Справа № 640/36310/21 Суддя (судді) першої інстанції: О.В. Захарова
14 січня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Ключковича В.Ю.
Суддів: Беспалова О.О., Парінова А.Б.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Акціонерного товариства "Укргазвидобування" на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 14 липня 2025 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Укргазвидобування" до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,
У грудні 2021 року Акціонерне товариство «Укргазвидобування» звернулося до суду з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби, в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати висновок Західного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-03-25-009241-с від 26 листопада 2021 року в частині за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції" ТОВ «Будівельна компанія «Вертикаль-плюс».
В обґрунтування вимог позивач зазначив, що висновок Західного офісу Держаудитслужби від 26.11.2021 про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-03-25-009241-с є протиправним, оскільки позивачем не було допущено правопорушень, зазначених у висновку про результати моніторингу закупівлі. Зокрема, відповідач у висновку зазначив, що переможець процедури закупівлі АТ «Укргазвидобування» не подав у встановлений строк документи, що підтверджують відсутність підстав, передбачених пунктами 2, 3, 8 частини першої статті 17 Закону, а отже, на думку відповідача, позивач мав би відхилити пропозицію цього учасника. Проте таке твердження є безпідставним, з огляду на те, що тендерна документація АТ «Укргазвидобування» не містила імперативної вимоги щодо обов'язкового подання переможцем процедури закупівлі відповідних документів. У додатку 2.1 до тендерної документації було лише рекомендовано, а не зобов'язано подати такі документи, і це прямо зафіксовано у тексті документації словами «рекомендації» та «звертаємо увагу». Таким чином, вимоги до переможця мали виключно інформативний та роз'яснювальний характер, і їх невиконання не могло бути підставою для відхилення пропозиції переможця.
Позивач також звертає увагу, що відповідно до частини п'ятої статті 17 та частини одинадцятої статті 26 Закону України «Про публічні закупівлі», замовник не має права вимагати подання документів, які не передбачені законодавством або містяться у відкритих державних реєстрах. Інформація, що підтверджує відсутність підстав, зазначених у пунктах 2, 3, 8 частини першої статті 17 Закону, міститься у публічних реєстрах, зокрема у Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні правопорушення, а також у Єдиному реєстрі підприємств, щодо яких порушено справи про банкрутство. Таким чином, у позивача були всі можливості перевірити необхідну інформацію самостійно через відкриті реєстраційні ресурси, що ним і було зроблено. Отже, вимога щодо подання окремих документів у складі пропозиції або після визначення переможця не тільки не випливає з Закону, а й суперечить його положенням, оскільки фактично дублює відкриту публічну інформацію.
Позивач вважає, що відповідач у висновку фактично зобов'язав позивача здійснити дії, які не передбачені жодною нормою чинного законодавства, а саме розірвати укладений у межах законної процедури договір з переможцем торгів. Така вимога є незаконною, втручається у господарську діяльність позивача, порушує принципи стабільності договірних зобов'язань, дискредитує результати проведених відкритих торгів.
Враховуючи зазначене, позивач вважає, що спірний висновок є протиправним, таким, що не ґрунтується на фактичних обставинах справи, не відповідає вимогам законності, обґрунтованості та пропорційності, і підлягає скасуванню.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 14 липня 2025 року у задоволенні позову Акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Луганського окружного адміністративного суду від 14.07.2025 у справі № 640/36310/21; ухвалити нове рішення, яким позовну заяву Акціонерного товариства «Укргазвидобування» задовольнити повністю, визнати протиправним та скасувати висновок Західного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-03-25-009241-c від 26 листопада 2021 року в частині за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТОВ «БУДІВЕЛЬНА КОМПАНІЯ «ВЕРТИКАЛЬ-ПЛЮС»; витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь Акціонерного товариства «Укргазвидобування»; розгляд апеляційної скарги здійснити за участі представника Акціонерного товариства «Укргазвидобування».
Ухвалами колегії Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2025 року та від 05 вересня 2025 року відкрито апеляційне провадження та призначено справу до судового розгляду в порядку письмового провадження.
21 серпня 2025 року відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу.
Щодо клопотання апелянта про розгляд справи в судовому засіданні, колегія суддів зазначає наступне.
Частинами 2 та 3 статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.
Загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні.
У той же час, згідно частин 1-3 статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.
За правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
При вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
Відповідно до частини 4 статті 12, частини 4 статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах:
1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом;
2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;
3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності;
4) щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;
5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років";
6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу.
У той же час, спірні правовідносини не відносяться до категорії справ, передбачених частиною 4 статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України.
Як вбачається з поданого клопотання апелянта, в такому не наведено доводів, які б свідчили про те, що характер спірних правовідносин та предмет доказування вимагають проведення судового засідання або посилань на обставини, які можливо встановити лише у такий спосіб.
Згідно з пунктом 10 частини 6 статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.
Дослідивши клопотання апелянта, матеріали справи, предмет та підстави позову, склад учасників справи, тощо, беручи до уваги пункт 20 частини 1 статті 4 та частини 6 статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку, що дана справа є справою незначної складності, а характер спірних правовідносин та предмет доказування не вимагають її розгляду в порядку загального позовного провадження, а тому у задоволенні зазначеного клопотання необхідно відмовити.
Керуючись частинами 1 та 2 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Відповідно до фактичних обставин справи, Акціонерним товариством «Укргазвидобування» (код ЄДРПОУ 30019775), проводилась процедура закупівлі (з оприлюдненням оголошення про проведення відкритих торгів відповідно статті 10 Закону) за предметом закупівлі: 45450000-6 - Інші завершальні будівельні роботи (Поточний ремонт будівлі гаражу колони А та МТ №2 ВТТ та СТ).
Згідно з протоколом засідання Тендерного комітету АТ «Укргазвидобування» №21П-031 від 03.06.2021 визначено учасника ТОВ «Будівельна компанія «Вертикаль -Плюс», з ціною тендерної пропозиції за результатами аукціону 3 182 000 грн з ПДВ, переможцем процедури відкритих торгів з оприлюдненням оголошення про проведення відкритих торгів відповідно до частини третьої статті 10 Закону щодо закупівлі 45450000-6 - Інші завершальні будівельні роботи (Поточний ремонт будівлі гаражу колони А та МТ №2 ВТТ та СТ), №21П-031, ідентифікатор закупівлі UA-2021-03-25-009241-c. Прийнято рішення про намір укласти договір з переможцем процедури відкритих торгів ТОВ «Будівельна компанія «Вертикаль -Плюс».
Позивачем укладено з ТОВ «Будівельна компанія «Вертикаль-Плюс» договір від 29.06.2021 №215/8-21 на суму 3 182 000,00 грн з ПДВ.
Західний офіс Державної аудиторської служби України у період з 18.11.2012 по 26.11.2021 проведено моніторинг процедури закупівлі Акціонерного товариства «Укргазвидобування» поточного ремонту будівлі гаражу колони А та МТ №2 ВТТ та СТ згідно з договором про надання послуг від 29.06.2021 року №218/8-21.
За результатами моніторингу відповідачем 26.11.2021 складено висновок про результати моніторингу закупівлі UA-2021-03-25-009241-c.
У висновку зазначено, що в недотримання вимог частини шостої статті 17 Закону переможцем тендеру ТОВ «БК «Вертикаль-Плюс» у визначений Законом термін не надано Замовнику шляхом оприлюднення в електронній системі закупівель документи, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 2, 3, 8 частини першої статті 17 Закону.
Відповідно до частини сьомої статті 33 Закону, у разі ненадання переможцем процедури закупівлі документів, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 цього Закону, замовник відхиляє тендерну пропозицію такого учасника, визначає переможця процедури закупівлі серед тих учасників, строк дії тендерної пропозиції яких ще не минув.
Однак, на порушення вимог частини сьомої статті 33 Закону замовником не відхилено тендерну пропозицію переможця тендеру ТОВ «БК «Вертикаль-Плюс», яким не надано документи, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 цього Закону (пункти 2, 3, 8 частини першої), а укладено з вказаним переможцем договір від 29.06.2021 №215/8-21 на суму 3 182 000,00 грн з ПДВ.
3 огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, відповідач зобов'язав позивача здійснити заходи щодо усунення порушень вимог частини сьомої статті 33 Закону у встановленому законодавством порядку, а саме вжити заходи щодо розірвання укладеного за результатами тендеру договору з дотриманням норм Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, зокрема, але не виключно, письмово звернутися до ТОВ «БК «Вертикаль-Плюс» щодо розірвання договору. Протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Не погоджуючись із вказаним висновком, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд першої інстанції виснував, що ненадання саме переможцем документів, що підтверджують відсутність підстав передбачених ст. 17 Закону України «Про публічні закупівлі», має наслідком відхилення тендерної пропозиції. Позивачем не враховано, що не встановлення у тендерній документації вимоги щодо документального підтвердження публічної інформації, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним, або публічної інформації, що є доступною в електронній системі закупівель, не звільняє переможця торгів від обов'язку відповідно до норми ч. 6 ст. 17 Закону України «Про публічні закупівлі» надати замовнику у строк, що не перевищує десяти днів з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, документи шляхом оприлюднення їх електронній системі закупівель, що підтверджують відсутність підстав, визначених п. п. 2, 3 та 8 ч. 1 вказаної статті.
З огляду на викладене, висновок щодо недотримання замовником пунктів 6 частини першої статті 17 Закону № 922 є правомірним, тому підстави скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-08-12-002796-c відсутні.
Встановлене порушення унеможливлювало укладення договору, отже мало наслідки для особливостей перебігу процедури публічної закупівлі, які направлені на дієвість принципів здійснення публічних закупівель, закріплених статтею 5 Закону № 922-VІІІ.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку про те, що оскаржуваний висновок про результати моніторингу є обґрунтованим, складеним з урахуванням всіх суттєвих обставин, а спосіб усунення виявлених моніторингом порушень процедури публічної закупівлі є пропорційним у співвідношенні із суттєвістю цих порушень.
Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII), за статтею 1 якого передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
За приписами Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 3 пункту 4 та пунктом 7 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Поряд з цим, правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад встановлює Закон України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII), пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Згідно з частиною другою статті 8 Закону № 922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об'єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.
Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до частини третьої статті 8 Закону № 922-VIII повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.
Частинами шостою та сьомою статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов'язково зазначаються:
1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;
2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;
5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
За приписами частини десятої статті 8 Закону № 922-VIII у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Відповідно до статті 31 Закону № 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо, зокрема: 1) учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.
Статті 16 Закону № 922-VIII установлено, що замовник вимагає від учасників подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.
Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: наявність обладнання та матеріально-технічної бази; наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору.
Визначені замовником згідно з цією статтею кваліфікаційні критерії та перелік документів, що підтверджують інформацію учасників про відповідність їх таким критеріям, зазначаються в тендерній документації та вимагаються під час проведення переговорів з учасником (у разі застосування переговорної процедури закупівлі).
Пунктом 6 статті 1 Закону № 922-VIII установлено, що договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.
При цьому, частиною першою статті 41 Закону № 922-VIII передбачено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Підставою виникнення спірних правовідносин слугує висновок відповідача за результатами моніторингу процедури закупівлі ID: UA-2021-03-25-009241-c (21П-031_45450000-6 - Інші завершальні будівельні роботи (Поточний ремонт будівлі гаражу колони А та МТ №2 ВТТ та СТ) 21Р-031_45450000- 6 - Other final construction works (Current repair of the garage building of column A and MT №2 VTT and ST)).
Під час моніторингу оскаржуваної закупівлі встановлено порушення вимог частини сьомої статті 33 Закону України «Про публічні закупівлі» - замовником не відхилено тендерну пропозицію переможця тендеру ТОВ «БК «Вертикаль-Плюс», яким не надано документи, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 Закону України «Про публічні закупівлі» (пункти 2, 3, 8 частини першої).
Відповідно до приписів статті 17 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник приймає рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі та зобов'язаний відхилити тендерну пропозицію учасника або відмовити в участі у переговорній процедурі закупівлі (крім випадків, зазначених у пунктах 2, 4, 5 частини другої статті 40 цього Закону) в разі, якщо:
1) замовник має незаперечні докази того, що учасник процедури закупівлі пропонує, дає або погоджується дати прямо чи опосередковано будь-якій службовій (посадовій) особі замовника, іншого державного органу винагороду в будь-якій формі (пропозиція щодо найму на роботу, цінна річ, послуга тощо) з метою вплинути на прийняття рішення щодо визначення переможця процедури закупівлі або застосування замовником певної процедури закупівлі;
2) відомості про юридичну особу, яка є учасником процедури закупівлі, внесено до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення;
3) службову (посадову) особу учасника процедури закупівлі, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі, фізичну особу, яка є учасником, було притягнуто згідно із законом до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов'язаного з корупцією;
4) суб'єкт господарювання (учасник) протягом останніх трьох років притягувався до відповідальності за порушення, передбачене пунктом 4 частини другої статті 6, пунктом 1 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді вчинення антиконкурентних узгоджених дій, що стосуються спотворення результатів тендерів;
5) фізична особа, яка є учасником процедури закупівлі, була засуджена за кримінальне правопорушення, вчинене з корисливих мотивів (зокрема, пов'язане з хабарництвом та відмиванням коштів), судимість з якої не знято або не погашено у встановленому законом порядку;
6) службова (посадова) особа учасника процедури закупівлі, яка підписала тендерну пропозицію (або уповноважена на підписання договору в разі переговорної процедури закупівлі), була засуджена за кримінальне правопорушення, вчинене з корисливих мотивів (зокрема, пов'язане з хабарництвом, шахрайством та відмиванням коштів), судимість з якої не знято або не погашено у встановленому законом порядку;
7) тендерна пропозиція подана учасником конкурентної процедури закупівлі або участь у переговорній процедурі бере учасник, який є пов'язаною особою з іншими учасниками процедури закупівлі та/або з уповноваженою особою (особами), та/або з керівником замовника;
8) учасник процедури закупівлі визнаний у встановленому законом порядку банкрутом та стосовно нього відкрита ліквідаційна процедура;
9) у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відсутня інформація, передбачена пунктом 9 частини другої статті 9 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" (крім нерезидентів);
10) юридична особа, яка є учасником процедури закупівлі (крім нерезидентів), не має антикорупційної програми чи уповноваженого з реалізації антикорупційної програми, якщо вартість закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) або робіт дорівнює чи перевищує 20 мільйонів гривень (у тому числі за лотом);
11) учасник процедури закупівлі є особою, до якої застосовано санкцію у виді заборони на здійснення у неї публічних закупівель товарів, робіт і послуг згідно із Законом України "Про санкції";
12) службова (посадова) особа учасника процедури закупівлі, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі, фізичну особу, яка є учасником, було притягнуто згідно із законом до відповідальності за вчинення правопорушення, пов'язаного з використанням дитячої праці чи будь-якими формами торгівлі людьми;
13) учасник процедури закупівлі має заборгованість із сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), крім випадку, якщо такий учасник здійснив заходи щодо розстрочення і відстрочення такої заборгованості у порядку та на умовах, визначених законодавством країни реєстрації такого учасника.
2. Замовник може прийняти рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі та може відхилити тендерну пропозицію учасника в разі, якщо учасник процедури закупівлі не виконав свої зобов'язання за раніше укладеним договором про закупівлю з цим самим замовником, що призвело до його дострокового розірвання, і було застосовано санкції у вигляді штрафів та/або відшкодування збитків - протягом трьох років з дати дострокового розірвання такого договору.
Учасник процедури закупівлі, що перебуває в обставинах, зазначених у частині другій цієї статті, може надати підтвердження вжиття заходів для доведення своєї надійності, незважаючи на наявність відповідної підстави для відмови в участі у процедурі закупівлі. Для цього учасник (суб'єкт господарювання) повинен довести, що він сплатив або зобов'язався сплатити відповідні зобов'язання та відшкодування завданих збитків.
Якщо замовник вважає таке підтвердження достатнім, учаснику не може бути відмовлено в участі в процедурі закупівлі.
3. Учасник процедури закупівлі в електронній системі закупівель під час подання тендерної пропозиції підтверджує відсутність підстав, передбачених пунктами 5, 6, 12 і 13 частини першої та частиною другою цієї статті. Спосіб документального підтвердження згідно із законодавством щодо відсутності підстав, передбачених пунктами 5, 6, 12 і 13 частини першої та частиною другою цієї статті, визначається замовником для надання таких документів лише переможцем процедури закупівлі через електронну систему закупівель.
4. Замовник не вимагає від учасників документів, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 1 і 7 частини першої цієї статті.
5. Замовник не вимагає документального підтвердження публічної інформації, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації" та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним, або публічної інформації, що є доступною в електронній системі закупівель.
6. Переможець процедури закупівлі у строк, що не перевищує десяти днів з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, повинен надати замовнику документи шляхом оприлюднення їх в електронній системі закупівель, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 2, 3,5,6,8,12і 13 частини першої та частиною другою цієї статті.
7. У разі якщо учасник процедури закупівлі має намір залучити спроможності інших суб'єктів господарювання як субпідрядників/співвиконавців в обсязі не менше ніж 20 відсотків від вартості договору про закупівлю у випадку закупівлі робіт або послуг для підтвердження його відповідності кваліфікаційним критеріям відповідно до частини третьої статті 16 цього Закону, замовник перевіряє таких суб'єктів господарювання на відсутність підстав, визначених у частині першій цієї статті.
Таким чином, приписи частини 6 статті 17 Закону № 922-VIII визначають обов'язок переможця процедури закупівлі надати замовнику шляхом оприлюднення документи, які підтверджують відсутність відповідних підстав, зокрема про те, що відомості про юридичну особу, яка є учасником процедури закупівлі, не внесено до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення; службову (посадову) особу учасника процедури закупівлі, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі, фізичну особу, яка є учасником, не було притягнуто згідно із законом до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов'язаного з корупцією; учасник процедури закупівлі не визнаний у встановленому законом порядку банкрутом та стосовно нього не відкрита ліквідаційна процедура.
Як вбачається з фактичних обставин справи та не є спірним, переможцем тендеру ТОВ «БК «Вертикаль-Плюс» не надано документи, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 Закону № 922-VIII (пункти 2, 3, 8 частини першої).
Відповідно до вимог частини 7 статті 33 Закону № 922-VIII у разі ненадання переможцем процедури закупівлі документів, що підтверджують відсутність підстав, встановлених статтею 17 вказаного Закону, замовник відхиляє тендерну пропозицію такого учасника, визначає переможця процедури закупівлі серед тих учасників, строк дії тендерної пропозиції яких ще не минув.
За позицією апелянта, тендерна документація не містила імперативної вимоги щодо обов'язкового подання переможцем процедури закупівлі відповідних документів; у додатку 2.1 до тендерної документації було лише рекомендовано, а не зобов'язано подати такі документи, і це прямо зафіксовано у тексті документації словами «рекомендації» та «звертаємо увагу».
Таким чином, позивач вважає, що вимоги до переможця мали виключно інформативний та роз'яснювальний характер, і їх невиконання не могло бути підставою для відхилення пропозиції переможця.
Надаючи оцінку наведеним обставинам судова колегія враховує, що обов'язок надання замовнику документів шляхом оприлюднення їх в електронній системі закупівель, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 2, 3, 5, 6, 8, 12 і 13 частини першої та частиною другою статті 17 Закону № 922-VIII, покладений на переможця процедури закупівлі.
Відповідно, ненадання саме переможцем документів, що підтверджують відсутність підстав передбачених ст. 17 Закону № 922-VIII, має наслідком відхилення його тендерної пропозиції.
При цьому, відсутність у тендерній документації прямої вимоги щодо документального підтвердження публічної інформації, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним, або публічної інформації, що є доступною в електронній системі закупівель, та надання рекомендації щодо надання таких документів, не звільняє переможця торгів від обов'язку, відповідно до ч. 6 ст. 17 Закону України «Про публічні закупівлі», надати замовнику у строк, що не перевищує десяти днів з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, документи шляхом оприлюднення їх електронній системі закупівель, що підтверджують відсутність підстав, визначених п. п. 2, 3 та 8 ч. 1 вказаної статті.
Судова колегія зауважує, що приписи частини 6 статті 17 Закону № 922-VIII є імперативними та розширеному тлумаченню не підлягають.
В частині доводів апелянта щодо подання документів, які містяться у відкритих державних реєстрах, судова колегія враховує, що заборона вимагати документальне підтвердження публічної інформації, що оприлюднена у формі відкритих даних, а також можливість замовника самостійно перевірити відповідну публічну інформацію щодо учасника закупівлі, не звільняє переможця від обов'язку надати замовнику документи, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 2, 3, 5, 6, 8, 12 і 13 частини першої та частиною другою статті 17 Закону № 922-VIII шляхом оприлюднення їх в електронній системі закупівель.
Як наголошує відповідач, переможець торгів зобов'язаний надати документи, що підтверджують відсутність підстав для відхилення тендерної пропозиції, надання яких вимагається імперативною нормою Закону, незалежно від того, чи про необхідність їх надання щось зазначено у тендерній документації, адже тендерна пропозиція повинна відповідати не лише вимогам, що встановлені тендерною документацією, але й вимогам, що встановлені Законом.
Щодо подання документів, які не передбачені законодавством судова колегія враховує, що приписи частини 6 статті 17 Закону № 922-VIII визначають обов'язок переможця процедури закупівлі надати замовнику шляхом оприлюднення документи, які підтверджують відсутність відповідних підстав, зокрема про те, що відомості про юридичну особу, яка є учасником процедури закупівлі, не внесено до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення; службову (посадову) особу учасника процедури закупівлі, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі, фізичну особу, яка є учасником, не було притягнуто згідно із законом до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов'язаного з корупцією; учасник процедури закупівлі не визнаний у встановленому законом порядку банкрутом та стосовно нього не відкрита ліквідаційна процедура.
Щодо посилань апелянта на рекомендації Мінекономрозвитку України в листі № 3304-04/34835-06 від 03.06.2020, судова колегія зазначає про те, що листи міністерств, інших органів виконавчої влади не є нормативно-правовими актами у розумінні статті 117 Конституції України, а відтак не є джерелом права відповідно до статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України.
В частині зауважень апелянта щодо посилань суду на вимоги пунктів 6 частини першої статті 17 Закону № 922 та висновок про результати процедури закупівлі UA-2021-08-12-002796-c, судова колегія враховує, що означені процесуальні описки підлягають виправленню за ініціативою суду або клопотанням сторін в порядку статті 253 Кодексу адміністративного судочинства України.
Розглядаючи питання правомірності зобов'язальної частини висновку, колегія суддів ураховує, що у постановах від 30.11.2023 у справі №160/20791/22 та у справі №160/20811/22 Верховний Суд вже вирішував питання щодо правомірності зобов'язальної частини висновку.
Верховний Суд у цих постановах вказав, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі повинен обов'язково містити зобов'язання щодо усунення виявлених порушень (порушення) законодавства у сфері публічних закупівель. Зобов'язальна частина висновку може включати як заходи, направлені на виправлення виявлених порушень та приведення процедури закупівлі у відповідність до встановлених правил та стандартів, так і рекомендації, спрямовані на запобігання вчинення таких порушень у подальшому. Між тим, Суд зауважив, що спосіб, у який замовник повинен усунути виявлені порушення не визначений ні Законом №922-VIII, ні Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 №552№552.
Виходячи з цього Верховний Суд виснував, що орган державного фінансового контролю має певну свободу розсуду щодо визначення способу усунення виявлених порушень. Попри це, Верховний Суд наголосив, що визначаючи спосіб усунення порушень, з метою попередження вчинення замовником нового порушення вимог законодавства, контролюючий орган повинен чітко зазначити конкретний захід (варіант поведінки), який слід вжити замовнику для їх усунення.
З огляду на наведене, апеляційний суд вважає, що зобов'язальна частина висновку Держаудитслужби відповідає вимогам чинного законодавства.
Отже, складаючи спірний висновок, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, у зв'язку із чим відсутні були підстави для задоволення даного адміністративного позову.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням викладеного, рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 242-245, 308, 311, 315, 316, 321-322, 325, 328-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд-
Апеляційну скаргу Акціонерного товариства "Укргазвидобування" залишити без задоволення.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 14 липня 2025 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя доповідач: В.Ю. Ключкович
Судді: О.О. Беспалов
А.Б. Парінов