перевірці безпосередньо судом, що розглядає справу, в силу офіційності з'ясування обставин справи.
Перевіряючи окремо взяту обставину того, що ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" не дотримано структури витрат та не виконано в повній мірі інвестиційну програму суд виходить з того, що позивач не заперечує таких фактів і висновків акту перевірки. Матеріали справи доказів у спростування таких доводів НКРЕКП не містять.
Досліджуючи питання правомірності прийняття НКРЕКП рішення про зміну тарифів на виробництво теплової енергії саме за наслідками проведеної перевірки діяльності ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ", суд виходить з ключових повноважень відповідача у даній справі та відсутності прямих приписів у законі щодо заборони коригування тарифів на теплову енергію ліцензіату, в діяльності якого виявлено порушення.
Окремо позивач зазначає про те, що відповідачем, при прийнятті оскаржуваного рішення, тарифи для різних категорій споживачів змінено не рівномірно, а у різних пропорціях. Однак, позивач не довів, що прийняте відповідачем у такий спосіб рішення порушує його (позивача) особисті права. З цього мотиву для визнання такого рішення протиправним суд підстави не вбачає.
Натомість, доводи позивача про те, що розміри встановлених рішенням НКРЕКП у формі постанови №330.19 від 22.02.2022 тарифів на виробництво теплової енергії не покривають планових витрат позивача на виробництво такої енергії, суд вважає обґрунтованими і такими, що підтверджені доказами.
Суд з'ясував, що дійсно, приймаючи рішення про зменшення розміру тарифів на виробництво теплової енергії, відповідач мав можливість, але не врахував наявних у нього інформації та документів щодо розміру виробничої собівартості 1 Гкал теплової енергії ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ". Витребувані судом у НКРЕКП документи, на основі яких приймались рішення про встановлення та зміну тарифів для позивача, були предметом дослідження експертів Полтавського відділення Національного наукового центру "Інститут судових експертиз ім. Засл. проф. М.С. Бокаріуса" Міністерства юстиції України.
В процесі розгляду справи, представниками відповідача не надано власних розрахунків тих економічних величин і понять, які цікавлять суд і мають бути досліджені в межах даної справи.
Статтею 20 Закону України "Про теплопостачання" від 2 червня 2005 року №2633-IV встановлено загальні засади формування тарифів на теплову енергію. В даній нормі зазначено, що тарифи на теплову енергію повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.
Для встановлення тарифу на теплову енергію, тарифу на виробництво теплової енергії суб'єкт господарювання, що здійснює виробництво теплової енергії на установках з використанням альтернативних джерел енергії, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки, подає органу, уповноваженому встановлювати такі тарифи, заяву із зазначенням розміру тарифу, розрахованого відповідно до частини четвертої та/або п'ятої цієї статті.
Тарифи повинні враховувати собівартість теплової енергії і забезпечувати рентабельність суб'єкта господарювання. Рентабельність визначається органом, уповноваженим встановлювати тарифи.
Встановлення тарифів на теплову енергію нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання не допускається.
З огляду на зміст приведеної норми Закону, суд не може тлумачити її в будь-який інший спосіб, ніж той, що закладений в її суть. Законодавець визначив, що суб'єкт господарювання, звертаючись до суб'єкта ліцензування за встановленням для нього розмірів тарифів на виробництво теплової енергії, вправі зазначити та підтвердити економічні показники і величини, що входять до структури такого тарифу. У свою чергу, наведений Закон визначає межі можливої діяльності суб'єкта владних повноважень - визначити рентабельність та не допустити встановлення тарифу нижче рівня вартості її виробництва. Винятків із закріплених в статті 20 зазначеного Закону правил та принципів - немає. Відтак, незалежно від того, встановлюється тариф на виробництво теплової енергії за зверненням суб'єкта господарювання, чи встановлюється тариф за наслідками перевірки діяльності суб'єкта, що провадить ліцензовану діяльність з виробництва теплової енергії, приписи статті 20 Закону України "Про теплопостачання" застосовуються однаково і в повній мірі.
Аналізуючи зміст постанови НКРЕКП №330.19 від 22.02.2022 суд відзначає, що за наслідками перевірки ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" раніше встановлені постановою НКРЕКП від 22.12.2021 №2733 тарифи на виробництво теплової енергії зменшені.
Проведеними експертами Полтавського відділення Національного наукового центру "Інститут судових експертиз ім. Засл. проф. М.С. Бокаріуса" Міністерства юстиції України розрахунками підтверджено, що новий (відкоригований за наслідками перевірки) тариф на виробництво теплової енергії ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" для населення встановлено на 113,53грн. нижче за собівартість, для релігійних закладів на 121,69грн. нижче собівартості, для бюджетних установ на 100,59грн. нижче собівартості, для інших споживачів на 67,52грн. нижче собівартості, а для споживачів пари на 76,26грн. нижче собівартості.
Тож, розміри тарифів на виробництво теплової енергії встановлені відповідачем всупереч наведеним приписам Закону України "Про теплопостачання".
Суд визнає слушними зауваження представника позивача з приводу того, що в даному випадку втручання та вплив відповідача, як суб'єкта владних повноважень, не є співмірними до обставин та виходять за межі, що встановлені законом.
Відповідач не надав суду доказів і пояснень з приводу того, яким чином ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ", виконуючи приписи оскаржуваного рішення, може забезпечити подальшу господарську діяльність з виробництва теплової енергії.
Зауваження представника відповідача з приводу висновків економічної експертизи суд визнає неприйнятним в рамках даного судового провадження з урахуванням наступного. Визначення поняття тарифу на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, надано у Постанові Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31.03.2016 №528, а саме - це вартість вироблення, транспортування та постачання одиниці (1 Гкал) теплової енергії відповідної якості як грошовий вираз планованих економічно обґрунтованих витрат з урахуванням витрат на покриття втрат ліцензіата, планованого прибутку, коригування витрат, які встановлюються НКРЕКП без урахування податку на додану вартість (п. 1.4 Постанови). Тож, у питанні встановлення для суб'єкта господарювання тарифу на виробництво теплової енергії, розрахунки проводяться на основі планових економічних показників та величин.
З цих же підстав суд не приймає до уваги й посилання представника відповідача на акт планової перевірки ТОВ "Кременчуцька ТЕЦ" від 23.10.2023 №437. Вказаного акту не існувало на момент прийняття оспорюваного у цій справі рішення, а висновки цього акту не були підставою для прийняття оспорюваного рішення.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія) (пункт 8 частини другої статті 2 КАС України).
У постанові від 26 липня 2023 року у справі N 200/3265/21-а Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду зробив такі висновки щодо застосування дискреції НКРЕКП та пропорційності санкцій:
«…47. Право на визначення розміру санкції згідно із наведеної вище норми покладається на орган контролю, проте, законодавцем встановлено можливість застосування штрафних санкцій в розмірі від 85 000, 00 грн до 1 700 000, 00 грн.
49. Таким чином, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб'єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб'єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів недискримінації та пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
50. В свою чергу, обов'язковість дотримання принципу пропорційності зумовлює обов'язок суб'єкта владних повноважень, при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступінь тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.
…76. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що орган контролю під час прийняття рішення про накладення штрафу зобов'язаний обґрунтовано вказати про причини застосування обраного розміру штрафної санкції, а також вказати на підстави неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі.
77. Разом з цим, оспорювана постанова Нацкомісії не містить жодного обґрунтування щодо тяжкості вчиненого правопорушення та відповідності вчиненого правопорушення розміру штрафу».
Застосовуючи ці правові висновки в контексті обставин цієї справи, колегія суддів бере до уваги, що обґрунтування розміру штрафної санкції, а також неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі, повинно наводитися у постанові суб'єкта владних повноважень. Зазначення порушень в акті перевірки чи в проектах документів не може вважатися належним обґрунтуванням розміру санкції, оскільки конкретна санкція визначається не під час перевірки, а на засіданні НКРЕКП під час вирішення питання про відповідальність суб'єкта господарювання та прийняття відповідного рішення.
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на те, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно.
Надання органам виконавчої влади правової дискреції у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права, одним із основоположних принципів демократичного суспільства, закріплених Конвенцією (зокрема рішення у справі "Гасан і Чауш проти Болгарії" (Hasan and Chaush v. Bulgaria), заява № 30985/96).
Так, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов'язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У свою чергу, обґрунтування розміру санкцій та їх пропорційності у відзиві на апеляційну скаргу під час розгляду справи теж не узгоджується з вимогами закону, оскільки правомірність рішень суб'єктів владних повноважень оцінюється на час їх прийняття.
Враховуючи встановлені обставини справи та особливості правового регулювання спірних правовідносин, суд доходить висновку про наявність достатніх фактичних та юридичних підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного у даній справі рішення відповідача.
В Україні діє принцип абсолютного права на судовий захист, що відображено у статті 55 Конституції України, частиною першою якої передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Як визначено частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Завданням адміністративного судочинства, як зазначено у частині першій статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Положення КАС України, зокрема, зазначена стаття 2, прийняті з врахуванням принципів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Протоколів до неї, а також, з огляду на практику ЄСПЛ. Поняття: відповідність повноважень законній меті; безсторонність (неупередженість); вимога дотримання суб'єктом владних повноважень принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; вимога дотримання суб'єктом владних повноважень принципу пропорційності; урахування суб'єктом владних повноважень права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасність прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, тобто прийняття такого рішення протягом розумного строку - є гарантами принципу законності.
Принцип законності означає, що приписів права слід неухильно дотримуватись. Ця вимога поширюється не лише на фізичних осіб чи суб'єктів господарювання, а й на владні структури, суб'єкти публічного та приватного характеру. Оскільки необхідна умова законності висувається і до діяльності посадових осіб, то вона також вимагає, щоб посадові особи мали повноваження на свої дії та діяли в їх межах.
Відповідно до європейських стандартів, законність як елемент верховенства права покликана слугувати дієвою гарантією від свавільного втручання суб'єктів, уповноважених на виконання державних функції, у права особи (справа "East/West Alliance Limited" проти України" (East West Alliance Limited v. Ukraine), заява № 19336/04.
Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, зобов'язаний переконатись у тому, що спосіб, у який тлумачиться та застосовується національне законодавство, приводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції (рішення у справі "Скордіно проти Італії (№ 1)" (Scordino v. Italy) (no. 1) [ВП], заява № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006).
Вимога щодо змагальності у судовому процесі зазвичай передбачає аналіз якості провадження на національному рівні. Зокрема, це можливість сторони висунути аргументи проти доказів у судах як першої, так і апеляційної інстанції, а також обов'язок національних судів провести процедуру зважування конкуруючих інтересів (справа «Роу та Дейвіс проти Сполученого Королівства» (Rowe and Davis v. the United Kingdom) заява № 28901/95).
Принцип рівності сторін у процесі вимагає, щоб кожній стороні надавалася розумна можливість представити справу в таких умовах, які не ставлять цю сторону у суттєво невигідне становище відносно до другої сторони. (рішення у справах «Dombo Beheer B.V. v. the Netherlands» від 27 жовтня 1993 р., п. 33, та "Ankerl v. Switzerland" від 23 жовтня 1996 р., п. 38).
В процесі розгляду справи №440/3462/22, з огляду на її важливість для сторін та враховуючи особливості сторін - учасників, судом забезпечена рівна можливість для змагальності, наповнення справи доказами, поясненнями та міркуваннями з приводу них.
Оцінка законності та виваженості рішення суб'єкта владних повноважень - відповідача у цій справі, проведена судом з урахуванням практики застосування Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Протоколів до неї.
В контексті обставин даної справи судом надана оцінка та відповідь на всі вагомі доводи позивача та відповідача, які можуть вплинути на правильне вирішення спору.
У дослідженому судом випадку відповідачем не доведено правомірність та обґрунтованість спірного рішення, а тому зазначене рішення підлягає скасуванню. Таким чином, адміністративний позов слід задовольнити.
Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справ.
В силу 3 ст.132 КАС України до витрат, пов'язаних з розглядом справи, належать витрати:
1) на професійну правничу допомогу;
2) сторін та їхніх представників, що пов'язані із прибуттям до суду;
3) пов'язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів, експертів та проведенням експертиз;
4) пов'язані з витребуванням доказів, проведенням огляду доказів за їх місцезнаходженням, забезпеченням доказів;
5) пов'язані із вчиненням інших процесуальних дій або підготовкою до розгляду справи.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 12.11.2024 у справі призначено судову економічну експертизу.
13 жовтня 2025 року до суду надійшов висновок експертів № 549 від 06.10.2025 за результатами проведення комісійної судової економічної експертизи.
В якості доказів понесення таких витрат позивачем рахунок № 915 від 21.04.2025 та платіжну інструкцію № 0001167700 від 28.04.2025 про сплату витрат на проведення експертизи в сумі 250207,20 грн.
З приводу судових витрат, пов'язаних із проведенням експертизи суд зазначає наступне.
За приписами ч.1 ст.104 КАС України, учасник справи має право подати до суду висновок експерта, складений на його замовлення.
Відповідно до ч.5, ч.6 ст.137 КАС України, розмір витрат на підготовку експертного висновку на замовлення сторони, проведення експертизи, залучення спеціаліста, перекладача чи експерта встановлюється судом на підставі договорів, рахунків та інших доказів.
Розмір витрат на оплату робіт (послуг) залученого стороною спеціаліста, перекладача чи експерта має бути співмірним із складністю відповідної роботи (послуг), її обсягом та часом, витраченим ним на виконання робіт (надання послуг).
Висновок експерта може бути наданий на замовлення учасника справи або на підставі ухвали суду про призначення експертизи. Положення статті 137 КАС передбачають, що судом встановлюється розмір витрат на підготовку експертного висновку на замовлення сторони, проведення експертизи, залучення спеціаліста, перекладача чи експерта на підставі договорів, рахунків та інших доказів.
Таким чином КАС України встановлює порядок проведення експертизи на замовлення учасника справи та порядок відшкодування витрат на підготовку експертного висновку на замовлення сторони. Це означає, що для відшкодування витрат, пов'язаних з призначенням та проведенням експертизи як певної процесуальної дії, призначення та проведення експертизи має відбуватися в межах виключно судового процесу, оскільки статус учасника справи, зокрема сторони у справі, особа набуває після звернення до суду з позовом та відкриття провадження у справі.
Аналогічна правова позиція підтримана ВС в постанові по справі № 640/19089/20 від 13 липня 2021 року.
Велика Палата Верховного Суду у складі у постанові від 22 листопада 2023 року у справі №712/4126/22 (провадження №14-123цс23) щодо відшкодування витрат за проведення експертизи дійшла наступних висновків:
"…..Витрати, пов'язані із залученням експертів та проведенням експертизи, належать до судових витрат (стаття 132, КАС України, стаття 123 ГПК України, стаття 133 ЦПК України).
Висновок експерта може бути підготовлений як підставі ухвали суду про призначення експертизи, так і на замовлення учасника справи.
Відтак сторона, на користь якої ухвалено рішення, має право на відшкодування витрат за експертизу, проведену до подання позову, якщо такі витрати пов'язані з розглядом справи, зокрема якщо судом враховано відповідний висновок експерта як доказ.
Відмова у відшкодуванні судових витрат за проведення експертизи стороні, на користь якої ухвалене судове рішення (особливо, якщо суд врахував відповідний висновок експерта як доказ), не узгоджується із засадами розумності, добросовісності, справедливості та правової визначеності, а також не забезпечує конструкцію передбачуваності застосування процесуальних норм, отже, не є такою, що відповідає принципу верховенства права…..".
Тож, понесені позивачем витрати з оплати вартості судової економічної експертизи у даній справі покладаються на відповідача, а сплачена позивачем експертній установі сума коштів підлягає стягненню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись статтями 2, 6, 8-10, 14, 90, 132, 139, 143, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька ТЕЦ" (вул. Свіштовська, 2, м. Кременчук, Полтавська область, ідентифікаційний код 42225136) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг ( вул. Смоленська, 19, м. Київ, код ЄДРПОУ 39369133) про визнання протиправними та скасування постанови задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №330.19 від 22 лютого 2022 року.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Кременчуцька ТЕЦ" витрати зі сплати судового збору у розмірі 2481,00 (дві тисячі чотириста вісімдесят одна гривня) та витрати, пов'язані із проведенням експертизи в сумі 250207,20 (двісті п'ятдесят тисяч двісті сім гривень двадцять копійок).
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному частиною 8 статті 18, частинами 7-8 статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення у разі проголошення скороченого рішення.
Повне рішення складено 15 січня 2026 року.
Головуючий суддя Г.В. Костенко