П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
25 грудня 2025 р.м. ОдесаСправа № 916/3639/24
Головуючий І інстанції: Попов В.Ф.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Осіпова Ю.В.,
суддів - Кравченка К.В., Скрипченка В.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Херсонської обласної прокуратури на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2025 року (м.Одеса, дата складання повного тексту ухвали суду - 28.10.2025р.) про закриття провадження у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей (правонаступник - Державного агентства України ПлейСіті) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Волна 4444» про стягнення заборгованості, -
19.08.2024р. Заступник керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі КРАІЛ (правонаступник - Державного агентства України ПлейСіті) звернувся до Господарського суду Одеської області з позовом до ТОВ «Волна 4444», в якому просив суд стягнути заборгованість в сумі 44 684 024,43 грн.
Ухвалою Господарського суду Одеської області від 09.09.2024р. прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі.
Однак, 30.06.2025р. ухвалою Господарського суду Одеської області дану справу було передано за встановленою юрисдикцією - до Одеського окружного адміністративного суду.
07.08.2025р. ухвалою Одеського окружного адміністративного суду позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі №916/3639/24.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що КРАІЛ здійснював видачу суб'єктам господарювання ліцензій у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор. КРАІЛ після отримання документа, що підтверджує внесення плати за перший рік дії ліцензії, відповідачу були видані ліцензії. У подальшому, у зв'язку з несплатою щорічної плати за ліцензії понад два місяці, на першому правомочному засіданні КРАІЛ, яке відбулось 08.08.2023р., прийнято рішення №115 про анулювання ТОВ «Волна 4444» ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у залах гральних автоматів та ліцензій на гральні автомати. У відповідача утворився борг зі сплати за ліцензії, якими ТОВ «Волна 4444» користувалося, тобто провадило діяльність, але плату за користування ліцензіями не внесли. Оскільки відповідач свій обов'язок, встановлений ч.1 ст.15 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», не виконав, у КРАІЛ наявні всі правові підстави для звернення до суду з позовом про для стягнення в заборгованості плати за ліцензії.
У зв'язку із обмеженими видатками на сплату судового збору для звернення до суду, КРАІЛ була позбавлена можливості звернутися з позовною заявою щодо стягнення заборгованості, а тому звернулася до прокуратури, з метою не допущення порушення прав держави в частині надходжень до Державного бюджету.
Прокурор підтримав заявлені позовні вимоги і зазначив, що КРАІЛ відповідно до вимог Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» та «Положення про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 №891, чинне на час виникнення спірних відносин) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, що забезпечує державне регулювання діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерей. Підпунктом 5 ч.1 ст.8 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» (в редакції чинній на час виникнення спірних відносин), КРАІЛ надані повноваження у випадках, визначених законом, звертатись до суду.
Відповідно до «Положення про Державне агентство України ПлейСіті» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 02.05.2025р. №505) Державне агентство України ПлейСіті (Агентство ПлейСіті) є центральним органом виконавчої влади.
Підпунктом 8 п.5 цього Положення передбачено, що Агентство ПлейСіті з метою організації своєї діяльності забезпечує в установленому порядку самопредставництво в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, зокрема через посадових осіб юридичної служби апарату Агентства ПлейСіті або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через представників.
У свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2011р. №106 «Деякі питання ведення обліку податків, зборів, платежів та інших доходів бюджету» передбачено, що Державне агентство України ПлейСіті контролює справляння надходжень бюджету платежів за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор та повинна забезпечити відповідно до законодавства здійснення постійного контролю за правильністю та своєчасністю надходження до державного бюджету платежів.
Положеннями ст.28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їхніх територіальних органів звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Таким чином, орган, уповноважений державою на захист її порушених інтересів (КРАІЛ) на час виникнення спірних правовідносин, не здійснив відповідного захисту - не пред'явив до суду позову на захист інтересів держави про стягнення з ТОВ «Волна 4444» до державного бюджету України відповідних сум у зв'язку із невиконанням організатором азартних ігор зобов'язань стосовно своєчасного внесення ним плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор, що є підставою для звернення прокурора з цим позовом. Так, захисту підлягають інтереси держави у бюджетній сфері, серед іншого, щодо забезпечення виконання організатором азартних ігор зобов'язань перед державою в умовах воєнного стану щодо внесення плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор.
На обґрунтування правомірності позиції щодо права звернення до суду з позовом прокурор послався на постанову Верховного Суду від 02.10.2025р. у справі №922/2158/24, в якій надано оцінку наявності права звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі КРАІЛ (Державного агентства України ПлейСіті) у подібній справі, де суд наголосив, що відповідно до положень Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» та Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», КРАІЛ наділена повноваженнями щодо правового регулювання господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, здійсненням контролю за нею, та звернення до суду.
Ухвалою суду першої інстанції від 20.08.2025р. замінено позивача у справі - КРАІЛ на його правонаступника - Державне агентство України ПлейСіті.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2025 року (постановлена в порядку письмового провадження) провадження у справі за позовом заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі КРАІЛ до ТОВ «Волна 4444» про стягнення 44684024,43 грн. - закрито на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України
Не погоджуючись із вказаною вище ухвалою, Херсонська обласна прокуратура 08.02.2024р. подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просила скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 28.10.2025р. і направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду по суті.
Ухвалами П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2025р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Херсонської обласної прокуратури та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
26.11.2025р. до суду апеляційної інстанції надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач заперечував щодо її задоволення, посилаючись на безпідставність викладених у ній доводів та просив оскаржувану ухвалу суду першої інстанції залишити без змін, вважаючи її законною та обґрунтованою.
02.12.2025р. матеріали справи надійшли до П'ятого апеляційного адміністративного суду.
У відповідності до ч.1 ст.312 КАС України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.
За правилами п.1 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення у межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів доходить висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.
Так, основним спірним питанням у даній справі є наявність чи відсутність у керівника Херсонської обласної прокуратури права на звернення до суду в інтересах держави в особі КРАІЛ з даним позовом до ТОВ «Волна 4444» про стягнення до державного бюджету України заборгованості на загальну суму 41976000 грн. (а також інфляційних втрат на загальну суму - 1353282,73 грн. і 3% річних на загальну суму - 1354741,70 грн.) у зв'язку з невиконанням організатором азартних ігор зобов'язань щодо своєчасного внесення плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор.
Так, з матеріалів справи вбачається, що відповідач - ТОВ «Волна 4444» зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань з 04.12.2020р., основним видом якого є організація азартних ігор (код КВЕД 92.00) та інші види діяльності.
Також з матеріалів справи видно, що в період з липня 2021р. по серпень 2022р. ТОВ «Волна 4444» здійснювався основний вид господарської діяльності - організація азартних ігор (код КВЕД 92.00), про що були видані відповідні ліцензії.
За перший рік використання вказаних ліцензій, виданих КРАІЛ ТОВ «Волна 4444» здійснило їх оплату, що підтверджується платіжними інструкціями і не спростовується сторонами.
За другий же рік здійснення цієї господарської діяльності щорічна плата за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у залах гральних автоматів відповідачем не здійснена, що відповідач не спростовує.
Далі, як встановлено по справі, КРАІЛ, починаючи з двомісячного прострочення плати за ліцензії листами від 29.11.2022р. №12-8/1795, від 07.12.2022р. №12-8/1878, від 07.12.2022р. №12-8/1878, від 10.01.2023р. №12-8/65, від 26.01.2023р. №12-8/174, від 05.04.2023р. №12-8/716, від 30.06.2023р. №12-8/1345, а також від 11.07.2023р. №12-8/1439 постійно повідомляв відповідача, що ТОВ «Волна 4444» допущено прострочення понад два місяці внесення щорічної оплати за видані КРАІЛ ліцензії та попереджав про те, що за відсутності плати за вказаними ліцензіями, КРАІЛ буде розглянуто питання про їх анулювання на першому правомочному засіданні.
В подальшому, т.б. 08.08.2023р. КРАІЛ своїм рішенням №115, у зв'язку із несплатою щорічної плати за ліцензії, вирішив анулювати відповідачу ліцензію на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у залах гральних автоматів, видану відповідно до рішення КРАІЛ від 29.07.2021р. №460 та ліцензії на гральні автомати за переліком.
У зв'язку із невнесенням до спеціального фонду Державного бюджету України щорічних платежів за другий рік дії ліцензій у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор у загальній кількості 301 шт., строк сплати за які настав на день анулювання ліцензії, у ТОВ «Волна 4444» наявна заборгованість на загальну суму 41976000 грн.
Також, позивачем були здійснені нарахування на суму простроченої заборгованості інфляційних втрат (за період квітень 2023р. - березень 2024р.) на загальну суму - 1353282,73 грн. і 3% річних на загальну суму - 1354741,70 грн.
Як встановлено судом, прокурором подано даний позов у зв'язку із тим, що уповноважений державою на захист її порушених інтересів орган - КРАІЛ (на момент виникнення спірних правовідносин) не здійснив відповідного захисту, а саме не пред'явив до суду позову на захист інтересів держави про стягнення з ТОВ «Волна 4444» до державного бюджету України відповідних сум у зв'язку із невиконанням організатором азартних ігор зобов'язань стосовно своєчасного внесення плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор.
При цьому, прокурор посилається на ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», Закони України «Про центральні органи виконавчої влади», Закон України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», «Положення про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.2020р. №891), «Положення про Державне агентство України ПлейСіті» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 02.05.2025р. №505), Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011р. №3166-VІ, за змістом яких вважає, що КРАІЛ, на момент звернення до суду з цим позовом та в подальшому правонаступник Державне агентство України ПлейСіті мають право звернення до суду з позовом про стягнення заборгованості щорічних платежів з плати за ліцензіями.
Надаючи правову оцінку фактичним обставинам цієї справи, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що у ст.3 Конституції України вказано, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З цього приводу у Рішенні від 05.06.2019р. №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування та стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного вище органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, оскільки протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені ст.53 КАС України.
Так, за ч.3 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. (ч.4 ст.53 КАС України).
Приписами ч.5 ст.53 КАС України обумовлено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
За правилами ч.7 ст.160 КАС України, у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VII, згідно зі ст.1 якого, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацами 1, 2 ч.3 ст.23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність цих обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч.4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абз.1,2 ч.4 ст.23 Закону №1697-VII).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абз.3 ч.4 ст.23 Закону №1697-VII).
Отже, з вищенаведеного правового регулювання випливає, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або ж не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того факту, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних чи інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п.4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999р. №3-рп/99).
Відтак, судова колегія вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке та водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, з-поміж іншого, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018р. у справі №806/1000/17, від 19.09.2019р. у справі №815/724/15, від 28.01.2021р. у справі №380/3398/20, від 05.10.2021р. у справі №380/2266/21, від 02.12.2021р. у справі №320/10736/20, від 23.12.2021р. у справі №0440/6596/18, від 04.11.2022р. у справі №420/18905/21, від 01.12.2022р. у справі №360/4969/21 та від 14 .02.2023р. у справі №580/1374/22.
Колегія суддів звертає увагу, що позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива виключно за умови спрямованості на захист суспільних або ж важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.4 ч.2 ст.129 Конституції України).
Такої ж правової позиції дотримується Верховний Суд у постановах від 05.03.2019р. у справі №806/602/18, від 13.03.2019р. у справі №815/1139/18, від 15.10.2019р. у справі №810/3894/17, від 17.10.2019р. у справі №569/4123/16-а, від 05.11.2019р. у справі №804/4585/18, від 03.12.2019р. у справі №810/3164/18 та від 01.06.2022р. у справі №260/1815/21.
Водночас, системне тлумачення вказаних вище приписів дозволяє дійти висновку, що ст.53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, а також обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
У справі, що розглядається, прокурор у позові зазначив про те, що захисту підлягають інтереси держави у бюджетній сфері, зокрема, відносно забезпечення виконання організатором азартних ігор зобов'язань перед державою в умовах воєнного стану стосовно внесення плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор.
Колегія суддів вважає, що наведене обґрунтування є цілком сумісним із поняттям «інтереси держави».
Судом встановлено, що за положеннями ч.5 ст.6 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» (тут і далі в редакції чинній на час звернення до суду з цим позовом), КРАІЛ є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, що забезпечує державне регулювання діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерей, та утворюється Кабінетом Міністрів України відповідно до Конституції України, Закону, а також інших законів України. Діяльність Уповноваженого органу спрямовується i координується Кабінетом Міністрів України.
Повноваження КРАІЛ у сфері організації та проведення азартних ігор визначено цим Законом та Положенням №891.
Згідно з п.5 ч.1 ст.8 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», саме КРАІЛ надано повноваження у випадках, визначених законом, звертатись до суду.
У свою чергу, п.3 Положення №891 встановлено, що основним завданням КРАІЛ є здійснення державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор, а також у лотерейній сфері.
Як передбачено п.4 цього ж Положення, КРАІЛ реалізує державну політику у сфері організацій та проведення азартних ігор шляхом, зокрема, звернення до суду у випадках, визначених законом.
Окрім того, постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2011р. №106 «Деякі питання ведення обліку податків, зборів, платежів та інших доходів бюджету» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що КРАІЛ контролює справляння надходжень бюджету платежів за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор та повинна забезпечити у відповідності до законодавства здійснення постійного контролю за правильністю та своєчасністю надходження до державного бюджету платежів.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2025р. №336 «Про ліквідацію Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей» було ліквідовано КРАІЛ, а також встановлено, що правонаступником майна, прав і обов'язків Комісії, що ліквідується, є Державне агентство ПлейСіті.
Постанову №891 визнано такою, що втратила чинність.
За змістом «Положення про Державне агентство України ПлейСіті» (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 02.05.2025р. №505), Державне агентство України ПлейСіті є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр міністра України з інновацій, розвитку освіти, науки та технологій - Міністра цифрової трансформації і який реалізує державну політику у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерейній сфері.
Пунктом 3 Положення №505 передбачено, що основними завданнями Агентства ПлейСіті є: реалізація державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерейній сфері; здійснення державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор, а також за проведенням лотерей в Україні.
У силу п.4 Положення №505, Агентство ПлейСіті відповідно до покладених на нього завдань виконує функції органу ліцензування господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, приймає рішення про залишення заяви про отримання ліцензії без руху або ж без розгляду, видачу ліцензії або відмову у видачі ліцензії, припинення дії ліцензій, а також здійснює інші повноваження органу ліцензування в межах та порядку, встановлених Законом України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор».
Підпунктом 8 п.5 цього Положення установлено, Агентство ПлейСіті з метою організації своєї діяльності забезпечує в установленому порядку самопредставництво Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, зокрема, через посадових осіб юридичної служби апарату Агентства ПлейСіті або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через представників.
У свою чергу, Кабінет Міністрів України розпорядженням від 30.05.2025р. за №519-р «Про можливість забезпечення здійснення Державним агентством ПлейСіті функцій і повноважень» погодився з пропозицією Міністерства цифрової трансформації відносно можливості забезпечення здійснення Державним агентством ПлейСіті покладених на нього згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 02.05.2025р. №505 «Про затвердження Положення про Державне агентство України ПлейСіті» функцій і повноважень.
Таким чином, відповідно до вказаних положень Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», колегія суддів погоджується із доводами апелянта про те, що КРАІЛ наділена повноваженнями щодо правового регулювання господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, здійсненням контролю за нею, та звернення до суду.
Що ж стосується наявності підстав, визначених ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 13.02.2019р. у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018р. у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом ч.3 с.т23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Суд також враховує, що у постанові від 26.05.2020р. у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково має зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
У справі, що розглядається, судом попередньої інстанції було встановлено, що звернення до суду з відповідним позовом прокурор обґрунтовує невиконанням з боку ТОВ «Волна 4444» вимог п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2023р. №173 та ч.ч.4 та 6 ст.49 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», що полягає у невнесенні до Державного бюджету України щорічної плати за ліцензію у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, з огляду на що 08.08.2023р. КРАІЛ на підставі п.6 ч.1 ст.51 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» прийнято рішення про анулювання ТОВ «Волна 4444» ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у залах гральних автоматів та ліцензій на гральні автомати.
Разом з тим, в обґрунтування позовних вимог прокурор зазначає про те, що через невнесення до спеціального фонду Державного бюджету України щорічних платежів за другий рік дії ліцензій у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, строк сплати за які настав на день анулювання ліцензії, у ТОВ «Волна 4444» наявна заборгованість перед Бюджетом на загальну суму 41976000 грн.
Таким чином, прокурор стверджує, що відповідач, всупереч вимогам чинного законодавства, не сплатив до спеціального фонду Державного бюджету України кошти на загальну суму 41976000 грн. за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, що є порушенням ним майнових інтересів держави в бюджетній сфері.
Водночас, Херсонська обласна прокуратура на виконання вимог, установлених абз.4 ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», листом від 19.04.2024р. №15/2-3208-24 повідомила КРАІЛ про порушення інтересів держави невиконанням організатором азартних ігор - ТОВ «Волна 4444» зобов'язань зі своєчасного внесення плати за отримані ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор і наявність підстав для стягнення відповідних сум у судовому порядку. Зазначеним листом також витребувано відомості щодо вжитих і запланованих заходів із захисту порушених інтересів держави.
У відповіді від 03.05.2024р. №12-9/1595 КРАІЛ проінформувала обласну прокуратуру про те, що у зв'язку з нездійсненням до спеціального фонду Державного бюджету України щорічної плати за ліцензії у сфері діяльності з організації проведення азартних ігор, строк сплати за які настав на день анулювання ліцензій ТОВ «Волна 4444» наявна заборгованість на загальну суму 41976000 грн. Водночас, згідно з цим листом, КРАІЛ із позовом до суду не зверталась у зв'язку з відсутністю коштів на сплату судового збору.
У той же час, приймаючи спірну ухвалу від 28.10.2025р. про закриття провадження у даній справі, суд першої інстанції керувався п.1 ч.1 ст.238 КАС України, зауваживши, що прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом (та який є позивачем), який взагалі не мають права на звернення до суду з ним.
Проте, такий висновок суду 1-ї інстанції не узгоджується із сталою судовою практикою, що сформулювалась під час вирішення спорів, що виникли як у подібних, так і аналогічних (включаючи суб'єктний склад, предмет та підстави аналогічного позову) правовідносинах.
Зокрема, відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.10.2019р. у справі №903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись ним до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв'язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Суд також звертає увагу на те, що Верховним Судом у постанові від 11.03.2021р. у справі №920/821/18 за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Держекоінспекції до суб'єкта господарювання про стягнення коштів висловлена подібна правова позиція щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.
Варто також зазначити й про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність такого органу.
Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави тощо), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Крім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020р. у справі №912/2385/18, та Верховного Суду від 01.06.2021р. у справі №910/11956/20, від 10.10.2024р. у справі №120/1829/23 та від 28.02.2024р. у справі №200/13144/21.
На цій підставі, колегія суддів доходить висновку про дотримання прокурором встановленого ст.53 КАС України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.
З огляду на зазначене, колегія суддів доходить висновку, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, а саме ст.131-1 Конституції України, ст.53 КАС України у сукупності зі ст.23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на неврахування при цьому висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 26.07.2018р. у справі №926/1111/15 та від 15.10.2019р. у справі №903/129/18, та Верховного Суду, викладених у постановах від 26.05.2021р. у справі №926/14/19 та від 09.06.2021р. у справі №920/839/20.
У відповідності до ч.5 ст.242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки стосовно застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Судом 1-ї інстанції також, на переконання колегії суддів, безпідставно не було враховано релевантні та актуальні висновки Верховного Суду, викладені у постанові 02.10.2025р. у справі №922/2158/24, в якій сторони, предмет та підстави позову були ідентичні, що і в розглядуваному випадку.
При цьому, колегія суддів не приймає до уваги посилання відповідача на численні постанови Верховного Суду, оскільки суди під час вирішення тотожних спорів повинні враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду.
Порушення вищевказаних норм процесуального права призвело до постановлення незаконної ухвали судом 1-ї інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За правилами ст.320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, та направлення справи для продовження розгляду до суду 1-ї інстанції є:
1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків суду обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
У відповідності до ч.3 ст.312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, ухвала Одеського окружного адміністративного суду скасуванню, а справа - направленню до того ж суду для продовження розгляду по суті.
Керуючись ст.ст.238,241,243,308,311,312,315,316,317,320,321,322,325,328 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу Херсонської обласної прокуратури - задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2025 року - скасувати та направити справу №916/3639/24 до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови виготовлено: 25.12.2025р.
Головуючий у справі
суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов
Судді: К.В. Кравченко
В.О. Скрипченко