про відмову у відкритті позовного провадження
22 грудня 2025 року
м. Київ
справа №990/472/25
адміністративне провадження № П/990/472/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Гриціва М.І., Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним та нечинним рішення,
14 жовтня 2025 року до Верховного Суду як суду першої інстанції через підсистему «Електронний суд» надійшла позовна заява ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 ; далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Вищої ради правосуддя (місцезнаходження: вул. Студентська, 12-А, м. Київ, 04050; далі - відповідач, ВРП), в якій просить:
- визнати рішення Вищої ради правосуддя №1848/0/15-25 від 04 вересня 2025 року за скаргою ОСОБА_1 про відмову в порушенні дисциплінарного провадження стосовно дисциплінарного інспектора служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя ОСОБА_2 протиправним та скасувати його.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.10.2025 для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Шарапа В.М. - головуючий суддя, судді: Бевзенко В.М., Гриців М.І., Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 20 жовтня 2025 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху та надано позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до Верховного Суду доказів сплати судового збору у розмірі 968,96 грн та уточненої позовної заяви з конкретизацією в чому саме полягає порушення прав, свобод та інтересів позивача з боку Вищої ради правосуддя в межах її повноважень та, відповідно, правове обґрунтування позовних вимог у цій частині.
На виконання вимог ухвали до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшла заява про усунення недоліків, у якій вказав посилання на судову практику щодо вимог до змісту рішень, які приймаються за зверненням громадян: постанова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 806/3313/16 (провадження № К/9901/1706/18), Постанова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 березня 2021 року у справі № 804/4514/16 (провадження № К/9901/29853/18), Постанова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 червня 2020 року у справі № 802/1681/17-а, Постанова Великої Палати Верховного Суду від 21 квітня 2021 року у справі № 9901/327/20.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Вирішуючи питання про можливість відкриття провадження в адміністративній справі за цим позовом, Верховний Суд зазначає наступне.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради правосуддя.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Вищої ради правосуддя визначені у статті 266 КАС України.
Згідно із пунктом 2 частини першої статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Зі змісту позовної слідує, що позивач оскаржує рішення Вищої ради правосуддя, яким відмовлено в порушенні дисциплінарного провадження стосовно дисциплінарного інспектора служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя ОСОБА_2, ухвалене за його скаргою, яке, на його думку, не містить будь-якої обґрунтованої відповіді на доводи (аргументи) скарги. Поряд з цим, позивач стверджує, що правовідносини, у яких виник спір між Вищою радою правосуддя і позивачем є правовідносинами з приводу розгляду звернення за дисциплінарною скаргою та прийняття по ній рішення, як відповіді на це звернення.
З огляду на такі доводи та вимоги позовної заяви, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Порядок створення, фінансування, взаємодії служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя (далі - Служба) з іншими органами Вищої ради правосуддя та процедури її діяльності визначає Положення про службу дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, затверджене рішенням Вищої ради правосуддя від 19 грудня 2024 року №3713/0/15-24 (далі - Положення).
Згідно з пунктами 5.1-5.3 Положення правовий статус дисциплінарних інспекторів визначається Законом України «Про державну службу» з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про Вищу раду правосуддя». Особливості діяльності дисциплінарних інспекторів визначаються Законом України «Про Вищу раду правосуддя» та Положенням. Дисциплінарний інспектор призначається на посаду Вищою радою правосуддя строком на п'ять років за результатами відкритого конкурсу, який проводиться в порядку, встановленому законодавством про державну службу, з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про Вищу раду правосуддя» та Положенням.
Статтею 64 Закону України «Про державну службу» визначено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Пунктом 5.12 Положення визначено, що застосування до дисциплінарних інспекторів заходів заохочення, дисциплінарного впливу, а також присвоєння дисциплінарним інспекторам рангів державних службовців здійснює Вища рада правосуддя згідно із законодавством про державну службу за поданням керівника Служби.
Відповідно до пункту 7.6 Положення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника Служби, заступника керівника Служби, дисциплінарного інспектора, про закриття дисциплінарного провадження вирішує Вища рада правосуддя відповідно до Регламенту Вищої ради правосуддя (далі - Регламент).
Пунктом 26.2-1 Регламенту передбачено, що дисциплінарне провадження стосовно дисциплінарного інспектора Ради, заступника керівника служби дисциплінарних інспекторів Ради, здійснюється відповідно до Закону України «Про державну службу» з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про Вищу раду правосуддя» та Порядком здійснення дисциплінарного провадження стосовно дисциплінарних інспекторів, заступника керівника служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя.
Отже, питання порушення дисциплінарного провадження щодо дисциплінарного інспектора Ради здійснюється відповідно до Закону України «Про державну службу» з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про Вищу раду правосуддя» та Порядком здійснення дисциплінарного провадження стосовно дисциплінарних інспекторів, з урахуванням особливостей правового регулювання державної служби в системі правосуддя, визначених законодавством, і враховуючи, що суб'єктом призначення дисциплінарного інспектора Ради є Вища рада правосуддя, саме остання є уповноваженим органом щодо вирішення питання про порушення дисциплінарного провадження стосовно зазначеної посадової особи.
Наведена вище теза знайшла своє відображення в пункті 26.1. Регламенту Вищої ради правосуддя, затвердженого рішенням Вищої ради правосуддя від 24.01.2017 №52/0/15-17 (далі - Регламент), відповідно до якого визначено, зокрема, що порушення або відмова в порушенні дисциплінарного провадження стосовно осіб, суб'єктом призначення яких є Рада, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності або закриття дисциплінарного провадження, а також їх звільнення здійснюються за рішенням Ради.
Згідно пунктом 26.3. Регламенту заява особи / подання відповідних посадових осіб про призначення, переведення, звільнення особи, подання про присвоєння рангу державного службовця, скарга (заява, звернення) на дії осіб, суб'єктом призначення яких є Рада, пропозиція Комісії з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя (далі - Комісія) передаються члену Ради, визначеному автоматизованою системою розподілу справ, для підготовки відповідного проєкту рішення Ради протягом десяти днів із моменту надходження до Ради заяви / подання, скарги, звернення, пропозиції.
За правилами пункту 26.4 Регламенту питання, зокрема, про порушення дисциплінарного провадження або відмову в порушенні дисциплінарного провадження, притягнення до дисциплінарної відповідальності або закриття дисциплінарного провадження, розглядаються Радою на засіданні у пленарному складі в порядку, визначеному пунктом 10.4 Регламенту.
Згідно із пунктом 26.9 Регламенту у рішенні Ради про порушення або відмову в порушенні дисциплінарного провадження зазначаються: прізвище, ім'я та по батькові особи; назва посади особи; підстава або про відсутність підстав для порушення дисциплінарного провадження з відображенням конкретних фактів або із зазначенням про відсутність фактів, які свідчать про наявність або відсутність у діях особи ознак дисциплінарного проступку; строк здійснення дисциплінарного провадження у разі порушення дисциплінарного провадження.
У цій справі предметом спору є рішення Вищої ради правосуддя №1848/0/15-25 від 04 вересня 2025 року за скаргою ОСОБА_1 про відмову в порушенні дисциплінарного провадження стосовно дисциплінарного інспектора служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя ОСОБА_2 .
З огляду на викладене, колегія суддів звертає увагу на те, що положенням частини першої статті 78 Закону України «Про державну службу» визначено, що рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями до суду.
Тобто Законом України «Про державну службу» передбачено право на судове оскарження виключно для державних службовців щодо прийнятих стосовно них рішень про накладення дисциплінарного стягнення, а не для скаржників, які ініціювали розгляд дисциплінарної справи.
За такого правового регулювання колегія суддів доходить висновку про те, що позивач хоч і наділений правом подати скаргу на дії або бездіяльність дисциплінарного інспектора Ради та ініціювати в такий спосіб дисциплінарне провадження, але не є безпосереднім учасником правовідносин, які виникають у зв'язку з вирішенням питання про притягнення зазначеної посадової особи до дисциплінарної відповідальності. Оцінювати дії дисциплінарного інспектора Ради під час виконання посадових обов'язків має право лише Вища рада правосуддя, рішення якої щодо притягнення чи відмови у притягненні його до дисциплінарної відповідальності створюють юридичні наслідки саме для цієї посадової особи, а не для скаржника. Тому правом на оскарження дій/рішень Вищої ради правосуддя в рамках розгляду дисциплінарної скарги, наділені лише суб'єкти цього провадження в порядку, передбаченому законом.
Подання дисциплінарної скарги не є і не може бути способом захисту прав скаржника в інших правовідносинах, факт притягнення чи непритягнення дисциплінарного інспектора Ради до дисциплінарної відповідальності не призводить до зміни обсягу прав і обов'язків скаржника в матеріальних чи процесуальних правовідносинах, учасником яких є скаржник. По суті, роль скаржника у поданні дисциплінарної скарги до Вищої ради правосуддя зводиться до інформування компетентного органу про можливі факти неналежного виконання службових обов'язків посадовою особою системи правосуддя, призначення якої віднесено до повноважень Вищої ради правосуддя, натомість саме Вища рада правосуддя самостійно вирішує питання як про наявність чи відсутність підстав для порушення дисциплінарного провадження, так і про наявність чи відсутність підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності такої особи.
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Також у вищезгаданому рішенні Конституційного Суду України зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.
Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Тобто правовий акт індивідуальної дії ухвалюється суб'єктом владних повноважень у межах визначеної законодавством компетенції щодо здійснення владних управлінських функцій і його дія поширюється на вирішення конкретного питання або стосується конкретної особи (фізичної, юридичної чи суб'єкта владних повноважень).
Право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.
Отже, Верховний Суд зазначає, що держава законами встановлює критерії, за якими право на доступ до суду не є абсолютним.
Таким чином, відсутність у будь-кого, в тому числі і заявника ОСОБА_1 , прав чи обов'язків у зв'язку із оскарженим рішенням Вищої ради правосуддя не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Крім того, законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.
Указане правозастосування відповідає правовому висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 14 вересня 2023 року у справі № 990/73/23.
З огляду на наведене, колегія суддів констатує, що оскаржуване позивачем рішення Вищої ради правосуддя №1848/0/15-25 від 04 вересня 2025 року за скаргою ОСОБА_1 , яким відмовлено в порушенні дисциплінарного провадження стосовно дисциплінарного інспектора служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя ОСОБА_2 є актом індивідуальної дії, який стосується прав та обов'язків учасників дисциплінарного провадження, а не позивача.
Таким чином, оспорюване в цій справі рішення Вищої ради правосуддя не породжує, не змінює і не припиняє прав чи обов'язків позивача, зазначене рішення щодо позивача не застосоване, позивач не є учасником правовідносин, в яких зазначене рішення застосовується, що унеможливлює оскарження в судовому порядку зазначеного рішення Вищої ради правосуддя позивачем.
Суд критично ставиться до тверджень позивача про те, що правовідносини між Вищою радою правосуддя і позивачем регулюються статтею 40 Конституції України та положеннями Закону України «Про звернення громадян», оскільки суть існуючих правовідносин перебуває у нерозривному зв'язку із відмовою Вищої ради правосуддя в порушенні дисциплінарного провадження стосовно дисциплінарного інспектора за скаргою ОСОБА_1 , що не можна підмінити оскарженням означеного рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого в порядку статті 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» та пункту 26.9 Регламенту, як відповіді за результатами розгляду такої скарги (звернення), як на тому наполягає позивач в уточненій позовній заяві.
Також, щодо посилання позивача на постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 806/3313/16 (провадження № К/9901/1706/18), постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 березня 2021 року у справі № 804/4514/16 (провадження № К/9901/29853/18), постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 червня 2020 року у справі № 802/1681/17-а, колегія суддів зазаначає, що за вказаними реквізитами у Єдиному державному реєстрі судових рішень справи не знайдені. Наприклад у справі №804/4514/16 є постанова Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.08.2016, однак немає постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 березня 2021 року у справі № 804/4514/16 (провадження № К/9901/29853/18).
Крім того, Суд вважає помилковим твердження скаржника про можливість застосування під час розгляду цієї справи правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 21 квітня 2021 року у справі № 9901/327/20, оскільки такі є нерелевантними до цієї справи, це рішення ухвалене за інших фактичних обставин та з іншим правовим регулюванням. Колегія суддів зазаначає, що у вказаній справі спір виник з приводу бездіяльності Президента України щодо непідписання у встановлений Конституцією України термін, а також, відповідно, вчасного неоприлюднення та неопублікування Закону України «Про внесення змін до статті 26 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу» від 03.05.2023 № 3096-IX, в той час коли дана справа стосується правовідносин які виникли між позивачем та Вищою радою правосуддя з приводу відмови в порушенні дисциплінарного провадження стосовно дисциплінарного інспектора служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя ОСОБА_2 протиправним та скасувати його.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Колегія суддів зауважує, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб'єктного складу, у зв'язку з чим Верховний Суд не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення заявлених у цій справі позовних вимог.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 22, 170, 266, 294 КАС України, Суд
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним та нечинним рішення.
Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами надіслати позивачу.
Ухвала набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження та може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття.
...........................
...........................
...........................
...........................
...........................
В.М. Шарапа
В.М. Бевзенко
М.І. Грицiв
С.Г. Стеценко
Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду