18 грудня 2025 року
м. Київ
справа № 580/5228/25
адміністративне провадження № К/990/41668/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Будищенської сільської ради
про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Кульчицького С.О. від 15 липня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Вівдиченко Т.Р., Кузьмишиної О.М., Ключковича В.Ю. від 16 вересня 2025 року
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2025 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Будищенської сільської ради (далі також - Сільська рада, відповідач), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Будищенської сільської ради від 21 лютого 2023 року № 13 «Про вирішення спору про добросусідство між Гр. ОСОБА_2 , Гр. ОСОБА_3 , Гр. ОСОБА_1 , та затвердження акту, протоколу та висновку комісії по вирішенню земельних спорів від 16 лютого 2023 року»;
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Будищенської сільської ради від 13 жовтня 2023 року № 134 «Про вирішення спору про добросусідство між ОСОБА_3 , ОСОБА_1 та особами, які проживають за адресою АДРЕСА_1 Гр. ОСОБА_4 , Гр. ОСОБА_5 , Гр. ОСОБА_6 »;
- зобов'язати Будищенську сільську раду вчинити дії щодо вирішення земельного спору про добросусідство між ОСОБА_3 , ОСОБА_1 та ОСОБА_5 за заявами ОСОБА_3 до Голови Будищенської сільської ради від 26 квітня 2021 року (зареєстрована 27 квітня 2021 року за вх. № 82/02-14) та 03 серпня 2021 року (зареєстрована від 03 серпня 2021 року за вх. № 147/02-14) шляхом обстеження присадибної земельної ділянки ОСОБА_5 ( АДРЕСА_1 , за кадастровим номером присадибної земельної ділянки: 7124981500:04:001:0308) на відповідність вимогам Державних санітарних норм і правил утримання територій населених місць, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України від 17 березня 2011 року № 145, та Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, та складання акта обстеження із залученням представників Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області та Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області і прийняття рішення відповідно до статей 158-161 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що відповідач порушив процедуру розгляду земельного спору щодо дотримання правил добросусідства; під час розгляду спору керувався рішенням Будищенської сільської ради від 24 січня 2023 року № 02 «Про утворення комісії з розгляду та вирішення земельних спорів та затвердження Положення про її діяльність на території Будищенської територіальної громади», яке не набрало чинності, оскільки не було оприлюдненим у встановленому законом порядку. Тому зазначене рішення Сільської ради не могло слугувати підставою для прийняття оскаржуваних рішень Виконавчого комітету Будищенської сільської ради від 21 лютого 2023 року № 13 та від 13 жовтня 2023 року № 134, внаслідок чого, були порушені її права на ознайомлення з порядком розгляду земельної комісії, поданням доказів, а також ознайомленням з правами та обов'язками учасників процесу, що унеможливило ефективну участь у розгляді земельного спору. Також відповідач використав відомості щодо знаходження об'єкта обстеження сторони спору, які не відповідають дійсності, а рішення Будищенської сільської ради від 13 жовтня 2023 року № 134 прийнято стосовно осіб, які не є учасниками земельного спору. Після скасування оскаржуваних рішень Сільської ради, позивачка матиме можливість реалізувати свої права на участь у розгляді спору земельною комісією у повному обсязі; спору щодо майнових прав та прав власності на земельну ділянку немає.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Черкаський окружний адміністративний суд ухвалою від 15 липня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року, відмовив у відкритті провадження відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що розгляд цієї справи у порядку адміністративного судочинства вплине на речові права інших осіб, а також матиме наслідком зволікання вирішення земельного спору. Тому для вирішення цього спору позивачка має звернутися до місцевого загального суду. Також суди зазначили, що Черкаський окружний адміністративний суд вже відмовляв ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 580/84/25 за позовом до Виконавчого комітету Будищенської сільської ради про визнання протиправним та скасування оскаржуваних у цій справі рішень, дійшовши висновку, що такий спір не належить розглядати в адміністративному судочинстві.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 15 липня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6. На обґрунтування касаційної скарги позивачка зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 19 Конституції України, статті 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), частини першої статті 2, статей 18, 59, 71, 76, 77, 79, 100 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-ІХ), частини третьої статті 158, статті 160 ЗК України, порушили положення статей 2, 19, 170, 242 КАС України, а також не врахували висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 22 листопада 2024 року у справі № 520/34082/23, від 24 січня 2025 року у справі № 520/14994/24, від 27 березня 2025 року у справі № 480/5652/24, від 08 серпня 2025 року у справі № 140/14817/24.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
7. 13 жовтня 2025 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу.
8. Верховний Суд ухвалою від 25 листопада 2025 року відкрив касаційне провадження, витребував справу та запропонував учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
9. 26 листопада 2025 року Будищенська сільська рада отримала в електронний кабінет копію ухвали про відкриття касаційного провадження, проте у встановлений Судом десятиденний строк не скористалася правом подати відзив на касаційну скаргу.
10. Верховний Суд ухвалою від 17 грудня 2025 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 18 грудня 2025 року.
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
11. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить з такого.
12. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
13. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
14. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
15. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
16. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Черкаського окружного адміністративного суду від 15 липня 2025 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.
17. Частина третя статті 124 Конституції України визначає, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
18. Право на судовий захист - це конституційне право, закріплене у статті 55 Конституції України, яке не може бути обмежене.
19. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55 Конституції України).
20. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 вказав, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
21. Тобто акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення публічно-владної управлінської функції, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частини другої статті 55 Конституції України.
22. Юрисдикція розгляду справ нерозривно пов'язана з процесуальним правом, оскільки саме процесуальні норми визначають підвідомчість справ різним судам та розмежування юрисдикції між різними видами судочинства (цивільне, господарське, адміністративне, кримінальне).
23. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
24. За визначеннями, наведеними у статті 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, а публічно-правовий спір - спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
25. Суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
26. Частина перша статті 5 КАС України закріплює право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
27. Велика Палата Верховного Суду у пункті 5.8 постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 вказала, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (або більше) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у публічних правовідносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний (зобов'язані) виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень.
28. Термін «публічно», вжитий у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України, означає, що такі функції суб'єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб'єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб'єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб'єкта (пункт 19 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18).
29. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 листопада 2018 року у справі № 820/3534/17).
30. Для визначення предметної юрисдикції адміністративних судів Верховний Суд виходить із змісту та природи спірних відносин: (1) яке право чи інтерес підлягає захисту; (2) чи пов'язаний спір із здійсненням суб'єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій; (3) чи є спір наслідком застосування або незастосування адміністративної процедури.
31. Водночас приватноправові відносини ґрунтуються на юридичній рівності та майновій самостійності учасників, а предметом спору виступає майновий чи немайновий особистий інтерес суб'єкта. Спір набуває приватноправового характеру, коли він зумовлений порушенням приватного права, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, яке підлягає захисту способами, передбаченими законодавством для сфери приватноправових відносин.
32. Сама по собі участь суб'єкта владних повноважень у правовідносинах або формальне оскарження прийнятого ним акта не є самостійною підставою для віднесення спору до публічно-правових. Для визначення юрисдикції ключове значення має фактичний зміст спірних правовідносин, характер порушеного права, а також правові наслідки, на досягнення яких спрямовані позовні вимоги.
33. Отже, до виключної компетенції адміністративних судів належать розгляд адміністративних справ, які стосуються публічно-правових відносин між особами та суб'єктами владних повноважень (органами державної влади чи місцевого самоврядування), що включає оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких суб'єктів, які впливають на права та інтереси осіб, і забезпечує ефективний контроль за законністю адміністративних процедур.
34. Пункт 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачає, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.
35. Відповідно до частин першої та другої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
36. Згідно з частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
37. Таким чином, органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями з врегулювання земельних відносин шляхом прийняття відповідних рішень, а судові органи здійснюють контроль за законністю таких рішень через механізм їх оскарження у випадку невідповідності конституційним чи законодавчим нормам.
38. При цьому адміністративні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, відповідно до частини тринадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР, приймаються, набирають чинності, виконуються, припиняють дію та оскаржуються відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про адміністративну процедуру" з урахуванням передбачених законом особливостей адміністративного провадження для окремих категорій адміністративних справ (у разі визначення законом таких особливостей). Рішення ради, яке є адміністративним актом, приймається з урахуванням вимог частин п'ятої і восьмої статті 46 цього Закону.
39. Частина перша статті 158 ЗК України передбачає, що земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
40. Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах території територіальних громад щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, обмежень у використанні земель та земельних сервітутів, додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах (частина третя статті 158 ЗК України).
41. Стаття 159 ЗК України визначає порядок розгляду земельних спорів органами місцевого самоврядування.
42. Тобто, органи місцевого самоврядування розглядають земельні спори у межах території територіальних громад щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, зокрема спори щодо добросусідства, але їхні рішення з цих питань підлягають судовому контролю, що гарантує дотримання прав сторін спору.
43. Оскаржувані рішення Виконавчого комітету Будищенської сільської ради від 21 лютого 2023 року № 13 та від 13 жовтня 2023 року № 134 прийняті на підставі заяв громадян та у межах реалізації повноважень органу місцевого самоврядування щодо вирішення земельних спорів про добросусідство відповідно до частини третьої статті 158 ЗК України.
44. За своєю формою та змістом оскаржувані рішення є актами органу місцевого самоврядування, прийнятими на виконання публічно-владних управлінських функцій у сфері врегулювання земельних відносин.
45. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. Аналогічно, частина третя статті 3 Цивільного процесуального кодексу України та частина третя статті 3 Господарського процесуального кодексу України встановлюють, що під час судочинства, вчинення процесуальних дій, розгляду та вирішення справ застосовується закон, чинний на час здійснення цих дій, а положення закону, які втратили чинність, не підлягають застосуванню.
46. Тобто, правила визначення юрисдикції суду як складова процесуального права, за загальним правилом застосовуються судом у редакції, чинній на час звернення особи до суду та вирішення питання про відкриття провадження. Та обставина, що спірні матеріальні правовідносини виникли до набрання чинності відповідною процесуальною нормою, сама по собі не може бути підставою для відмови особі у розгляді справи судом, встановленим законом, або для спрямування її для розгляду судом іншої юрисдикції.
47. Інше тлумачення призводило б до порушення принципу правової визначеності та фактичного обмеження конституційного права на судовий захист, гарантованого статтею 55 Конституції України.
48. Верховний Суд звертає увагу на набрання чинності 15 грудня 2023 року Законом № 2073-IX, який встановлює єдині правила взаємодії органів державної влади, місцевого самоврядування, інших державних органів з фізичними та юридичними особами під час розгляду та вирішення адміністративних справ.
49. Адміністративна справа у статті 2 Закону № 2073-IX визначена як справа, що стосується публічно-правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов'язків, а адміністративний акт - як рішення або юридично значущу дію індивідуального характеру, спрямовану на набуття, зміну чи припинення прав та обов'язків особи.
50. У силу частини першої статті 18 Закону № 2073-ІХ особа має право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного оскарження відповідно до цього Закону та/або в судовому порядку.
51. Отже, з набрання чинності Законом № 2073-ІХ рішення (дії, бездіяльність) суб'єкта владних повноважень, незалежно, прийняті (вчинені) до чи після 15 грудня 2023 року, оскаржуються до адміністративних судів у порядку згідно з нормами КАС України.
52. У справі, що розглядається, ОСОБА_1 оскаржує процедуру прийняття Виконавчим комітетом Будищенської сільської ради рішень від 21 лютого 2023 року № 13 та від 13 жовтня 2023 року № 134, зокрема посилаючись на порушення її права на участь у розгляді земельного спору, відсутність оприлюднення нормативного акта про утворення комісії, використання недостовірних відомостей, прийняття зазначених рішень щодо осіб, які не є учасниками спору.
53. Тобто, захисту підлягає право на належний розгляд земельного спору органом місцевого самоврядування з дотриманням процедури, а також процесуальні права позивачки: право на участь у розгляді (ознайомлення з матеріалами, подання доказів, знання прав та обов'язків), право на об'єктивний розгляд заяви.
54. У такому разі орган місцевого самоврядування здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері врегулювання земельних відносин відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», частина третя статті 158 ЗК України.
55. Крім того, рішення Виконавчого комітету Будищенської сільської ради від 21 лютого 2023 року № 13 та від 13 жовтня 2023 року № 134 є індивідуальними актами, обов'язковими для виконання сторонами спору, породжують юридичні наслідки та спрямовані на задоволення публічного інтересу (додержання правил добросусідства на території громади).
56. Водночас такі правовідносини не мають приватно-правового характеру, притаманного рівноправним суб'єктам, а становлять врегулювання спору між громадянами з боку органу місцевого самоврядування.
57. Верховний Суд наголошує, що частина п'ята статті 158 ЗК України визначає можливість судового оскарження рішень органів місцевого самоврядування у земельних спорах.
58. Вузьке тлумачення частини п'ятої статті 158 ЗК України, яке обмежує судове оскарження рішень органів місцевого самоврядування лише як передумову для подальшого цивільного спору між сусідами (тобто лише у разі незгоди з вирішенням спору про добросусідство по суті, з переходом до приватноправового позову між рівними суб'єктами), прямо суперечить частині десятій статті 59 Закону № 280/97-ВР, яка встановлює загальну процедуру судового визнання незаконними актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України.
59. У постановах від 22 листопада 2024 року у справі № 520/34082/23, від 24 січня 2025 року у справі № 520/14994/24, від 27 березня 2025 року у справі № 480/5652/24, від 08 серпня 2025 року у справі № 140/14817/24 Верховний Суд неодноразово наголошував на тому що вирішення спорів про рішення суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури (оскарження за процедурними підставами) належать до адміністративної юрисдикції.
60. Оскільки оскаржувані рішення від 21 лютого 2023 року № 13 та від 13 жовтня 2023 року № 134 були прийняті органом місцевого самоврядування в процесі реалізації публічно-владних управлінських функцій, а спір за своїм предметом та підставами позову має публічно-правовий характер відповідно до статті 4 КАС України, такий спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
61. Верховний Суд звертає увагу, що факт прийняття оскаржуваних рішень виконавчим комітетом, тоді як відповідачем визначено Сільську раду, не змінює публічно-правового характеру спору. Таке звернення не є формальною заміною відповідача з метою обходу положень частини п'ятої статті 170 КАС України, а пов'язане з необхідністю визначення належного суб'єкта владних повноважень. Питання уточнення суб'єктного складу учасників справи належить до повноважень суду першої інстанції та вирішується після відкриття провадження, а тому не може бути перешкодою для доступу особи до правосуддя.
62. Також суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про те, що розгляд справи в порядку адміністративного судочинства вплине на речові права інших осіб.
63. ОСОБА_1 не оспорює речові права на земельні ділянки, а оскаржує процедуру прийняття рішень органом місцевого самоврядування та просить зобов'язати цей орган належним чином розглянути земельний спір. Скасування оскаржуваних рішень органу місцевого самоврядування з підстав порушення процедури їх прийняття не призведе до вирішення земельного спору по суті, а лише зобов'яже Будищенську сільську раду повторно розглянути спір з дотриманням вимог законодавства.
64. Те, що адміністративний акт може вплинути на подальші приватно-правові відносини між суміжними землекористувачами, не змінює публічно-правової природи спору, якщо оскарження спрямоване на перевірку законності та дотримання процедури прийняття такого акта суб'єктом владних повноважень.
65. Доводи позивачки зводяться до порушення процедури вирішення земельного спору органом місцевого самоврядування (забезпечення участі у розгляді, доступу до матеріалів, належного визначення сторін та об'єкта розгляду тощо) та, як наслідок, прийняття індивідуального акта з недотриманням порядку, встановленого законодавством. Верховний Суд зауважує, що перевірка таких доводів не потребує встановлення наявності чи відсутності речових прав на земельні ділянки, а отже, не підміняє собою вирішення приватно-правового спору між сусідами по суті.
66. Верховний Суд відхиляє посилання судів попередніх інстанцій на те, що Черкаський окружний адміністративний суд уже відмовляв позивачці у відкритті провадження у справі № 580/84/25 за аналогічним позовом.
67. Принцип res judicata (остаточності рішення) та заборона на повторне звернення з тотожним позовом (пункт 2 частини першої статті 170 КАС України) застосовуються лише до судових рішень по суті спору або ухвал про закриття провадження, які набрали законної сили, а не до ухвал про відмову у відкритті провадження на стадії попереднього розгляду.
68. Частина 5 статті 170 КАС України прямо забороняє повторне звернення з тих самих предмета і підстав позову лише після ухвали про відмову у відкритті провадження, але це стосується лише тотожних позовів (той самий позивач та відповідач, той самий предмет і підстави позову).
69. У справі № 580/84/25 ОСОБА_1 зверталася до суду з позовом до Виконавчого комітету Будищенської сільської ради як окремої юридичної особи (код ЄДРПОУ 04407750), тоді як у справі № 580/5228/25 відповідачем є Будищенська сільська рада (код ЄДРПОУ 26323723). Виконавчий комітет Будищенської сільської ради є виконавчим органом Сільської ради, але має окремий статус юридичної особи, що змінює склад сторін спору та виключає ідентичність позовів.
70. Зміна відповідача у справі виключає тотожність позовів за суб'єктним складом, що є обов'язковою умовою для застосування пункту 2 частини першої статті 170 КАС України.
71. З огляду на викладене, Верховний Суд вважає, що суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, неправильно визначив юрисдикцію спору, не врахувавши публічно-правовий характер спірних відносин та прямі приписи законодавства щодо судового контролю за актами органів місцевого самоврядування.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
72. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
73. Висновки Черкаського окружного адміністративного суду та Шостого апеляційного адміністративного суду про непідвідомчість спору адміністративним судам є помилковими, оскільки ґрунтуються на неправильному застосуванні частини третьої статті 158 ЗК України, частини десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР та порушенні статті 170 КАС України.
74. Спір за позовом ОСОБА_1 до Будищенської сільської ради про визнання протиправними та скасування рішень від 21 лютого 2023 року № 13 та від 13 жовтня 2023 року № 134, а також зобов'язання Сільської ради вчинити дії щодо вирішення земельного спору є публічно-правовим спором у розумінні статті 4 КАС України та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
75. Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає за необхідне скасувати ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 15 липня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження.
76. При цьому Верховний Суд не перевіряє відповідність позовної заяви ОСОБА_1 іншим вимогам КАС України (щодо форми позовної заяви, сплата судового збору, додавання необхідних документів тощо), оскільки такі питання підлягають з'ясуванню судом першої інстанції при вирішенні питання про відкриття провадження у справі відповідно до статей 160, 161, 170 КАС України.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 15 липня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року скасувати.
Справу № 580/5228/25 передати до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження.
Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді C.М. Чиркін
В.М. Шарапа