07 січня 2026 рокуСправа № 160/9216/24
Суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Врона О.В., розглянувши позовну заяву керівника Кам'янської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Акціонерного товариства «Смоли», третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача Фонд державного майна України про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії, -
Керівник Кам'янської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом до Акціонерного товариства «Смоли», третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача Фонд державного майна України, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Акціонерного товариства «Смоли» в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №15090, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, місто Кам'янське, проспект Аношкіна, 179А/39, у відповідності до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;
- зобов'язати Акціонерне товариство «Смоли» привести у стан готовності до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту №15090, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, місто Кам'янське, проспект Аношкіна, 179А/39, у відповідності до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».
Позовні вимоги обґрунтовані протиправною бездіяльністю Акціонерного товариства «Смоли» щодо забезпечення готовності до використання за цільовим призначенням сховища, розташованого за адресою: Дніпропетровська область, м. Кам'янське, проспект Аношкіна, 179А/39.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.04.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №160/9216/24 за позовом керівника Кам'янської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Акціонерного товариства «Смоли», третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача Фонд державного майна України про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії. Постановлено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (у письмовому провадженні).
14.05.2025 від Фонду державного майна України до суду надійшли пояснення у справі.
Третя особа вважає, що позовна заява підлягає задоволенню з наступних підстав.
До держателя Єдиного реєстру об'єктів державної власності було надано інформацію стосовно нерухомого державного майна, зокрема «Промислова будівля цеху контрольно-вимірювальних приладів та автоматики (будівля №119)» за місцезнаходженням: Дніпропетровська область, м. Кам'янське, пр. Аношкіна, 179А/25, яке перебувало на балансі Державного підприємства «Смоли» ( суб'єкт управління - Фонд державного майна України), щодо якого виконано прийняте управлінське рішення, а саме майно на базі якого створено Акціонерне товариство «Смоли» (майно, що увійшло до статутного капіталу).
Відповідно до наказу Фонду державного майна України від 04.01.2022 №1 «Про затвердження переліків об'єктів малої приватизації, що підлягають приватизації» (із змінами) повноваження щодо підготовки до продажу та продажу державного пакета акцій у розмірі 100% статутного капіталу АТ «Смоли» покладено на Регіональне відділення Фонду державного майна України по Дніпропетровській та Кіровоградській областях.
Наказом Регіонального відділення від 28.10.2022 №12/01-71-РП прийнято рішення про приватизацію державного пакета акцій об'єкта приватизації.
Відповідно до п. 2 ст. 4 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» захисні споруди цивільного захисту державної власності приватизації не підлягають.
Згідно інформаційного повідомлення Регіонального відділення про продаж об'єкта малої приватизації - державного пакета акцій АТ «Смоли» захисні споруди цивільного захисту не увійшли до складу об'єкта приватизації. Повідомленням також визначено, що покупець пакета акцій об'єкта приватизації повинен дотримуватись вимог частини 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України та постанови КМУ від 10.03.2017 №138 «Деякі питання використання захисних споруд цивільного захисту» щодо захисної споруди державної власності, що перебуває на балансі АТ «Смоли».
17.05.2024 від Акціонерного товариства «Смоли» надійшов відзив на позовну заяву. Відповідач зазначає наступне.
Відповідно до передавального акту балансових рахунків, матеріальних цінностей та активів державного підприємства «Смоли», затвердженого Фондом державного майна України 13.01.2022, об'єкт цивільного захисту №15090 не включено до статутного капіталу Акціонерного товариства «Смоли».
Захисні споруди цивільного захисту, які знаходяться на балансі АТ «Смоли», розташовані на режимній території колишнього ВО «ПХЗ», на яку відсутній вільний доступ цивільного населення міста Кам'янське та використовуються лише для тимчасового укриття працівників товариства. Оскільки АТ «Смоли» знаходиться в стані простою виробництва, а чисельність найбільшої денної зміни становить 30-35 осіб, захисної споруди цивільного захисту №14849 цілком достатньо для розміщення персоналу товариства.
Внаслідок дії на території України форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили), які є надзвичайними, об'єктивними і невідворотними і такими, що не залежать від волі підприємства, АТ «Смоли» з 24 лютого 2022 року позбавлене можливості здійснення своєї основної діяльності - виробництва та реалізації іонообмінних смол, у зв'язку із чим за результатами проведеної наради і детального аналізу впливу існуючих обставин на підприємство наказом від 24 лютого 2022 року № 13 «Про простій виробництва» на підставі ст. 34 КЗпП України було запроваджено простій виробництва на весь період дії воєнного стану на території України . Таким чином, простій підприємства на підставі відповідних наказів триває з 2021 року і продовжується на теперішній час на весь період дії воєнного стану в Україні.
Враховуючи такі складні умови існування АТ «Смоли» і спричинену військовою агресією р ф проти України неможливість виробництва та реалізації продукції за основними ринками збуту, що обумовлює постійний гострий брак обігових коштів, невиконання або неналежне виконання службовою особою своїх службових обов'язків через несумлінне ставлення до них у даному випадку та протиправна бездіяльність не має місце, адже у товариства об'єктивно відсутні необхідні кошти та реальні можливості для відновлення всіх захисних споруд, що знаходяться на балансі АТ «Смоли», до стану готовності.
Кам'янсько окружною прокуратурою Дніпропетровської області подано до суду відповідь на відзив, в якому вона не погоджується з доводами відповідача, посилаючись на таке.
Відповідно до ч. 8 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами , юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації) , за рахунок власних коштів. З вказаного вбачається, що Акціонерне товариство «Смоли» є належним відповідачем у справі є балансоутримувачем захисної споруди 15090 та з урахуванням вимог Кодексу цивільного захисту України утримання у готовому до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту сховища №15090 здійснюється за рахунок власних коштів.
Відповідно до актів технічної інвентаризації складених підприємством АТ «Смоли» від 25.03.2020 та від 07.04.2021 які долучені до матеріалів позовної заяви вбачається те, що до військової агресії захисна споруда цивільного захисту сховище № 15090 перебувала також в неготовому до використання стані, жодних заходів щодо її приведення у готовність до використання за призначенням не зважаючи на здійснення своєї діяльності підприємство також не вживало. У зв'язку з чим твердження відповідача про відсутність фінансування щодо приведення захисної споруди у придатний для використання стан, є безпідставними.
АТ «Смоли» систематично не виконує свої обов'язки по утриманню захисної споруди у готовому до використання стані, у зв'язку з чим, на сьогоднішній день захисна споруда №15090 яка розташована за адресою: м. Кам'янське, пр. Аношкіна, 179А/39, не здатна забезпечити захист цивільного населення в умовах російської агресії та чергових обстрілів, та у разі використання за призначенням створює загрозу для життя та здоров'я людей.
07.06.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшли пояснення від Фонду державного майна України, в яких третя особа підтримує здійснення Кам'янською окружною прокуратурою заходів представницького характеру щодо звернення до суду з позовом про зобов'язання АТ «Смоли» привести у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисну споруду цивільного захисту обліковий №15090.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.06.2024 зупинено провадження у справі 160/9216/24 за позовною заявою керівника Кам'янської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Акціонерного товариства «Смоли», третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача Фонд державного майна України про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії, до набрання законної сили судовим рішенням у справі №260/4199/22 за позовом керівника Хустської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Комунального некомерційного підприємства «Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня Міжгірської селищної ради Закарпатської області, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на сторона відповідача -Міжгірської селищної ради про зобов'язання вчинити певні дії.
Ухвалою суду від 05.01.2026 поновлено провадження в адміністративній справі №160/9216/24 за позовною заявою керівника Кам'янської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Акціонерного товариства «Смоли», третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача Фонд державного майна України про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії.
Дослідивши письмові докази, наявні в матеріалах справи в їх сукупності, проаналізувавши норми чинного законодавства України, суд встановив наступні обставини.
За адресою: м. Кам'янське, пр. Аношкіна, 179А/39 знаходиться захисна споруда цивільного захисту - сховище № 15090
Відповідно до облікової картки захисної споруди цивільного захисту сховища захисна споруда цивільного захисту належить Фонду державного майна України, та підприємству ДП «Смоли». Підприємство АТ «Смоли» є правонаступником Державного підприємства «Смоли», яке, в свою чергу, було створене в 1998 році на базі частини виробничих потужностей колишнього ВО «Придніпровський хімічний завод».
Кам'янською окружною прокуратурою за результатом опрацювання інформації про стан готовності споруд цивільного захисту на території міста Кам'янське, наданої Кам'янським районним управлінням поліції ГУ НП в Дніпропетровській області від 27.07.2023 за № 44/15266 внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань №42023042050000034 від 04.08.2023 за ознаками кримінального правопорушення передбаченого ч. 1 ст. 367 КК України за фактом невиконання балансоутримувачами вимог щодо належного утримання захисних споруд.
Згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища №15090 від 15.08.2023, захисна споруда оцінюється як неготова до використання за призначенням та встановлено наступні недоліки:
захисні ворота, двері, відчиняються та зачиняються з зусиллям, ущільнююча гума втратила еластичність (п. 3.3 акту);
фільтри ФЯР - іржаві, брудні, не проварені в індустріальному маслі п. 3.6. акту);
дизель - електростанція: не працює (п.3.8 акту);
герметичність захисної споруди порушена обвалування захисної споруди пошкоджено , підтоплюється ґрунтовими водами (п.3.10);
документація захисної споруди відсутня (п.3.11).
В ході проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні №42023042050000034 від 04.08.2023 за ознаками кримінального правопорушення передбаченого ч. 1 ст. 367 КК України, 04.09.2023 проведено огляд захисної споруди цивільного захисту сховища № 15090 за участі провідного фахівця ВЦЗ Кам'янського РУ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області.
Під час огляду встановлено, що сховище не готове для використанням за призначенням та виявлено наступні недоліки, а саме: система електроживлення відсутня; технічний та санітарний стан непридатний для нормальної експлуатації; система вентиляції відсутня.
За результатом проведеного огляду захисної споруди цивільного захисту сховища №15090 спеціалістом з цивільного захисту який приймав участь в огляді захисної споруди зроблено висновок про неготовність захисної споруди для використання за призначенням про що вказано у листі Кам'янського РУ ГУ ДСНС в Дніпропетровській області від 20.09.2023 № 49 2701-1356/49 27.
Від Кам'янського РУ ГУ ДСНС у Дніпропетровській області за № 49 2701-163/49 27 від 05.02.2024 надійшла інформація щодо стану захисних споруд цивільного захисту сховищ відповідно до якої встановлено, що у ІV кварталі 2023 року робочою групою здійснено обстеження захисних споруд цивільного захисту сховищ, за результатом якого зокрема захисна споруда 15090 оцінена як неготова.
Кам'янською окружною прокуратурою скеровано листи №04/56-5832ВИХ-23 від 05.10.2023, та № 04/56-7014 вих-23 від 30.11.2023 до Головного управління ДСНС України у Дніпропетровській області щодо звернення до суду із позовом про зобов'язання балансоутримувача захисної споруди привести її у стан готовий для використання.
Листами №4907-9030/4903 від 30.10.2023, №49 01-33/49 03 від 02.01.2024 ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області повідомило, що згідно з постановою КМУ від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням на період дії режиму воєнного стану в Україні не здійснюється, що передбачає неможливість органу ДСНС вжити заходів державного нагляду (контролю) для зобов'язання відповідача привести захисту споруду у готовий для використання стан.
Таким чином, вказане сховище не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням створює загрозу для життя та здоров'я людей.
Прокуратура зазначає, що тривале невжиття заходів щодо спонукання до приведення у до використання сховища №15090 безумовно свідчить про тривалу бездіяльність, а систематична агресія з боку держави агресора ракетні обстріли мирних міст вимагає негайного втручання та вжиття дієвих заходів реагування.
На даний час відповідачем не забезпечено готовності до використання захисної споруди цивільного захисту № 15090, а ГУ ДСНС у Дніпропетровській області не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов'язання відповідача привести захисну споруду до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність даного органу.
Зазначені порушення є підставою для зобов'язання балансоутримувача вжити відповідних заходів задля приведення захисної споруди у стан готовності, тобто у використання за призначенням.
Враховуючи згадані вище обставини щодо обізнаності позивача про наявні порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органом функцій із захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов'язку вжити заходів представництва інтересів держави в суді через подання відповідної позовної заяви.
При вирішенні спору суд виходить з наступного.
Ключовим питання у цій справі є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області.
Частиною 1 ст. 46 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Відповідно до частин 2 і 4 ст. 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Частинами 3-5 ст. 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України і Законом України від 14.10.2014 № 1697-VІІ «Про прокуратуру».
Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.
Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон № 1697-VII (у редакції, чинній на момент звернення прокурора із цим позовом до суду), відповідно до ч.1 ст. 23 якого представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII).
Частина 4 ст. 23 Закону № 1697-VII покладає на прокурора обов'язок обґрунтувати наявність підстав для представництва у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Висновки щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, були викладені Верховним Судом у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/30126/23 та № 520/13228/23, № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 31.01.2025 у справі № 320/3128/23, від 06.02.2025 у справі №160/18617/23, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22, від 25.07.2025 у справі №280/9094/23 .
Виходячи з вищенаведених норм, прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.
Із змісту ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Однак у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.
Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18
Криворізька центральна окружна прокуратура звертаючись з позовом у цій справі, в обґрунтування вказала на бездіяльність Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов'язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.
Тобто у позовній заяві прокурор зазначив, що суб'єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області. Але, зважаючи на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв'язку із чим саме прокурор звертається з позовом до суду у цій справі.
Вирішуючи питання щодо наділення є Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі, суд виходить з наступного.
За вимогами ч 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.
Таким чином участь органів державної влади в судовому процесі пов'язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).
Статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення про Державну службу з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина 3 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України).
Відповідно до ч 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого:
здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;
звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;
подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.
Статтею 18 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (п. 1 Положення про МВС України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 878, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).
За ч. 1 ст. 18 Кодексу цивільного захисту України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого:
забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади;
здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій;
визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;
організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;
організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб'єктів господарювання приватної форми власності;
організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;
виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.
Частиною 1 ст.19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено:
забезпечення цивільного захисту на відповідній території;
взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;
організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;
визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;
планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;
прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності;
організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;
здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;
організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.
До повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту, крім іншого, віднесено:
забезпечення цивільного захисту на відповідній території;
взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;
організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;
планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;
прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб'єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд;
організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;
здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;
організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.
До завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту ч. 1 ст. 20 Кодексу цивільного захисту України віднесено, зокрема:
забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об'єктах суб'єкта господарювання;
забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту;
здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).
Отже, Кодексом цивільного захисту України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.
За приписами ч. 8 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (ч. 15 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України).
Постановою Кабінету Міністрів України 10.03.2017 за №138 затверджено Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, п.3 якого визначено, що балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (п. 9 Порядку № 138).
За п. 12 Порядку №138 здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства.
Відповідно до ч. 1 ст. 47 Кодексу цивільного захисту України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.
Пунктом 48 ч. 2 ст. ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону №2655-ІХ надано право центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертатися до адміністративного суду щодо допущення уповноважених осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.
Зокрема, у п. 48 ч. 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».
За змістом доводів позовної заяви, саме із цим формулюванням прокурор пов'язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов'язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.
Натомість суд вважає такі доводи прокуратури помилковими, оскільки ДСНС, як суб'єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (п. 5 ч. 5 ст. 46 КАС України).
Ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі №400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22.
Крім того, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення п. 48 ч. 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно -правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов'язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.
Таким чином, оскільки законодавчими положеннями не передбачено право Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.
Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у постановах від 3 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22, від 9 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22, від 14 листопада 2024 року у справі № 160/14510/22, від 03 березня 2025 року у справі №260/4199/22.
Щодо посилання прокуратури на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов'язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), Верховний Суд у постанові від 03.03.2025 у справі №260/4199/22 визнав його помилковим з огляду на таке:
«89. По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 у справі №820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у цій же справі, на яку посилається скаржник, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.
90. Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
91. По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.
92. По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі №820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону №1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.
93. Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" від 21 квітня 2022 року №2228-IX.
94. Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі №820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.
95. Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23, від 27.02.2025 у справах № 160/22822/23, № 520/25873/23, №160/22822/23, № 260/9749/23.
96. Поруч із цим варто зауважити, що Велика Палата Верховного Суду, повертаючи цю справу [260/4199/22] на розгляд колегії ухвалою від 02.11.2023, підкреслила, що у справі №820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов'язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.»
Відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, наведених у постанові від 30.01.2019 у справі №755/10947/17, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, а тому до спірних правовідносин підлягає застосуванню саме правова позиція Верховного Суду, викладена у постановах, зазначених вище.
Суд робить висновок, що суб'єкт, щодо якого прокурором стверджувано неналежне здійснення захисту інтересів держави (Головне управління ДСНС у Дніпропетровській області), не має повноважень заявляти позов, який подано прокурором. Відповідно, такий позов не може бути заявлено і самим прокурором.
Наведене свідчить про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки відсутня юридична ситуація, за якої має місце нездійснення чи неналежне здійснення захисту таких інтересів органом державної влади, на який вказував прокурор (Головне управління ДСНС у Дніпропетровській області).
За приписами ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 Кодексу адміністративного судочинства України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
На підставі викладеного та керуючись ст. ст. 240, 241, 243, 248, 250 КАС України, суд, -
Позовну заяву керівника Кам'янської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Акціонерного товариства «Смоли», третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача Фонд державного майна України про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії -залишити без розгляду.
Ухвала набирає законної сили в порядку статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена у строки встановлені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя О.В. Врона