13 січня 2026 року м. Дніпросправа № 160/17296/25
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Шальєвої В.А.,
суддів: Чередниченка В.Є., Іванова С.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження у м. Дніпрі апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2025 року (суддя Прудник С.В.) в справі № 160/17296/25 за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Підприємство «БАСК», про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу державної закупівлі,
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Підприємство «БАСК», про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу (UA-2025-04-21-004894-a) від 30 травня 2025 року по закупівлі « 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-08 Бориспіль - Дніпро - Запоріжжя (через Кременчук) - Маріуполь, км 440+674, км 441+710 - км 442+560, км 389+470, а/д Н-08 Під'їзд до аеропорту «Дніпро», км 0+000 - км 5+224, а/д Т-04-05 Дніпро - Хутірське, км 0+000 - км 2+800)».
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2025 року у задоволенні позову відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач просить скасувати рішення з підстав невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, неправильного застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Наголошує, що законодавством не визначений окремий порядок зміни умов договорів, укладених за процедурами публічних закупівель, окрім обмеження, встановленого частиною п'ятою статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі», якою передбачено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами в повному обсязі, крім випадків визначених цією статтею. З урахуванням вищевказаних норм та відповідно до пункту 8 частини другої статті 22, частини п'ятої статті 41 «Про публічні закупівлі» в умовах проекту договору замовником передбачено порядок внесення змін до істотних умов договору та порядок внесення змін до інших умов цього договору, проте судом першої інстанції при ухваленні рішенні, безпідставно не враховано вищевказані обставини.
Зауважує, що пункт 8 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» не визначає, в якій саме формі (виді) та з яким змістом замовник має відображати порядок внесення змін до умов договору (окрім істотних).
Тому вважає твердження Східного офісу Держаудитслужби у оскаржуваному висновку стосовно порушення позивачем пункту 8 частини другої статті 22 Закону №922 та пункту 28 Особливостей безпідставними.
Крім того, вказує, що відповідач, визначаючи у висновку про результати моніторингу закупівлі від 30.05.2025 року зобов'язання щодо усунення порушення, діяв протиправно, а суд першої інстанції помилково дійшов висновку, що вимога про зобов'язання позивача здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом 5 робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та /або документи, що свідчать про вжиття таких заходів, є конкретизованою та такою, що може вплинути на виявлене порушення, оскільки таке рішення суперечить висновкам Верховного Суду.
У відзиві відповідач просить залишити рішення суду першої інстанції без змін.
Справа судом розглянута без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України у зв'язку з поданням апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить висновку, що апеляційна скарга не може бути задоволена з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що Службою була проведена закупівля “UA-2025-04-21-004894-a 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-08 Бориспіль - Дніпро - Запоріжжя (через Кременчук) - Маріуполь, км 440+674, км 441+710 - км 442+560, км 389+470, а/д Н-08 Під'їзд до аеропорту "Дніпро", км 0+000 - км 5+224, а/д Т-04-05 Дніпро - Хутірське, км 0+000 - км 2+800)».
30.05.2025 року Східним офісом Держаудитслужби було оприлюднено висновок про результати моніторингу закупівлі.
02.06.2025 року Службою, в порядку абз. другого ч.8 ст.8 Закону “Про публічні закупівлі» було подано аргументовані заперечення (вих. № 1-13/1147 від 02.06.2025 р.).
Згідно з висновком Держаудитслужби за результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам законодавства у сфері закупівель встановлено порушення вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 та пункту 28 Особливостей.
Зокрема, Держаудитслужба зазначає наступне: “…Моніторингом питання відповідності тендерної документації вимогам Закону №922 та Особливостям установлено, що Замовником при складанні тендерної документації розміщено проект договору про закупівлю без обов'язкового зазначення порядку змін його умов, чим порушено вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 та п.28 Особливостей».
Суд першої інстанції вважав правомірним висновок відповідача про порушення замовником вимог пункту 8 частини другої статті 22 Закону №922, вказавши, що в договорі не конкретизовано, саме в якій формі (письмовій/усній/електронній), за мовчазною згодою або взаємною згодою сторін, шляхом складання додаткової угоди, або в інший спосіб в такий договір можуть бути внесені зміни, чим недотримано норми пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922.
Судом першої інстанції зауважено, що в подальших укладених договорах замовника наявні вимоги щодо порядку розірвання умов договору, внесення змін до нього (передбачені окремими розділами) - UА-2025-06-04-006357-а, UА-2025-05-23- 011759-а. Відповідач зазначив у висновку наступне: “За результатами аналізу питань обрання процедури закупівлі, визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, розгляду тендерної пропозиції, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом № 922 - порушень не встановлено».
Зважаючи на виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель у сукупності, висновок Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2025-04-21-004894-а суд першої інстанції визнав обґрунтованим і таким, що прийнято з врахуванням всіх істотних обставин і оприлюднено в межах наділених повноважень та з дотриманням вимог законодавства.
Суд визнає висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне.
Судом встановлено, що 21 квітня 2025 року Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області в електронній системі закупівель оголошено закупівлю послуг з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-08 Бориспіль Я Дніпро - Запоріжжя (через Кременчук) - Маріуполь, км 440+674, км 441+710 - км 442+560, км 389+470, а/д Н-08 Під'їзд до аеропорту “Дніпро», км 0+000 - км 5+224, а/д Т-04-05 Дніпро - Хутірське, км 0+000 - км 2+800) за кодом ДК 021:2015:50230000-6: Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги, очікуваною вартістю 9 013 024,00 гривень.
Східним офісом Держаудитслужби 30 травня 2025 року оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі «UA-2025-04-21-004894-a 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-08 Бориспіль - Дніпро - Запоріжжя (через Кременчук) - Маріуполь, км 440+674, км 441+710 - км 442+560, км 389+470, а/д Н-08 Під'їзд до аеропорту "Дніпро", км 0+000 - км 5+224, а/д Т-04-05 Дніпро - Хутірське, км 0+000 - км 2+800)».
Висновком моніторингу процедури закупівель встановлено порушення замовником вимог пункту 8 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», пункту 28 Особливостей.
Наведений висновок обґрунтовано тим, що замовником в складі тендерної документації у Додатку 6 розміщено проект договору про закупівлю без обов'язкового зазначення порядку змін його умов, чим порушено вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922.
Відповідачем зобов'язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом недопущення у подальшому порушень вимог законодавства та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Спірним під час апеляційного перегляду справи є доведеність порушень замовником (позивачем) законодавства про публічні закупівлі.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 5 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-ХІІ) в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад установлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII), який судом застосовується в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Частиною першою статті 8 Закону №922-VIII встановлено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.
Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев'ятій статті 3 цього Закону.
Відповідно до частини шостої статті 8 Закону №922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
За змістом частини сьомої статті 8 цього Закону у висновку обов'язково зазначаються:
1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;
2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;
5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Статтею 22 Закону №922-VIII установлені вимоги до тендерної документації, відповідно до пункту 8 частини другої якої у тендерній документації зазначаються такі відомості, зокрема, проект договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов.
Законом України від 16 серпня 2022 року № 2526-IX «Про внесення змін до Закону України "Про публічні закупівлі" та інших законодавчих актів України щодо здійснення оборонних та публічних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану», який набрав чинності 10 вересня 2022 року, розділ Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 922-VIII доповнено, зокрема, пунктом 3-7 такого змісту: «3-7. Установити, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України "Про затвердження Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт та послуг для замовників, передбачених цим Законом (далі - Особливості), визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз та з дотриманням вимог, встановлених пунктом 3-8 цього розділу.».
Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування затверджені постановою Кабінету Міністрів від 12 жовтня 2022 року № 1178 (далі - Особливості).
Пунктом 28 Особливостей визначено, що у тендерній документації відомості, наведені у пункті 2 частини другої статті 22 Закону, визначаються відповідно до вимог, зазначених в абзацах шостому - восьмому цього пункту.
Як вказано вище, порушення пункту 8 частини другої статті 22 Закону №922-VIIІ та пункту 28 Особливостей полягають у тому, що замовником в складі тендерної документації у Додатку 6 розміщено проект договору про закупівлю без обов'язкового зазначення порядку змін його умов.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону №922-VIIІ договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Порядок зміни умов договору регламентований статті 188 Господарського кодексу України (далі - ГК України), який був чинним на час закупівлі, частиною другою якого установлено, що сторона договору, яка вважає за необхідне змінити або розірвати договір, повинна надіслати пропозиції про це другій стороні за договором.
Сторона договору, яка одержала пропозицію про зміну чи розірвання договору, у двадцятиденний строк після одержання пропозиції повідомляє другу сторону про результати її розгляду (частина третя статті 188 ГК України).
У разі якщо сторони не досягай згоди щодо зміни (розірвання) договору або у разі неодержання відповіді у встановлений строк з урахуванням часу поштового обігу, заінтересована сторона має право передати спір на вирішення суду (частина четверта статті 188 ГК України).
Відповідно до частини сьомої статті 179 ГК України господарські договори укладаються за правилами, встановленими Цивільним кодексом України з урахуванням особливостей, передбачених цим Кодексом, іншими нормативно - правовими актами щодо окремих видів договорів.
Відтак, договором мав бути передбачений порядок внесення змін до договору, який, в свою чергу, мав би містити вимоги до обґрунтування підстави для зміни зобов'язань, строк реагування на отриману пропозицію, кількість та періодичність таких пропозицій, дії сторін в разі відсутності відповіді у певний строк, враховуючи вимоги законодавства та свободу розсуду, якою закон наділяє сторони.
За положеннями частини першої статті 627 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.
Зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов'язковими відповідно до актів цивільного законодавства (частина перша статті 628 ЦК України).
Істотними умовами договору є умови про предмет договору, умови, що визначені законом як істотні або є необхідними для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї із сторін має бути досягнуто згоду (абзац 2 частини першої статті 638 ЦК України).
Відповідно до частини першої статті 651 ЦК України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.
Зміна або розірвання договору вчиняється в такій самій формі, що й договір, що змінюється або розривається, якщо інше не встановлено договором або законом чи не випливає із звичаїв ділового обороту (статті 654 ЦК України).
Відтак, порядок, форма та випадки змін умов договору мають бути передбачені у договорі.
Проте замовником у проекті договору встановлені випадки змін умов та форми, не передбачивши порядку змін умов договору, що є порушенням пункту 8 частини другої статті 22 Закону №922-VIIІ та пункту 28 Особливостей.
За позицією апелянта ним в проекті договору передбачено відповідний порядок зміни істотних умов договору, що за змістом відповідає вимогам, передбаченим пунктом 5 статті 41 Закону №922-VIIІ.
Суд погоджується із висновком суду першої інстанції, що пунктом 3.5 договору передбачені випадки змін істотних умов цього договору відповідно до пункту 19 Особливостей, що не визначає порядок внесення змін його умов.
У пункті 6.2 проекту договору зазначено порядок змін умов цього договору:
п. 6.2.1. Достроково розірвати цей договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів;
п. 6.2.3. Зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору.
Тобто проектом договору визначені лише права замовника щодо змін умов договору, проте не визначено саме порядку внесення таких змін, що власне й є порушенням пункту 8 частини другої статті 22 Закону №922-VIIІ.
Крім того, відсутність у законодавстві окремого порядку зміни умов договорів, укладених за процедурами публічних закупівель, окрім обмеження, встановленого частиною п'ятою статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі», відсутність у пункті 8 частини другої статті 22 цього Закону приписів щодо того, в якій саме формі (виді) та з яким змістом замовник має відображати порядок внесення змін до умов договору (окрім істотних), не дає підстав замовнику не відображати у проекті договору відповідного порядку, враховуючи приписи частини першої статті 41 Закону №922-VIIІ щодо того, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Стосовно способу усунення порушень, зазначеного у висновку моніторингу, суд вказує на наступне.
Як вказано вище, відповідачем зобов'язано позивача вжити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом недопущення у подальшому порушень вимог законодавства та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Тобто відповідач, встановивши наявність порушень під час проведення закупівлі, дійшов висновку про застосування до замовника превентивного заходу, що не вимагає розірвання договірних відносин, однак така вимога відповідача скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.
З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.
Оскільки ця справа є справою незначної складності у розумінні частини шостої статті 12 КАС України, розглянута за правилами спрощеного позовного провадження та не відноситься до справ, які відповідно до КАС України розглядаються за правилами загального позовного провадження, судове рішення суду апеляційної інстанції згідно з п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених цим пунктом.
Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2025 року в справі № 160/17296/25 залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2025 року в справі № 160/17296/25 за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Підприємство «БАСК», про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу державної закупівлі залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати ухвалення 13 січня 2026 року та відповідно п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених цим пунктом.
Повне судове рішення буде складено 13 січня 2026 року.
Суддя-доповідач В.А. Шальєва
суддя В.Є. Чередниченко
суддя С.М. Іванов