09 грудня 2025 року м. Дніпросправа № 280/199/24
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Шлай А.В. (доповідач),
суддів: Щербака А.А., Кругового О.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Новомиколаївського районного споживчого товариства на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2024 р. (суддя Сацький Р.В.) в адміністративній справі №280/199/24 за позовом Першого заступника керівника Запорізької окружної прокуратури Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, Новомиколаївської селищної ради Запорізького району Запорізької області до Новомиколаївського районного споживчого товариства, про зобов'язання вчинити певні дії,-
Перший заступник керівника Запорізької окружної прокуратури Запорізької області в інтересах Держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі позивач-1), Запорізька районна державна адміністрація Запорізької області (далі позивач-2), Виконавчий комітет Новомиколаївської селищної ради Запорізького району Запорізької області (далі - позивач-3) звернувся до Новомиколаївського районного споживчого товариства (далі - відповідач) щодо зобов'язати Новомиколаївське районне споживче товариство (ідентифікаційний код юридичної особи 01752297, 70101, Запорізька область, Запорізький район, смт Новомиколаївка, вул. Соборності, буд. 78) привести в готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту протирадіаційне укриття, обліковий № 30704, що знаходиться за адресою: Запорізька область, Запорізький район, смт Новомиколаївка, вул. Соборності, буд.74, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».
В обґрунтування позовних вимог вказувалось, що власником та балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту №30704 є Новомиколаївське районне споживче товариство.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2024 р., ухваленим за результатом розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, позовні вимоги задоволено.
У поданій апеляційний скарзі відповідач, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено про те, що прокуратура, вказавши органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не зазначила причини, які перешкоджають зазначеним уповноваженим органам виконувати покладені на них функції, які реалізовуються, зокрема, шляхом звернення до суду з відповідними вимогами. Визначені законом підстави для звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави (за наявності органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції) із цим позовом, відсутні. Крім того, сформульована прокурором позовна вимога про зобов'язання "привести в готовність за призначенням" виключає можливість як добровільного, так і примусового виконання судового рішення внаслідок не зазначення певних (тобто конкретних дій), які повинен вчинити відповідач. 17 листопада 2025 р. скаржник повідомив про те, що рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 03.09.2024 у справі №280/1577/24 зобов'язано Департамент з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Запорізьку районну державну адміністрацію та Виконавчий комітет Новомиколаївської селищної ради виключити з фонду захисних споруд цивільного захисту підвальне приміщення нежитлової будівлі, як захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 30704.
У письмових відзивах на апеляційну скаргу Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Запорізька обласна прокуратура просять залишити оскаржене рішення суду першої інстанції без змін, як законне та обґрунтоване.
Розгляд апеляційної скарги здійснено в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, як це передбачено статтею 311 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судом першої інстанції встановлено наступні обставини у справі:
Відповідно до інформації Запорізької обласної державної адміністрації від 30.08.2023 № 09586/08-46 на обліку у Запорізькій області перебуває захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття, обліковий № 30704, що розташоване на території Новомиколаївської територіальної громади за адресою: Запорізька область, Запорізький район, смтНовомиколаївка, вул.Соборності (колишня назва - Комсомольська), буд. 74, форма власності - приватна.
Відповідно до облікової картки та паспорта протирадіаційного укриття, обліковий № 30704, захисна споруда за адресою: Запорізька область, Запорізький район, смт Новомиколаївка, вул.Соборності, буд. 74, вбудована в будівлю, загальна площа становить 150 кв.м, загальний об'єм 450 куб. м, місткість - 150 осіб, один вхід, один аварійний вихід.
За змістом інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вбачається, що за адресою: Запорізька область, Запорізький район, смтНовомиколаївка, вул.Соборності, буд. 74, розташована нежитлова будівля, (магазин «Оселя») загальною площею 689,4 кв.м (А магазин, Б склад, Н навіс, У вбиральня, № 1, 2, 3, 4 паркан, ворота, І заміщення, ІІ вод. резервуар), що належить Новомиколаївському районному споживчому товариству, ідентифікаційний код юридичної особи 01752297, на підставі свідоцтва про право власності від 21.06.2007 серії ЯЯЯ № 852846.З викопіювання зі схем плану будівельного кварталу, експлікації внутрішніх площ до плану будівлі літ. А та оціночного акта про будинок № 1 літ. А вбачається, що до складу будівлі літ. А, що розташована за адресою: Запорізька область, Запорізький район, смтНовомиколаївка, вул.Соборності, буд. 74, включено підвал.
Новомиколаївське районне споживче товариство є власником захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття, обліковий №30704 та одночасно його балансоутримувачем.
Зідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 08.09.2023, складеним головним спеціалістом відділу Запорізької районної державної адміністрації, співробітником Відділення поліції № 3 ЗРУ ГУ НП в Запорізькій області, провідним інспектором ВЗНС ЗРУ ГУ ДСНС України у Запорізькій області у присутності представника балансоутримувача - голови правління Новомиколаївського районного споживчого товариства встановлено, що протирадіаційне укриття, обліковий №30704, що розташоване за адресою: Запорізька область, Запорізький район, смт Новомиколаївка, вул.Соборності, 74, є обмежено готовим до використання за призначенням.
З урахуванням виявлених обставин щодо неготовності до експлуатації захисної споруди цивільного захисту сховище № 30704 в умовах запровадженого в Україні воєнного стану, прокуратура звернулась з даним позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів..
Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги, як це передбачено статтею 308 цього ж Кодексу.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частинами третьою-п'ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України, Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно із частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Положеннями частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Верховний Суд у постанові від 04 вересня 2025 р. у справі № 280/2248/24 зазначив наступне:
"Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому, прокурор, звертаючись із позовною заяву та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб'єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб'єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб'єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб'єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.
Крім того, у пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках.
Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб'єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду із позовом суб'єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.
Верховний Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18."
З матеріалів справи убачається, що звернення прокурорадо суду із цим позовом в інтересах держави обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС України у Запорізькій області, Запорізької ОДА, Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, Новомиколаївської селищної ради Запорізького району Запорізької області, яка полягає у невжитті зазначеними суб'єктами владних повноважень належних заходів щодо зобов'язання балансоутримувача відповідної захисної споруди привести її у стан готовності до використання. За змістом позовної заяви, зазначені суб'єкти, які, на переконання прокурора, мають повноваження звернутися до суду із цим позовом та бути позивачами в цій справі, не виконують своїх функцій та, відповідно, не здійснюють захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах зазначених осіб як позивачів у цій справі.
За результатом аналізу чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС Верховний Суд у наведеній вище справі дійшов висновку, що "законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд. Такі висновки викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/13228/23, № 520/30126/23, № 400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 280/7883/23, № 160/18617/23, № 320/11439/22 та ін.". Також "законодавець не наділив відповідні місцеві державні адміністрації та орган місцевого самоврядування правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд."
На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено повноважень ГУ ДСНС України у Запорізькій області, Запорізької ОДА, Новомиколаївської селищної ради Запорізького району Запорізької області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі. З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.
Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 цього ж Кодексу).
За правилами статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду з підстав, встановлених статтею 240 цього Кодексу.
Саме такий процесуальний механізм був застосований Верховним Судом у постанові від 19 березня 2024 р. у справі № 340/11/23.
Керуючись статтями 315, 319, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Апеляційну скаргу Новомиколаївського районного споживчого товариства - задовольнити частково.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2024 р. в адміністративній справі №280/199/24 - скасувати.
Позовну заяву Першого заступника керівника Запорізької окружної прокуратури Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області, Новомиколаївської селищної ради Запорізького району Запорізької області до Новомиколаївського районного споживчого товариства про зобов'язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили 09 грудня 2025 р. і може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий - суддя А.В. Шлай
суддя А.А. Щербак
суддя О.О. Круговий