П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
26 грудня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/309/24
Місце прийняття ухвали суду 1 інстанції: м. Одеса;
Дата складання повного тексту ухвали суду 1 інстанції:
30.04.2025 року;
Суддя І інстанції: Бойко О.Я.
П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
Головуючого судді - Єщенка О.В.
суддів - Градовського Ю.М.
- Скрипченка В.О.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2025 року по справі за адміністративним позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах Держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації до Приватного акціонерного товариства «Виробниче Об'єднання «Стальканат-Сілур» про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-
Заступник керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах Держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Приватного акціонерного товариства «Виробниче Об'єднання «Стальканат-Сілур» щодо утримання у неналежному технічному стані, не готовому для використання за цільовим призначенням, захисної споруди цивільного захисту №56770, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Вапняна, 52;
зобов'язати Приватне акціонерне товариство «Виробниче Об'єднання «Стальканат-Сілур» привести у належний технічний стан, готовий для використання за цільовим призначенням, захисну споруду цивільного захисту №56770, яке знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Вапняна, 52.
В обґрунтування позову зазначено, що Приватним акціонерним товариством «Виробниче Об'єднання «Стальканат-Сілур», як балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту №56770, допущено протиправну бездіяльність щодо належного забезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту. При цьому, прокурор акцентує увагу на тому, що з початком військової агресії та повномасштабного вторгнення російської федерації на територію України, з введенням на всій території України воєнного стану виникла обґрунтована та реальна необхідність у використанні укриття за призначенням для захисту цивільного населення, а тому допущення балансоутримувачем бездіяльності стосовно належного утримання і приведення до стану готовності захисної споруди порушує конституційні права громадян на захист життя і здоров'я.
Обґрунтовуючи підстави звернення із цим позовом в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор зазначає, що Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеською обласною військовою адміністрацією, уповноваженими на здійснення контролю за утриманням і станом готовності захисних споруд цивільного захисту, у випадку допущення балансоутримувачем порушень щодо належного забезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту, не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов'язання ПАТ привести захисну споруду до готовності з метою використання за призначенням.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2025 року позовну заяву заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави залишено без розгляду.
Суд першої інстанції виходив з того, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов'язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача. Особою, якій належить право вимоги за позовом до суб'єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов'язання вчинити відповідні дії, не є й Одеська обласна військова адміністрація.
З наведеного суд першої інстанції виснував, що прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду і які не мають права на звернення до суду з цим позовом. Відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора є наслідком залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України.
Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення судом норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, заступник керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси подав апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування доводів та вимог апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки нормам законодавства, що регулює спірні правовідносини, та обставинам справи, помилково залишено поза увагою те, що центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, зобов'язані забезпечувати громадян засобами колективного та індивідуального захисту та їх використання, особливо під час ведення на території України бойових дій та загрози ракетних обстрілів. Поряд з цим, ПАТ протягом всього періоду воєнного стану, що діє на всій території України, та періоду перебування на його балансі захисної споруди не вживав достатніх заходів щодо приведення укриття у стан готовності для експлуатації та не забезпечував належного захисту населення у разі загрози ракетних обстрілів, як і уповноважений орган державної влади та місцева державна адміністрація не здійснили відповідним чином свої повноваження щодо зобов'язання балансоутримувача дотримуватись вимог законодавства щодо зберігання, утримання, використання захисної споруди цивільного захисту.
У даному випадку прокурор звертається з позовом на захист інтересів держави у зв'язку із невиконанням та порушенням вимог законодавства України у сфері цивільного захисту, що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я в умовах збройної агресії російської федерації. Вказане свідчить, що бездіяльність уповноваженого органу у спірних правовідносинах є виключним випадком для звернення прокурора до суду з відповідним позовом, оскільки позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.
Наполягаючи на тому, що у спірних правовідносинах уповноваженими органами, до компетенції яких віднесено звернення до суду з відповідним позовом, є Головне управлінням ДСНС України в Одеській області та Одеська обласна державна (військова) адміністрація, апелянт вказує на правильність визначення прокурором уповноважених органів, в інтересах яких прокурор звернувся до суду для захисту інтересів держави, та на помилковість висновку суду про необхідність залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України.
У відзиві на апеляційну скаргу Приватне акціонерне товариство «Виробниче Об'єднання «Стальканат-Сілур» посилається на необґрунтованість доводів апелянта, правильність висновків суду першої інстанції та відсутність підстав для скасування судового рішення.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з частинами 3, 4, 5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно із частиною 3 статті 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.
Своє право на звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС та обласною військовою адміністрацією, яка полягає у невжитті уповноваженими органами належних заходів щодо зобов'язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан належної готовності до використання.
Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб'єктами владних повноважень, які мали б бути позивачами у цій справі, є ГУ ДСНС та обласна військова адміністрація. Однак, з огляду на їх бездіяльність, інтереси держави ними не захищаються, у зв'язку із чим саме прокурор звертається з цим позовом до суду.
У контексті наведеного слід враховувати, що відповідно до частини 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням та експлуатація таких об'єктів здійснюються їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі утримання та експлуатація споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів та інших не заборонених законодавством джерел.
Контроль за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень (частина 15 статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно пункту 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138, балансоутримувачі - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають об'єкти фонду захисних споруд (у тому числі ті, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
Контроль за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд до використання за призначенням шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень здійснюється ДСНС та її територіальними органами разом з міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування з дотриманням таких вимог (пункт 12 Порядку №138).
Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 9 липня 2018 року №579 (в редакції на час спірних правовідносин).
Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052, передбачено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:
1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;
- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об'єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;
- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання;
- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;
- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Тобто, на основі указаного висновується, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).
На підставі аналізу зазначених норм законодавства слід дійти висновку, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.
Також, такими повноваженнями згідно із приписами Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 року №389-VIII не наділені і обласні військові адміністрації.
Таким чином, прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду із цим позовом, які не мають права на звернення до суду з ним.
До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21 лютого 2024 року у справі №580/4578/22, від 3 серпня 2023 року у справі №260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22, від 9 вересня 2023 року у справі №260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі №400/4238/22.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
З огляду на те, що висновки суду першої інстанції відповідають нормам матеріального і процесуального права та обставинам справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до пункту 1 частини 1 статті 316 КАС України підлягає залишенню без змін.
Згідно Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси - залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2025 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її прийняття, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.
Головуючий-суддя: О.В. Єщенко
Судді: Ю.М. Градовський
В.О. Скрипченко