26 грудня 2025 року м. Кропивницький Справа № 340/3306/25
Кіровоградський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Петренко О.С., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом: Управління капітального будівництва Кропивницької міської ради, вул. В. Перспективна,41, м. Кропивницький,25022
до відповідача: Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, вул. А. Паученка,64/53, м. Кропивницький,25006
про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -
Позивач звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просить:
1)визнати протиправним та скасувати лист-вимогу від 21.04.2025 №041108-15/966-2025 про усунення порушень, встановлених перевіркою закупівель будівельно-монтажних робіт по об'єкту "Капітальний ремонт захисної споруди цивільного захисту №40275 за адресою - вул. Героїв України,6/13, м. Кропивницький";
2) визнати протиправним та скасувати акт перевірки закупівель в Управлінні капітального будівництва Кропивницької міської ради за період з 01.10.2023 по 28.02.2025, складений відповідачем від 02.04.2025 №041108-24/8.
Ухвалою суду від 22.05.2025 року відкрито провадження в справі за правилами спрощеного позовного провадження.
Відповідач заперечуючи проти позову, надав відзив на позов та вказав на правомірність доводів наведених в акті перевірки закупівель від 02.04.2025, а тому просив суд у задоволенні позову відмовити (а.с.13-31).
Від позивача надійшла відповідь на відзив (а.с.237-238).
Розглянувши подані сторонами документи та матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.
Судом встановлено, що на підставі пункту 4 підпункту 1 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631, відповідно до направлень від 12.03.2025 №49,50, фахівцями відповідача проведено перевірку закупівель в Управлінні капітального будівництва Кропивницької міської ради, за результатами якої складено Акт перевірки №041108-24/8 від 02.04.2025 (а.с.162-180).
Не погоджуючись із Актом перевірки закупівель 02.04.2025 №041108-24/8 та листом вимогою від 21.04.2025, позивач звернувся до суду із вимогами про їх скасування.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд виходить з наступного.
Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" №2939-ХІІ (далі - Закон України № 2939-ХІІ).
Згідно із статтею 1 Закону України № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі по тексту - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до статті 2 Закону України № 2939-ХІІ, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до статті 5 частини 1 Закону України №2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Пунктом 7 Положення № 43 встановлено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Аналіз наведених норм вказує, що саме Державна аудиторська служба України безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи відповідно до Закону України 2939-ХІІ здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель.
Підстави та процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - орган державного фінансового контролю) перевірок закупівель, визначає Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 (далі - Порядок № 631).
Пунктом 2 Порядку № 631 визначено, що акт перевірки закупівель - документ, який складається особою (особами) органу державного фінансового контролю за результатами перевірки закупівель. Заперечення, зауваження до акта перевірки (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
Перевірка закупівель - перевірка, яка проводиться за наявності підстав, передбачених цим Порядком, щодо замовника за його місцезнаходженням чи за місцем розташування об'єкта його права власності.
Згідно із пунктом 3 Порядку № 631, питання здійснення закупівель перевіряються органом державного фінансового контролю під час проведення інспектування з урахуванням вимог Порядку проведення інспектування, а також під час державного фінансового аудиту.
У відповідності до пункту 4 Порядку № 631 перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав: 1) виникнення потреби у документальній та фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі, а саме: укладення договору (договорів) до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель відповідно до вимог законодавства; стану виконання умов договору, внесення змін до нього, в тому числі вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору; поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедур закупівель/спрощених закупівель у визначеному законодавством порядку; 2) наявність доручення або рішення Кабінету Міністрів України, Мінфіну щодо проведення перевірки закупівель; 3) виявлення органом державного фінансового контролю вищого рівня під час перевірки (в порядку здійснення контролю за достовірністю висновків органу державного фінансового контролю нижчого рівня) актів перевірки закупівель/висновків про результати моніторингу процедури закупівлі невідповідності їх змісту вимогам законодавства. Перевірка закупівель може бути ініційована органом державного фінансового контролю вищого рівня, якщо розпочато дисциплінарне провадження стосовно посадових або службових осіб органу державного фінансового контролю нижчого рівня, які проводили перевірку закупівель, моніторинг процедури закупівлі або у разі повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.
За приписами пунктів 16-18 Порядку № 631 під час проведення перевірки закупівель проводиться документальна та/або фактична перевірка питань програми перевірки закупівель, а також аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, та інформації, що міститься в державних реєстрах та базах даних, відкритих для доступу органу державного фінансового контролю.
Під час документальної перевірки здійснюється контроль за дотриманням законодавства про закупівлі шляхом вивчення документів замовника. У разі ведення документообігу з використанням електронних засобів зберігання та обробки інформації керівником замовника або уповноваженою ним особою забезпечується безперешкодний доступ посадових осіб органу державного фінансового контролю до електронних документів та у разі потреби подання їх завірених копій на паперовому носії.
Аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, проводиться за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю або замовника.
На письмову вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник замовника або уповноважена ним особа подає у трьох примірниках завірені копії документів, у тому числі тих, які не розміщено в електронній системі закупівель, що, зокрема, підтверджують факти виявлення порушень.
У разі потреби подання копій бухгалтерських документів забезпечує головний бухгалтер чи його заступник або уповноважена на це посадова особа замовника.
Якщо замовник не подав завірені копії документів, про це зазначається в акті перевірки.
Фактична перевірка здійснюється під час проведення перевірки закупівель шляхом інвентаризації, обстеження та контрольного обміру закуплених (отриманих) замовником товарно-матеріальних цінностей, робіт, послуг та проведення інших дій відповідно до повноважень органу державного фінансового контролю. При цьому замовник забезпечує доступ на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать замовнику або використовуються ним.
Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівника замовника або його заступника створення належних умов для проведення фактичної перевірки за участю матеріально відповідальних осіб замовника, а в разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб'єкта господарювання - виконавця робіт.
Пунктами 25-28 Порядку №631 визначено, що у разі виявлення порушень законодавства у сфері закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення перевірки, мають право рекомендувати керівникові замовника вжити невідкладних заходів для усунення та недопущення їх у подальшому.
Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки.
Складення акта перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування, з урахуванням норм, установлених цим Порядком.
Результати перевірки закупівель, проведеної органом державного фінансового контролю, можуть бути оскаржені замовником, щодо якого проведено перевірку, в передбаченому законом порядку.
Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).
Інспектування проводиться у формі ревізії, результати якої фіксуються в акті (пункт 2, 35 Порядку № 550).
Згідно із пунктом 3 Порядку № 550, акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
Таким чином, аналіз наведених норм в сукупності вказує, що акт перевірки, заперечення, зауваження до акта перевірки, висновки на них є службовими документами, які містять інформацію про певні обставини, встановлені під час проведення перевірки, а оскарженню підлягають саме результати перевірки закупівель.
Самі по собі акт перевірки не породжує жодних правових наслідків чи обов'язків, а тому не має ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами КАС України, такий документ стверджують факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства і є лише носіями доказової інформації.
Аналогічна позиція викладена в постановах Верховного Суду України 10.09.2013 у справі №21-237а13 та Верховного Суду від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, від 31.08.2018 у справі № 826/11213/15 та від 20.02.2018 у справі №822/2087/17.
Суд, з аналізу матеріалів справи, зазначає, що позивач просить визнати протиправним та скасувати Акт перевірки закупівель №04110824/8 від 02.04.2025, який не породжує жодних правових наслідків чи обов'язків для нього, а тому не має ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України.
Враховуючи викладене, Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
При цьому, за змістом статей 55, 124 Конституції України право на суд не є абсолютним і може підлягати обмеженням, що не обмежують або зменшують доступ, який надається особі, таким чином чи в такій мірі, щоб сама сутність права була порушена.
Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Крім того, суд зазначає, що до суду не надано доказів здійснення відповідачем моніторингу процедури публічних закупівель, у відповідності до ст. 8 Закону України "Про публічні закупівлі" та, відповідно, складання відповідачем висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, за результатами його проведення, який у відповідності до ч. 10 ст. Закону України "Про публічні закупівлі" може бути оскаржений замовником до суду.
Із заявлених позовних вимог, на підставі системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування акту перевірки не підлягають задоволенню з підстав обрання неналежного способу захисту прав та законних інтересів позивача.
Щодо визнання протиправною та скасування листа-вимогу від 21.04.2025 №041108-15/966-2025 про усунення про порушень, встановлених перевіркою закупівель будівельно-монтажних робіт по об'єкту “Капітальний ремонт захисної споруди цивільного захисту №40275 за адресою - вул. Героїв України,6/13, м. Кропивницький», суд зазначає наступне.
Судом встановлено, що на підставі пункту 4 підпункту 1 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631, відповідно до направлень від 12.03.2025 №49,50, фахівцями відповідача проведено перевірку закупівель в Управлінні капітального будівництва Кропивницької міської ради, за результатами якої складено Акт перевірки №041108-24/8 від 02.04.2025 (а.с.162-180).
На підставі акту перевірки, відповідачем на адресу позивача направлено лист від 21.04.2025 за №041108-15/966-2025, в якому вказано про необхідність усунути порушень, встановлених перевіркою закупівель, а саме:
1) « В результаті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері публічних закупівель в Управлінні капітального будівництва проведеним контрольним обміром встановлено невідповідність фактично виконаних об'ємів робіт даним актів прийманнйя - передачі форми КБ-2в, що є порушенням вимог п. 6,3 «Настанови з визначення вартості будівництва», затв. наказом Мінрегіонбуду від 01.11.2021 №281. Порушення призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 147 737,88 грн., а саме:; згідно актів за жовтень 2024 №5, за листопад 2024 №6, за грудень 2024 №7, які оплачені в повному обсязі, включено монтаж LED світильників лінійних VIDTX 36W 1.2 М 4100 К у кількості 51 штука, а фактично змонтовано 47 штук LED світильників;
2) В ході зустрічної звірки проведено інвентаризації матеріальних цінностей, які знаходяться на відповідальному зберіганні у складських приміщеннях Товариства за адресою - вул. Покровська, 50, відповідно до Договорів відповідального зберігання №04-24 від 18.11.2024, №03-24 від 23.12.2024, №04-23 від 29.12.2023.
Проведеною інвентаризацією встановлено нестачу столів обідніх Lighit Wood /1350 *800*750мм/ у кількості 19 шт на загальну суму 125425, 31 грн., чим порушено вимоги п.1.2, п.2.1.1 Договору відповідального зберігання №04-23 від 29.12.2023, ст. 936, ст. 942 ЦК України .Вище вказане призвело до нестачі матеріальних цінностей на загальну вартість 125 425,31 грн.;
3) Також в ході проведення перевірки встановлено, що Управлінням в порушення умов Договору підряду від 16.11.2023 №54-23 придбано обладнання, а саме - кондиціонер Green STR - 20 у кількості 1 одиниця, припливні установки ESAHU -2 у кількості 2 одиниці, підіймальна платформа Forstor FIL 150-6.0 х 0,1 -1,0х0.8 у кількості 1 шт, підіймальна платформа Forstor FIL 150-2.0 х 0,1 -1,0х0.8 у кількості 1 шт, контект бутиль з ручкою 18,9 л у кількості 550 шт., які не відповідають кошторисній документації та локальним кошторисам до договірної ціни.».
Позивач заперечує допущені порушення.
Судом встановлено, що позивачем проведено відкриті торги на закупівлю будівельно-монтажних робіт по об'єкту «Капітальний ремонт захисної споруди цивільного захисту №40275 за адресою - вул. Героїв України, 6/13, м. Кропивницький за №UA-2023-01-24-010431-а та закупівлю додаткових робіт по об'єкту «Капітальний ремонт захисної споруди цивільного захисту №40275 за адресою - вул. Героїв України, 6/13. Коригування» за №UA-2024-01-09-10-007392-а.
В ході перевірки встановлено, що процедура закупівлі відкриті торги з особливостями, інформація про яку оприлюднена в електронній системі закупівель за №UA-2023-01-24-010431-а проведена відповідно до річного плану закупівель на 2023, на очікувану вартість 23 255 000 грн.
За результатом проведених торгів з особливостями між Замовником /позивач/ та ТОВ «Буд-контроль» укладено договір генерального підряду на виконання будівельно-монтажних робіт по об'єкту «Капітальний ремонт захисної споруди цивільного захисту №40275 за вул. Героїв України, 6/13, м. Кропивницький» від 16.11.2023 №54-23 на загальну суму 23 246 181,91 грн.
Судом встановлено, що п. 5.1 укладеного договору визначено, що термін робіт становить з 17.11.2023 по 31.01.2026.
Вказані твердження відповідачем не спростовано.
Отже, на момент проведення перевірки закупівлі об'єкт договору перебуває в процесі виконання робіт.
Суд погоджується з позицією позивача, що висновки відповідача про наявність порушень є передчасними, оскільки об'єкт капітального будівництва перебуває на стадії виконання робіт, в експлуатацію не введений. Так, суд зазначає, що будь-які висновки, зроблені до завершення робіт є передчасними. Витрати, які класифікуються як завищені не можуть вважатись остаточними чи нецільовими до моменту завершення ремонту об'єкту, оскільки в процесі завершення будівництва зазначені витрати можуть бути обґрунтовані чи уточнені, в межах затвердженої проектно-кошторисної документації, яка на момент проведення перевірки не складена та не підписана.
Отже, висновки відповідача щодо порушенням вимог п. 6,3 «Настанови з визначення вартості будівництва», затв. наказом Мінрегіонбуду від 01.11.2021 №281 не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи.
Щодо порушень в частині того, що оплачено монтаж LED світильників лінійних VIDTX 36W 1.2 М 4100 К у кількості 51 штука, а фактично змонтовано 47 штук LED світильників.
В ході судового розгляду представник позивача пояснив, що фактично усі 51 світильників були змонтовані відповідно до проектної документації та оплачені відповідно до наданих актів виконаних робіт. Однак, в межах гарнтійного обслуговування, 4 світильники були демонтовані через виявлення заводського браку з метою їх передачі постачальнику для перевірки або ремонту. На момент перевірки вказані світильники були не відсутні, а перебували в процесі гарантійного доопрацювання, що підтверджено поясненнями ТОВ «Буд -контроль» (а.с.34-35), що спростовує твердження відповідача про допущення позивачем порушень у вказаній частині.
Стосовно зауважень щодо фактично змонтованих дверей. Так, відповідач вказує, що згідно акта приймання виконаних будівельних робіт форми №КБ-2в за грудень 2024 №7, оплачений в повному обсязі, включено роботи по монтажу металевихз дверей (дверний блок ДУ-ІІІ (440 кПа) /редукторний механізм,гронтовані, індивудуальні виготовлення 1164*1764/ в кількості двох штук, фактично змонтовані в одні металеві двері
Відповідно до пояснень ТОВ «Буд -контроль» встановлено, що на момент проведення перевірки одні двері знято з петель, так як виконувались роботи по очищенню приміщень від будівельного сміття та заносу великогабаритного обладнання та будівельних матеріалів, з метою запобігання механічних пошкоджень та збереження їх цілісності. Після закінчення вказаних робіт двері було встановлено на місце, що спростовує твердження відповідача про допущення позивачем порушень у вказаній частині.
Щодо порушення в частині нестачі столів обідніх Lighit Wood /1350 *800*750мм/ у кількості 19 шт на загальну суму 125425, 31 грн., чим порушено вимоги п.1.2, п.2.1.1 Договору відповідального зберігання №04-23 від 29.12.2023, ст. 936, ст. 942 ЦК України .
Як встановлено судом, 29.12.2023 між позивачем ( поклажодавець) та ТОВ «Буд-контроль» (зберігач) укладено договір відповідального зберігання №04-23, за умовами якого позивач, відповідно до умов договору та актів прийому передачі, передав ТОВ «Буд-контроль» на зберігання ТМЦ, в тому числі 19 столів обідніх (а.с.103-106).
Отже, відповідальним за збереження вказаних столів визначений не позивач, а саме ТОВ «Буд-контроль», тому висновки у вказаній частині є неправомірними.
Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
У силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Так, у постанові від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20 Верховний Суд зазначив: - «вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Тобто правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов'язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов'язковою до виконання.
Отже, вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов'язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.».
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Верховний Суд у справі № 826/3350/17 (постанова від 08 травня 2018 року) також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.
До того ж, у цій постанові Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
До подібних висновків дійшов також Верховний Суд у постановах від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі № 815/4223/16, від11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов'язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суд, які розглядаючи справу, наділений процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об'єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує ця вимога обов'язки для позивача.
Окрім того, у контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.
З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.
Ключовим питанням у цій справі є можливість підконтрольної установи звернутися до суду з позовом про визнання протиправною вимоги, яка включає в себе пункти зобов'язального характеру. Також, спірним питанням є те, що вимога контролюючого органу містить вимоги зобов'язального характеру, які не стосуються відшкодування збитків, однак сформовані на підставі тих самих порушень підконтрольної установи, зокрема: розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях; відобразити в бухгалтерському обліку підприємства сум дебіторської заборгованості (переплати) по розрахункам; скласти акт звіряння взаємних розрахунків та забезпечити зменшення в обліку сум нарахованої субвенції з відповідним зменшенням суми кредиторської заборгованості.
Задля вирішення питання порядку оскарження вимоги, яка спрямована на відшкодування збитків, Верховний Суд уважає, що першочергово слід дослідити чи була дотримана контролюючим органом процедура проведення перевірки, підстави її проведення і, як наслідок, правову природу встановлених порушень. Без належного дослідження цих питань та встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимозі у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.
Отже, право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов'язання щодо повернення збитків, слід розуміти в контексті «права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень».
Таким чином, суд приходить до висновку, що вимоги відповідача щодо усунення виявлених порушень необґрунтованими, а позовні вимоги позивача щодо скасування вимоги відповідача підлягають до задоволення.
Згідно з вимогами ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що позов підлягає частковому задоволенню.
Керуючись ст.ст. 2, 5, 72, 77, 139, 241, 243-246, 255 КАС України, суд -
Адміністративний позов - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати лист-вимогу від 21.04.2025 №041108-15/966-2025 про усунення про порушень, встановлених перевіркою закупівель будівельно-монтажних робіт по об'єкту "Капітальний ремонт захисної споруди цивільного захисту №40275 за адресою - вул. Героїв України,6/13, м. Кропивницький".
В задоволені решти позовних вимог - відмовити.
Стягнути на користь Управління капітального будівництва Кропивницької міської ради понесені витрати по сплаті судового збору у розмірі 1514,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Управління Східного офісу Держаудитслужби (код - 41127387).
Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки, передбачені ст. 255 КАС України.
Рішення суду може бути оскаржено до Третього апеляційного адміністративного суду, шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складення повного тексту.
Суддя Кіровоградського
окружного адміністративного суду О.С. ПЕТРЕНКО