18 грудня 2025 року
м. Київ
справа № 320/18386/25
адміністративне провадження № К/990/43791/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави
до Державної служби геології та надр України,
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Перша Українська газонафтова компанія», Товариство з обмеженою відповідальністю «Надрагазвидобування»,
про визнання протиправними та скасування наказів, спеціального дозволу,
за касаційною скаргою першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду у складі судді Марича Є.В. від 01 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Оксененка О.М., Ганечко О.М., Кузьменка В.В. від 02 жовтня 2025 року
Короткий зміст позовних вимог
1. 29 жовтня 2024 року заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра; відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадр від 14 березня 2016 року № 82 в частині надання Товариству з обмеженою відповідальністю «Перша Українська газонафтова компанія» (далі - ТОВ «Перша Українська газонафтова компанія») спеціального дозволу на користування надрами - видобування газу природного, конденсату Шевської площі Дніпропетровської області;
- визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадр від 29 лютого 2024 року № 92 у частині внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами щодо власника спеціального дозволу на користування надрами від 12 квітня 2016 року № 6114 з Товариства з обмеженою відповідальністю «Надрагазвидобування» (далі - ТОВ «Надрагазвидобування») на ТОВ «Перша Українська газонафтова компанія»;
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 12 квітня 2016 року № 6114, виданий ТОВ «Надрагазвидобування», вид користування - видобування корисних копалин, назва родовища - Шевська площа, зі змінами про власника на ТОВ «Перша Українська газонафтова компанія».
2. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 17 квітня 2025 року залишив позовну заяву без руху, надав Прокурору строк для обґрунтування права на звернення до суду з цим позовом та звернення до суду із заявою про поновлення строку звернення.
3. Прокурор обґрунтовував право звернення до суду у зв'язку з відсутністю уповноваженого органу та необхідністю пред'явлення цього позову для захисту суспільного (публічного) інтересу з метою усунення помилки, допущеної Держгеонадрами під час надання ТОВ «Перша Українська газонафтова компанія» спеціального дозволу на користування надрами від 12 квітня 2016 року № 6114. Також зазначав, що встановив незаконність оскаржуваних рішень лише 17 жовтня 2024 року з моменту отримання відповіді з Держгеонадр від 11 жовтня 2024 року № 6498/03-4/2-24.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 01 травня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року, повернув Прокурору позовну заяву відповідно до пункту 9 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Прокурор підтвердив право на звернення до суду з цим позовом до Держгеонадр про визнання протиправним та скасування наказу та спеціального дозволу на користування надрами як самостійний позивач, проте пропустив тримісячний строк, установлений в абзаці 2 частини другої статті 122 КАС України, та не зазначив поважних підстав для поновлення строку. Прокурор мав повноваження та обов'язок перевіряти дотримання Держгеонадрами законодавства під час видання спірного дозволу з березня 2021 року та подавати запити до Держгеонадр відповідно до Рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО України) від 19 березня 2021 року, введеного в дію Указом Президента України від 25 березня 2021 року № 122/2021, проте розпочав такі дії лише у 2024 році, через вісім років після отримання ТОВ «Надрагазвидобування» спеціального дозволу на користування надрами.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
6. Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 01 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
7. На обґрунтування касаційної скарги Прокурор зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), порушили положення статей 2, 5, 6, 53, 54, 72- 74, 76, 90, 121, 122, 169, 242 КАС України, а також не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/405/19 (про те, що поважність причин пропуску строку визначається тільки через оцінку судом конкретних обставин справи), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (щодо можливості оскарження триваючого порушення впродовж усього часу існування суспільного (публічного) інтересу у юридичній визначеності), та висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 27 листопада 2018 року у справі № 473/2236/17 (щодо визначення поважної причини пропуску строку в адміністративному судочинстві).
Київський окружний адміністративний суд та Шостий апеляційний адміністративний суд не врахували повноваження прокурора, визначені зокрема, у статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII та безпідставно відхилили доводи Прокурора про поважність причин пропуску строку звернення до суду з цим позовом.
Прокурор не є учасником правовідносин у сфері державної реєстрації робіт і досліджень, пов'язаних із геологічним вивченням надр, оцінки та затвердження балансових запасів корисних копалин і надання спеціальних дозволів на користування надрами, тому початок перебігу строку звернення до адміністративного суду для нього слід визначати з моменту ознайомлення з усіма матеріалами та документами, що свідчать про порушення інтересів держави.
У цій справі Прокурор дізнався про порушення інтересів держави у зв'язку з наданням ТОВ «Надрагазвидобування» спеціального дозволу від 12 квітня 2016 року № 6114 без аукціону, всупереч пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (через відсутність у Товариства статусу надрокористувача та права на подання матеріалів до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ)), після отримання та аналізу документів від Держгеонадр (листів від 20 серпня 2024 року № 5257/03-4/2-24 та від 11 жовтня 2024 року № 6498/03-4/2-24). Тому лише у жовтні 2024 року у Прокурора з'явилися документально підтверджені підстави вважати дії ДКЗ та Держгеонадр 2015- 2016 років незаконними та такими, що порушують інтереси держави у сфері надрокористування. До отримання цих документів порушення були невідомі прокурору, оскільки необхідні матеріали перебували виключно у розпорядженні Держгеонадр.
8. Держгеонадра у відзиві на касаційну скаргу зазначали, що з моменту видачі спецдозволу № 6114 минуло понад 9 років (з квітня 2016 року); сам факт існування протоколу ДКЗ від 25 грудня 2015 року № 3507 та спеціального дозволу від 12 квітня 2016 року № 6114 був публічним і відомим ще у 2016 році, що давало Прокурору підстави пред'явити позов ще у 2016 році. Наказ Держгеонадр від 14 березня 2016 року № 82 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами» опублікований на офіційному сайті Держгеонадр у роздiлi «Архiв наказів за 2016 рік». Також Держгеонадра у 2017 році здійснили опублікування всіх виданих спеціальних дозволів на користування надрами. Також відповідач покликається на висновки щодо застосування статей 121, 122 КАС України, викладені у постановах Верховного Суду від 12 грудня 2023 року у справі № 240/21810/23 та від 03 лютого 2024 року у справі № 340/3868/23.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9. 24 жовтня 2025 року Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
10. Верховний Суд ухвалою від 13 листопада 2025 року відкрив касаційне провадження, витребував справу та запропонував учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
11. 14 листопада 2025 року Держгеонадра подали до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, а Прокурор 05 грудня 2025 року подав до суду касаційної інстанції письмові пояснення.
12. ТОВ «Перша Українська газонафтова компанія» та ТОВ «Надрагазвидобування» отримали 14 листопада 2025 року в електронні кабінети копію ухвали Верховного Суду від 13 листопада 2025 року, проте у встановлений Судом десятиденний строк не скористалися правом подати відзиви на касаційну скаргу.
13. 11 грудня 2025 року Верховний Суд отримав матеріали справи з Центральної бази даних.
14. Верховний Суд ухвалою від 17 грудня 2025 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 18 грудня 2025 року.
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить з такого.
16. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
17. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
18. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
19. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
20. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Київського окружного адміністративного суду від 01 травня 2025 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.
21. Насамперед слід зазначити, що Верховний Суд у постановах від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23 та від 20 жовтня 2025 року у справі № 320/39008/23 сформував правові висновки щодо застосування положень статей 122, 123 КАС України у питаннях дотримання строку звернення прокурора до суду в адміністративних справах у подібних правовідносинах.
22. У зв'язку з цим Верховний Суд здійснюватиме касаційний перегляд ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанцій у цій справі з урахуванням такого правового підходу для встановлення наявності чи відсутності підстав для скасування судових рішень з направленням справи для продовження розгляду відповідно до статті 353 КАС України.
23. Згідно зі статтею 13 Конституції України надра є об'єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а відповідно до статті 16 Основного Закону обов'язком держави, зокрема є забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України.
24. Таким чином, природні ресурси, зокрема надра, належать народу, а держава несе конституційну відповідальність за дії чи бездіяльність при розпорядженні природними ресурсами та за своєчасне вжиття заходів щодо запобігання екологічним загрозам. Запобігання шкоди (принцип превентивності - «precautionary principle») має пріоритет над компенсацією чи усуненням наслідків шкоди.
25. Принципи перестороги та необхідності вживання запобіжних заходів для екологічної політики закріплені у статті 191 Договору про функціонування Європейського Союзу (Treaty on the Functioning of the European Union; TFEU), набувають особливого значення у контексті видачі спеціального дозволу на користування надрами, оскільки порушення процедур може призвести до непоправної шкоди.
26. Україна є стороною Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська конвенція, 1998 року), яка зобов'язує державу забезпечувати ефективний судовий контроль за дотриманням екологічного законодавства.
27. Тому у справах, пов'язаних із користуванням надрами та охороною довкілля, суди при застосуванні процесуальних строків мають враховувати конституційний обов'язок держави щодо захисту природних ресурсів та екологічної безпеки (статті 13, 16 Конституції України) і з особливою обережністю підходити до застосування строків, щоб уникнути ситуацій, коли надмірний формалізм унеможливлює ефективний судовий контроль за законністю розпорядження природними ресурсами.
28. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
29. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог (абзац 2 частини другої статті 122 КАС України).
30. Подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, є підставою для залишення позову без руху з наданням строку протягом десяти днів з дня вручення ухвали для звернення до суду із заявою про поновлення строку або вказання інших підстав для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву (частини перша та друга статті 123 КАС України).
31. Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду не містить детального опису причин чи критеріїв їх визначення, вичерпного переліку підстав для їх поновлення. КАС України встановлює лише загальні критерії - причини мають бути поважними, реальними, непереборними та об'єктивно нездоланними у межах строку. Такі причини несумісні із ситуаціями, коли особа знала або повинна була знати про порушення права, мала можливість своєчасно звернутися, але не зробила цього через недбалість, легковажність чи неорганізованість.
32. Визначення поважності причин здійснюється шляхом оцінки конкретних обставин: тривалості пропущеного строку, наявності факторів, що реально перешкодили зверненню, їх причинного зв'язку з пропуском, а також поведінки особи протягом цього періоду - чи вчиняла вона дії, пов'язані з підготовкою до звернення до суду (пункт 8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/405/19).
33. У статті 131-1 Конституції України проголошено, що в Україні діє прокуратура, яка, зокрема, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
34. У визначених законом випадках прокурор, згідно з частиною третьою статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
35. Частина третя статті 23 Закону № 1697-VII визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді: у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
36. З огляду на особливий конституційно-правовий статус прокурора тримісячний строк, передбачений абзацом 2 частини другої статті 122 КАС України для звернення до суду з позовом у випадку звернення прокурора в інтересах держави, обчислюється за особливими правилами. Такий строк починає спливати не з дня оприлюднення індивідуального акта, а з моменту, коли прокурор фактично дізнався про прийняття суб'єктом владних повноважень акта, який порушує інтереси держави.
37. Прокурор не є учасником правовідносин у сфері надання дозволів на користування надрами, тому на нього не можна покладати обов'язок постійного моніторингу публікацій на офіційних сайтах органів влади з метою виявлення можливих порушень інтересів держави. Тому факт публічного оприлюднення акта суб'єкта владних повноважень (зокрема, надання спеціального дозволу на користування надрами) сам по собі не породжує презумпції обізнаності прокуратури про можливе порушення інтересів держави. Початок перебігу строку звернення прокурора до суду слід пов'язувати з моментом, коли він об'єктивно отримав або міг отримати достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності акта, зокрема за результатами внутрішньої перевірки (постанова Верховного Суду від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23).
38. Прокурор, на відміну від звичайного позивача, виступає не як особа з власним інтересом в адміністративній справі, а як представник державних (суспільних) інтересів, який не може знати про всі можливі порушення закону одночасно з їх вчиненням, потребує необхідного часу для виявлення, аналізу та підготовки матеріалів.
39. У пункті 265 постанови від 03 квітня 2024 року у справі № 917/1212/21 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що у випадку звернення прокурора до суду від імені держави, перебіг строку звернення починається з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору. При цьому, розглядаючи питання дотримання строків звернення прокурора до суду з позовом щодо перевірки законності розпорядження надрами, Велика Палата Верховного Суду виходила не лише з дотримання формальних строків, а й наведених прокурором підстав неможливості раніше дізнатися про виявлене ним порушення.
40. Отже, строк для подання позову слід обчислювати не від дати прийняття оскаржуваного рішення чи вчинення дії органом влади, а від моменту, коли прокурор фактично дізнався про порушення державних або суспільних інтересів, які потребують судового захисту.
41. У такому разі суди мають розмежовувати поінформованість про факт прийняття індивідуального акта та обізнаність про наявність у ньому ознак протиправності.
42. Оприлюднення наказів Держгеонадр та інформації про видані спеціальні дозволи на користування надрами повідомляє невизначене коло осіб про результат адміністративної процедури, однак саме по собі не розкриває змісту матеріалів, поданих заявником, та документів, покладених в основу такого рішення (зокрема, геологічної інформації, протоколів ДКЗ, відомостей щодо статусу надрокористувача і підстав застосування позааукціонного порядку).
43. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону № 1697-VII), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.
44. При вирішенні процесуальних питань щодо участі прокурора в адміністративному судочинстві також належить застосовувати принцип пропорційності, який є одним із елементів принципу верховенства права (стаття 6 КАС України) та вимагає співмірності між обмеженнями процесуальних прав та легітимною метою їх встановлення, тобто, справедливого балансу між конкуруючими інтересами.
45. Зокрема, строки та наслідки їх пропуску мають оцінюватися з урахуванням характеру і значення публічного інтересу, який захищає прокурор, а також з метою недопущення надмірного формалізму, що міг би фактично позбавити державу або суспільство належного судового захисту. Зазначене узгоджується із завданнями та основними засадами адміністративного судочинства, передбаченим статтею 2 КАС України.
46. Застосовуючи принцип пропорційності до обставин справи, суд має оцінити: легітимність мети обмеження (забезпечення правової визначеності через дотримання строків); належність засобу для досягнення мети (чи дійсно повернення позовної заяви сприяє правовій визначеності); необхідність обмеження (існування менш обтяжливих альтернатив); пропорційність у вузькому сенсі (співмірність між перевагами та втратами).
47. Зведення змісту умови «з дня виникнення підстав» лише до факту опублікування акта є формальним підходом, що не забезпечує справедливого балансу між принципом правової визначеності та потребою усунути або запобігти триваючому публічно-правовому порушенню у сфері надрокористування.
48. У справі, що розглядається, факт оприлюднення наказу Держгеонадр від 14 березня 2016 року № 82 та виданого спеціального дозволу на користування надрами від 12 квітня 2016 року № 6114 на офіційному сайті Держгеонадр сам по собі не може слугувати підставою для початку перебігу строку звернення до суду для Прокурора.
49. Крім того, публікація спеціального дозволу у відкритих джерелах не розкриває інформації про можливі порушення законодавства при його видачі, зокрема про можливу відсутність у ТОВ «Надрагазвидобування» статусу надрокористувача та права на подання матеріалів до ДКЗ, як стверджує Прокурор у цій справі.
50. Формальне застосування строків звернення до позовів, поданих Прокурором, може створити дисбаланс між дотриманням вимог процесуального закону та конституційним обов'язком держави забезпечувати раціональне використання надр.
51. Оцінюючи момент початку перебігу строку звернення прокурора у значенні абзацу другого частини другої статті 122 КАС України, суд встановлює: джерело інформації (офіційні відповіді органів, матеріали перевірок, документи дозвільних процедур тощо); зміст і повноту даних (зокрема, ознаки невідповідності процедури надання дозволу вимогам законодавства); час фактичного отримання цієї інформації прокурором та чи дозволяла вона подати адміністративний позов.
52. Прокурор зазначив, що підставами для представництва інтересів держави у суді стало отримання відповідей Держгеонадр (листи від 20 серпня 2024 року № 5257/03-4/2-24 та від 11 жовтня 2024 року № 6498/03-4/2-24), проведення відповідної перевірки та з'ясування обставин справи, зокрема: встановлення того, що ТОВ «Надрагазвидобування» на момент подання матеріалів до ДКЗ у 2015 році не мало чинного спеціального дозволу на користування надрами Шевської площі, а тому не мало права подавати такі матеріали відповідно до пункту 8 Порядку № 615, без проведення аукціону.
53. Тобто порушення, на яке вказує Прокурор, не відображається у змісті оприлюднених актів Держгеонадр. Відомості про статус заявника, підстави застосування «позааукціонної процедури» та відповідність вимогам пункту 8 Порядку № 615 містяться передусім у Протоколі ДКЗ та первинних матеріалах дозвільної справи, які не підлягають обов'язковому оприлюдненню.
54. Опублікування наказу Держгеонадр та спеціального дозволу на користування надрами є кінцевим результатом адміністративної процедури, який презюмується законним і не розкриває можливих дефектів, допущених на попередніх етапах - зокрема на стадії подання матеріалів до ДКЗ.
55. Прокурор також вказував, що подача позову у жовтні 2024 року була зумовлена необхідністю послідовного збирання і перевірки відомостей шляхом отримання доступу до первинної інформації, документів і матеріалів, які могли свідчити про порушення процедури надання спеціального дозволу, необхідних для об'єктивного встановлення наявності чи відсутності підстав для представництва інтересів держави.
56. Тому розміщення наказів Держгеонадр від 14 березня 2016 року № 82 та від 29 лютого 2024 року № 92, і відомостей про видачу спеціального дозволу на користування надрами від 12 квітня 2016 року № 6114 у відкритому доступі не створює презумпції обізнаності Прокурора про можливе порушення інтересів держави, оскільки виявлення такого порушення об'єктивно потребує доступу до внутрішніх матеріалів адміністративної справи.
57. Проте, визнаючи такі причини неповажними, суди попередніх інстанцій виходили лише з формальної дати оприлюднення наказу Держгеонадр від 14 березня 2016 року № 82 та спеціального дозволу від 12 квітня 2016 року № 6114, не з'ясувавши, чи міг Прокурор до жовтня 2024 року виявити конкретне порушення законодавства у сфері надрокористування.
58. Тобто, не встановивши наявності у Прокурора реальної можливості виявити порушення без направлення запитів, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про неповажність причин пропуску строку звернення.
59. Верховний Суд також підкреслює, що тлумачення норм статей 122, 123 КАС України у справах щодо захисту публічних інтересів повинно здійснюватися також з урахуванням вимоги процесуального закону стосовно забезпечення адміністративними судами ефективного судового захисту, а також принципу пропорційності, оскільки формальне застосування процесуальних строків без з'ясування суті спірних правовідносин може призвести до легалізації триваючого порушення всупереч інтересам держави та суспільства.
60. У таких спорах застосування судом процесуальних норм має забезпечувати баланс між принципом правової визначеності та необхідністю гарантувати реальний і ефективний захист суспільно значущих інтересів, що узгоджується із завданнями адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України).
61. Водночас суб'єкт владних повноважень, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, зобов'язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Із цього слідує обов'язок суб'єкта владних повноважень підтвердити законність власних рішень, дій чи бездіяльності, а не уникати судового контролю.
62. Тому суб'єкту владних повноважень (на відміну від суб'єкта приватного права), який виступає відповідачем в адміністративній справі за позовом прокурора, поданим відповідно до статті 131-1 Конституції України, недостатньо обмежуватися лише посиланням на пропуск прокурором строку звернення до адміністративного суду без належного підтвердження законності власних рішень, дій чи бездіяльності.
63. Верховний Суд також звертає увагу на те, що порушення порядку видачі спеціального дозволу на користування надрами не має разового, суто одномоментного характеру.
64. Відступ від обов'язкової аукціонної процедури при видачі спеціального дозволу на користування надрами має наслідком триваюче використання об'єкта права власності Українського народу конкретним суб'єктом господарювання поза умовами конкуренції, що безпосередньо впливає на економічні інтереси держави, бюджетні надходження та рівність інших потенційних претендентів.
65. Виходячи з цього, принцип правової визначеності не може тлумачитися як підстава для обмеження контролю суду за рішеннями або діями суб'єктів владних повноважень, законність яких обґрунтовано оскаржується і які породжують триваючий публічно-правовий конфлікт у сфері надрокористування. Таке тлумачення суперечило б положенням статті 13 Конституції України щодо особливого статусу надр як об'єкта власності Українського народу та обов'язку держави забезпечувати захист цієї власності.
66. Також суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку, що Прокурор мав обов'язок та можливість виявити порушення ще в березні 2021 року на підставі рішення РНБО України від 19 березня 2021 року, введеного в дію Указом Президента України від 25 березня 2021 року № 122/2021.
67. Зазначене Рішення РНБО не покладає на прокуратуру обов'язку моніторингу надрокористування, а пункт 5 Рішення лише рекомендує Офісу Генерального прокурора «вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення законодавства».
68. Також Рішення РНБО України від 19 березня 2021 року не містить доручень прокуратурі проводити перевірки Держгеонадр, здійснювати постійний моніторинг або витребувати будь-які документи з власної ініціативи.
69. Отже, зазначене Рішення РНБО прямо не може визначати момент початку перебігу процесуального строку звернення прокурорів до суду у подібній категорії спорів.
70. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд вкотре звертає увагу судів першої та апеляційної інстанцій на те, що початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов'язувати з моментом, коли він об'єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб'єкта владних повноважень. Таке тлумачення відповідає конституційній функції прокуратури (стаття 131-1 Конституції України), положенням статті 23 Закону № 1697-VII, принципу доступу до правосуддя та гарантує ефективність захисту публічного інтересу у справах, пов'язаних з використанням природних ресурсів, зокрема надр.
71. Натомість ототожнення умови початку обрахунку процесуального строку для різних правовідносин («з дня виникнення підстав» як «з дня прийняття суб'єктом владних повноважень оскаржуваного рішення») без урахування факту об'єктивної можливості отримання прокурором достатньої інформації, особливостей відповідних публічно-правових відносин та характеру порушеного публічного інтересу, буде невмотивованим.
72. Прокурор не є суб'єктом правовідносин у сфері користування надрами та не володіє постійним доступом до інформації про всі рішення Держгеонадр і ДКЗ, а отже, не може вважатися таким, що автоматично знає про особливості кожного виданого спеціального дозволу, процедури його надання чи наявність порушень законодавства.
73. Фактична обізнаність Прокурора про наявність підстав для звернення до адміністративного суду виникає лише тоді, коли внаслідок реалізації своїх повноважень, визначених законом, він отримує достатню сукупність даних, які дають змогу ідентифікувати порушення публічного інтересу і підтвердити його документально.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
74. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
75. Висновок судів попередніх інстанцій про пропуск Прокурором строку звернення до суду є передчасним, оскільки ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, зокрема статей 122, 123 КАС України, та без перевірки обставин, що передували зверненню Прокурора до суду в інтересах держави.
76. Касаційний перегляд ухвали Київського окружного адміністративного суду від 01 травня 2025 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року обмежуються виключно питанням правильності застосування норм процесуального права у питаннях дотримання строку звернення Прокурора до суду в адміністративній справі.
77. Ураховуючи викладене, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 01 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання відкриття провадження у справі.
78. Водночас Верховний Суд звертає увагу, що направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції не визначає обґрунтованості позовних вимог Прокурора, не встановлює незаконності дій чи рішень відповідача та не передбачає результат розгляду спору по суті; стосується виключно забезпечення доступу до правосуддя та надання сторонам справи можливості реалізувати свої процесуальні права, зокрема надати докази добросовісності поведінки, а суду - оцінити спірні правовідносини крізь призму гарантій статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Зокрема, суду належить встановити наявність чи відсутність у суб'єктів господарювання легітимних очікувань та з'ясувати, чи буде втручання в їхнє право власності (з огляду на сплив значного часу) відповідати критерію «справедливого балансу» між потребами захисту публічного інтересу та правами приватних осіб.
79. Повне дослідження обставин та доказів у справі, а не виключно формальне застосування процесуальних строків, забезпечить ухвалення справедливого й обґрунтованого судового рішення.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 01 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року скасувати, а справу № 320/18386/25 - направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії вирішення питання відкриття провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді В.М. Кравчук
C.М. Чиркін