01010, м. Київ, вул. Князів Острозьких, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6aa.court.gov.ua
Головуючий суддя у першій інстанції Лапій С.М.
Суддя-доповідач Епель О.В.
14 січня 2026 року Справа № 320/11204/23
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Епель О.В.,
суддів: Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2024 року у справі
за позовом Комунального підприємства «Шляхово-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Шевченківського району» м. Києва
до Північного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправним та скасування рішення
Історія справи.
1. Комунальне підприємство «Шляхово-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Шевченківського району» м. Києва (далі - Позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби (далі - Відповідач) в якому просило визнати протиправним та скасувати Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-02-10-009104-а від 29.03.2023, складений Північним офісом Держаудитслужби.
В обґрунтування своїх вимог Позивач зазначав, що ним було визначено переможця закупівлі, пропозиція якого є найменшою серед запропонованих. Стверджував, що додаток 1 до технічної документації фактично є зразком заявки-пропозиції, що подається учасником на участь у торгах, а не технічною специфікацією. Водночас, вимоги щодо технічних, якісних та кількісних характеристик предмета закупівлі визначено в додатку 3 щодо якого Відповідачем не було виявлено невідповідності та порушень. Зазначає, що додатком 1 не визначалися будь-які вимоги щодо таких матеріалів, як каталізатор та розчинник для фарби.
Окремо Позивач зазначав, що зобов'язання Відповідача припинити зобов'язання за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору, не є правомірним.
2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2024 року адміністративний позов було задоволено повністю.
Ухалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Північний офіс Держаудитслужби не конкретизував, яких саме заходів має вжити Управління, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.
Також суд зазначив, що усунення виявлених під час проведення моніторингу недоліків в оформленні тендерної документації у запропонований в оскаржуваному висновку спосіб (шляхом розірвання договору) призведе до порушення прав та інтересів третьої особи та, в подальшому, матиме негативні наслідки для репутації Позивача, тобто є непропорційним у співвідношенні із виявленими недоліками тендерної документації.
3. Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, Відповідач подав апеляційну скаргу в якій просить таке рішення скасувати та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю, зазначаючи, що Позивач мав би відхилити тендерну пропозицію ТОВ «рафік Менеджмент Груп», оскільки у складі тендерної пропозиції не було надано копій документів, які підтверджують якість матеріалів на каталізатор та розчинники для фарби, а отже не виконано вимогу додатку 1 до технічної документації.
Також Апелянт наполягає на обгрунтованості та достатній конкретизації способу усунення виявлених під час моніторингу порушень, його чіткості, визначеності та пропорційності.
З цих та інших підстав Апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за неповно встановлених обставин справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.
4. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2025 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційні скарги, а від 08.07.2025 - призначено справу до судового розгляду.
5. У строк, встановлений судом, відзив на апеляційну скаргу не надходив.
6. Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
7. Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення суду - зміні, з наступних підстав.
8. Обставини справи, установлені судом першої інстанції.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 10.02.2023 Позивачем (Замовником) оголошено процедуру відкритих торгів на закупівлю за назвою предмета закупівлі «ДК 021:2015:45230000-8 - Будівництво трубопроводів, ліній зв'язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг, вирівнювання поверхонь (послуги з нанесення горизонтальної дорожньої розмітки)».
За результатами закупівлі переможцем визначено ТОВ «Трафік Менеджмент Груп».
Згідно наказу Північного офісу Держаудитслужби від 07.03.2023 №62 розпочато моніторинг процедури закупівлі під номером UA-2023-02-10-009104-а.
Першим заступником начальника Зубченко В.О. 29.03.2023 затверджено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-02-10-009104-а, яким встановлено порушення п.п. 2 п. 41 постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» та зобов'язано Позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
9. Вважаючи такий висновок Відповідача протиправним, а свої права порушеними, Позивач звернувся до суду з цим позовом.
10. Обставини справи, встановлені судом апеляційної інстанції.
Щодо суті порушення
У висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-02-10-009104-а Віповідачем зазначено, що: «За результатами здійсненого моніторингу встановлено невідповідність тендерної пропозиції Переможця вимогам тендерної документації Замовника.
Відповідно до Додатку 1 до ТД учасники у складі тендерної пропозиції повинні підтвердити якість матеріалів, які будуть використані при виконанні договору сканованими копіями відповідних документів завірених печаткою учасника.
В складі тендерної пропозиції ТОВ «Трафік Менеджмент Груп» відповідно до підсумкової відомості ресурсів зазначена інформація про будівельні матеріали, вироби і комплекти, а саме: каталізатор, скляні кульки, пластик холодний (білий, жовтий та червоний), фарба дорожня (жовта, біла, червона та чорна), розчинники для фарби.
Слід зазначити, що на скляні кульки, пластик холодний та фарбу дорожню надано сертифікати відповідності.
При цьому не надано копії відповідних документів, які підтверджують якість матеріалів на каталізатор та розчинники для фарби, а отже, не виконано вимогу Додатку 1 до ТД.»
Ненадання ТОВ «Трафік Менеджмент Груп» сертифікатів відповідності на каталізатор та розчинники для фарби Позивачем не заперечується.
11. Нормативно-правове обґрунтування.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922- VIII), «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі- Закон №2939), Особливостями здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затвердженими постановою КМУ від 12 жовтня 2022 р. № 1178 (далі - Особливості № 1178).
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 2 Закону №2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб'єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб'єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
У той же час, згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 року, Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Відповідно до пункту 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
У той же час, відповідно до статті 5 Закону №2939 контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Відповідно до ст. 1 Закону № 922-VIII тендерна документація - це документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель; тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.
Відповідно до ч. 2 ст. 22 Закону № 922-VIII у тендерній документації зазначаються, зокрема, такі відомості:
1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій;
3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону;
4) інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби).
Згідно ч. 1, 3, ст. 23 Закону № 922-VIII технічна специфікація повинна містити опис усіх необхідних характеристик товарів, робіт або послуг, що закуповуються, у тому числі їх технічні, функціональні та якісні характеристики. Характеристики товарів, робіт або послуг можуть містити опис конкретного технологічного процесу або технології виробництва чи порядку постачання товару (товарів), виконання необхідних робіт, надання послуги (послуг).
У технічних специфікаціях може зазначатися інформація про передачу прав інтелектуальної власності на предмет закупівлі.
Технічні специфікації можуть бути у формі переліку експлуатаційних або функціональних вимог, у тому числі екологічних характеристик, за умови, що такі вимоги є достатньо точними, щоб предмет закупівлі однозначно розумівся замовником і учасниками.
У разі якщо вичерпний опис характеристик скласти неможливо, технічні специфікації можуть містити посилання на стандартні характеристики, технічні регламенти та умови, вимоги, умовні позначення та термінологію, пов'язані з товарами, роботами чи послугами, що закуповуються, передбачені існуючими міжнародними, європейськими стандартами, іншими спільними технічними європейськими нормами, іншими технічними еталонними системами, визнаними європейськими органами зі стандартизації або національними стандартами, нормами та правилами. До кожного посилання повинен додаватися вираз "або еквівалент".
Замовник може вимагати від учасників підтвердження того, що пропоновані ними товари, послуги чи роботи за своїми екологічними чи іншими характеристиками відповідають вимогам, установленим у тендерній документації. У разі встановлення екологічних чи інших характеристик товару, роботи чи послуги замовник повинен в тендерній документації зазначити, які маркування, протоколи випробувань, декларація або сертифікати можуть підтвердити відповідність предмета закупівлі таким характеристикам.
Маркування, протоколи випробувань та сертифікати повинні бути видані органами з оцінки відповідності, компетентність яких підтверджена шляхом акредитації або іншим способом, визначеним законодавством.
Відповідно до підпункту 2 пункту 41 Особливостей, замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації.
Висновки суду апеляційної інстанції.
12. Отже, спеціальним законодавством у галузі публічних закупівель регламентовано як вимоги щодо змісту технічної документації, так і правові підстави для допущення до участі в торгах, а також за наявності яких тендерна пропозиція учасника повинна бути відхилена.
При цьому, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.
13. Перевіряючи доводи апеляційної скарги в частині щодо ненаданання ТОВ «Трафік Менеджмент Груп» у складі тендерної пропозиції копій відповідних документів, які підтверджують якість матеріалів на каталізатор та розчинники для фарб, колегія суддів зазначає наступне.
14. Так, положеннями пунктів 1 та 3 частини другої статті 22 Закону № 922-VIII встановлено, що у тендерній документації зазначається інструкція з підготовки тендерних пропозицій та інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі).
15. При цьому, колегія суддів відзначає, що документом, яким передбачено використання сертифікованих матеріалів під час надання послуг з нанесення горизонтальної розмітки є ДСТУ 2587:2021 «Безпека дорожнього руху. Розмітка дорожня.Загальні технічні умови», згідно п. 6.1.1 якого для нанесення горизонтальної розмітки потрібно застосовувати сертифіковані в установленому порядку матеріали згідно з ДСТУ-Н Б В.2.3-37 (фарби, пластики гарячого чи холодного нанесення, спрей-пластики, полімерні стрічки, мікрокульки скляні).
16. Керуючись зазначеним вище стандартом, Позивач у пункті 6.2 додатку 1 до тендерної документації зазначив, що для нанесення горизонтальної розмітки потрібно застосовувати сертифіковані в установленому порядку матеріали згідно з ДСТУ-Н Б В.2.3-37 та конкретизував які саме матеріалм, а саме: фарби, пластики гарячого чи холодного нанесення, спрей-пластики, полімерні стрічки, мікрокульки скляні. Якість матеріалів повинна бути підтверджена у тендернвй пропозиції скан-копіями відповідних документів завірених печаткою учасника. Отже, замовником чітко зазначено матеріали, щодо яких учасник торгів має надати сертифікати відповідності.
17. Як вбачається зі змісту спірного висновку, на скляні кульки, фарби та пластик холодний переможцем закупівлі було надано сертифікати відповідності відповідно до вимог додатку 1. Отже, колегія суддів приходить до висновку, що ТОВ «Трафік Менеджмент Груп» дотримано вимоги додатку 1 до технічної документації, оскільки надання сертифікатів відповідності на інші матеріали, окрім зазначених Позивачем, не вимагалося.
18. Отже, колегія суддів приходить до висновку про відсутність у Позивача правових підстав для відхилення пропозиції ТОВ «Трафік Менеджмент Груп», а відтак погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-02-10-009104-а від 29.03.2023 та наявність правових підстав для його скасування.
19. З огляду на викладене вище, безпідставними є доводи Апелянта щодо обрання ним належного, пропорційного та ефективного способу усунення виявленого порушення шляхом припинення зобов'язань за договором.
Разом з тим, суд зазначає, що такий спосіб усунення порушення, як припинення зобов'язань за договором, направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан. Так, у разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону № 922-VIII повинен відхилити тендерну пропозицію учасника та відмінити закупівлю, що робить укладання договору взагалі неможливим.
Отже, у разі дотримання вимог Закону № 922-VIII відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір не було б укладено.
До висновку щодо правомірності застосування такого способу усунення виялених порушень прийшов також Верховний Суд, зокрема у постановах Верховного Суду від 26 жовтня 2022 року у справі № 420/693/21, від 09 лютого 2023 року у справі № 520/6848/21 та від 31 березня 2023 року у справі № 260/2993/21.
Водночас, оскільки порушень судом не встановлено, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції.
20. Аналізуючи всі доводи учасників справи, судова колегія також враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.
21. Отже, проаналізувавши всі доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апелянт, не довів ті обставин, на які він посилається, а судом першої інстанції повно встановлено обставини справи, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
22. Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
23. Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга Північного офісу Держаудитслужби підлягає залишенню без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2024 року - без змін.
24. Розподіл судових витрат.
Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати в цій справі перерозподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 134, 139, 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2024 року- без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Судове рішення виготовлено 14 січня 2026 року.
Головуючий суддя О.В. Епель
Судді: О.В. Карпушова
Є.І. Мєзєнцев