10 грудня 2025 року
м. Київ
справа № 344/12305/18
провадження № 14-66цс25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Воробйової І. А.,
суддівБанаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Гімона М. М., Ємця А. А., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом першого заступника прокурора Івано-Франківської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Національної академії аграрних наук України, Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України до Івано-Франківської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення сільської ради, скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки
за касаційною скаргою Івано-Франківської міської ради на рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 19 квітня 2023 року у складі судді Домбровської Г. В. та постанову Івано-Франківського апеляційного суду від 06 вересня 2023 року у складі колегії суддів: Василишин Л. В., Фединяка В. Д., Бойчука І. В.,
Вступ
1. Перший заступника прокурора Івано-Франківської області (далі - прокурор) звернувся до суду з позовом з метою захисту інтересів держави в особі Національної академії аграрних наук України (далі - НААН України), зокрема й в інтересах її уповноваженої особи - постійного землекористувача, через порушення сільською радою встановленого законом порядку користування і розпорядження землями, що перебувають у державній власності.
2. Рішенням суду першої інстанції, залишеним без змін постановою апеляційного суду, позов прокурора задоволено.
3. У касаційній скарзі Івано-Франківська міська рада стверджує про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо задоволення позовних вимог прокурора, оскільки прокурор подав позов в особі державної організації, яка не наділена владними управлінськими функціями та не є суб'єктом владних повноважень. Вважала, що оскаржуване рішення сільської ради ухвалене в межах повноважень органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин.
4. Перед Великою Палатою Верховного Суду постало питання щодо наявності у прокурора повноважень на звернення до суду з позовом в інтересах Національної академії наук України (далі - НАН України) та галузевих академій наук у спорі, що виник із земельних правовідносин.
5. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що НАН України та галузеві академії наук, зокрема НААН України, не є суб'єктами владних повноважень щодо земель державної власності, які передані їм в постійне користування, тому захист інтересів держави щодо таких земель здійснює відповідний уповноважений орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо реалізації прав держави як власника (розпорядника) земель державної власності.
6. Прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, має залучати той орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо розпорядника земель державної власності.
7. За обставин цієї справи таким органом є Кабінет Міністрів України.
Короткий зміст позовної заяви
8. Прокурор в інтересах держави в особі НААН України, Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України (далі - Дослідна станція) у серпні 2018 року звернувся до суду з позовом до Микитинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради, ОСОБА_1 , в якому просив суд:
- визнати незаконним та скасувати рішення 44 сесії шостого демократичного скликання Микитинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради від 08 жовтня 2015 року № 547/160-44/2015 про затвердження ОСОБА_1 проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0896 га для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер 2610193001:16:008:0673, в масиві «Мала Панська» (ділянка № НОМЕР_1 ) с. Микитинці та передачу йому земельної ділянки у приватну власність;
- скасувати державну реєстрацію права власності за ОСОБА_1 на земельну ділянку, кадастровий номер 2610193001:16:008:0673, здійснену 11 листопада 2015 року за № 12011234;
- витребувати у ОСОБА_1 на користь держави в особі постійного землекористувача - Дослідної станції земельну ділянку, кадастровий номер 2610193001:16:008:0673, площею 0,0896 га.
9. Позивач обґрунтовував пред'явлений позов тим, що рішенням Микитинецької сільської ради Івано-Франківської області від 08 жовтня 2015 року № 547/160-44/2015 затверджено проєкт землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,0896 га, кадастровий номер 2610193001:16:008:0673, в масиві «Мала Панська» (ділянка № НОМЕР_1 ) с. Микитинці для ведення особистого селянського господарства та передано земельну ділянку у приватну власність. На підставі цього рішення сільської ради за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на згадану земельну ділянку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
10. Прокурор зазначав, що земельна ділянка, яка передана ОСОБА_1 , належить до земель державної форми власності та перебуває у постійному користуванні Дослідної станції. Вилучення спірної земельної ділянки в масиві «Мала Панська» на користь Микитинецької сільської ради не проводилося, ні Дослідна станція, ні безпосередньо НААН України від спірної земельної ділянки не відмовлялися. Отже, Микитинецька сільська рада, не маючи повноважень на вилучення та розпорядження земельними ділянками державної власності, які перебували в постійному користуванні Дослідної станції, на порушення норм земельного законодавства ухвалила зазначене рішення, а тому воно є незаконним та підлягає скасуванню.
11. Оскільки спірна земельна ділянка вибула з державної власності без згоди власника, на підставі незаконного рішення Микитинецької сільської ради, реєстрація права власності на земельну ділянку за ОСОБА_1 підлягає скасуванню, а спірна земельна ділянка - витребуванню на користь законного власника.
12. Прокурор зазначив, що цей позов пред'явлено з метою усунення порушень інтересів держави в особі НААН України в особі постійного землекористувача - Дослідної станції, спричинених порушенням відповідачами встановленого закономпорядку володіння, користування і розпорядження землями, що перебувають у державній власності.
Короткий зміст судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій
13. 25 травня 2021 року Івано-Франківський міський суд ухвалою замінив відповідача ? Микитинецьку сільську раду Івано-Франківської міської ради на належного відповідача ? Івано-Франківську міську раду.
14. Рішенням від 19 квітня 2023 року Івано-Франківський міський суд Івано-Франківської області задовольнив позов прокурора.
Суд визнав незаконним та скасував рішення 44 сесії шостого демократичного скликання Микитинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради від 08 жовтня 2015 року № 547/160-44/2015 про затвердження ОСОБА_1 проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0896 га для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер 2610193001:16:008:0673, в масиві «Мала Панська» (ділянка № НОМЕР_1 ) с. Микитинці та передачу йому земельної ділянки у приватну власність.
Скасував державну реєстрацію права власності за ОСОБА_1 на земельну ділянку, кадастровий номер 2610193001:16:008:0673, здійснену 11 листопада 2015 року за № 12011234.
Витребував у ОСОБА_1 на користь держави земельну ділянку, кадастровий номер 2610193001:16:008:0673, площею 0,0896 га.
Стягнув з Івано-Франківської міської ради та ОСОБА_1 на користь прокуратури Івано-Франківської області по 2 643,00 грн відшкодування витрат зі сплати судового збору з кожного.
15. Суд першої інстанції мотивував рішення тим, що прокурор, звертаючись із позовом до суду, дотримався вимог статті 56 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), частин третьої ? четвертої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (тут і далі - Закон № 1697-VII в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду з позовом), обґрунтував неналежне здійснення захисту інтересів держави в особі позивачів, які протягом тривалого періоду (2015?2018 роки) не вживали заходів щодо захисту прав держави на землю.
16. Спірна земельна ділянка, кадастровий номер 2610193001:16:008:0673, є земельною ділянкою державної власності, яка входила до Проєкту внутрішньогосподарського землевпорядкування дослідного господарства «Перемога» Тисменицького району Івано-Франківської області та якою користувалося Дослідне господарство «Перемога», правонаступником якого є Інститут хрестоцвітих культур, правонаступником якого є Дослідна станція. Микитинецькій сільській раді не належить повноваження з розпорядження розташованою в межах населеного пункту земельною ділянкою, яка перебуває у постійному користуванні державної галузевої академії наук та є державною власністю. Розпорядження Микитинецькою сільською радою спірною земельною ділянкою шляхом передачі її оскаржуваним рішенням у власність ОСОБА_1 вчинено поза межами законних повноважень цього органу місцевого самоврядування, тому таке рішення є незаконним та підлягає скасуванню.
17. Оскільки на підставі цього рішення Микитинецької сільської ради за ОСОБА_1 здійснено державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку, то позов прокурора про скасування державної реєстрації права власності за відповідачем на спірну земельну ділянку також підлягає задоволенню.
18. Ураховуючи те, що спірна земельна ділянка вибула з державної власності без згодивласника та на підставі незаконного рішення сільської ради, суд першої інстанції вважав, що належним способом захисту порушеного права держави є позов про витребування у ОСОБА_1 на користь держави цієї земельної ділянки.
19. Додатковим рішенням від 17 травня 2023 року Івано-Франківський міський суд Івано-Франківської області стягнув з Івано-Франківської міської ради та ОСОБА_1 на користь Дослідної станції по 19 612,80 грн відшкодування витрат за проведення експертизи з кожного.
20. Постановою від 06 вересня 2023 року Апеляційний суд Івано-Франківської області залишив без задоволення апеляційну скаргу Івано-Франківської міської ради, рішення Івано-Франківського міського суду від 19 квітня 2023 року та додаткове рішення цього ж суду від 17 травня 2023 року залишив без змін. Навів аргументи, подібні тим, що й суд першої інстанції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
21. Івано-Франківська міська рада 02 жовтня 2023 року подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просила рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 19 квітня 2023 року, ухвалене у складі судді Домбровської Г. В., та постанову Івано-Франківського апеляційного суду від 06 вересня 2023 року у складі колегії суддів: Василишин Л. В., Фединяка В. Д., Бойчука І. В.,скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
Рух справи у суді касаційної інстанції, підстави передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
22. Ухвалою від 12 жовтня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відкрив касаційне провадження у справі № 344/12035/18 та витребував її матеріали з Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області.
23. Колегія суддів зазначила, що наведені у касаційній скарзі доводи містять підстави, передбачені пунктами 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України, для відкриття касаційного провадження (суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях порушили норми процесуального права - пункт 1 частини третьої статті 411 ЦПК України та застосували норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах).
24. Справа надійшла до Верховного Суду 03 листопада 2023 року.
25. Ухвалою від 14 листопада 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду в задоволенні заяви ОСОБА_1 про зупинення виконання рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 19 квітня 2023 року, додаткового рішення цього ж суду від 17 травня 2023 року та постанови Івано-Франківського апеляційного суду від 06 вересня 2023 року відмовив. Відзиви ОСОБА_1 на касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради повернув заявнику без розгляду.
26. Ухвалою від 12 травня 2025 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відзив НААН України на касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради повернув без розгляду та призначив справу до судового розгляду.
27. Ухвалою від 28 травня 2025 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстави, передбаченої частиною четвертою статті 403 ЦПК України, зокрема, для відступу (шляхом конкретизації) від загального висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 (провадження № 14-150цс23), про те, що оскільки НАН України наділена повноваженнями щодо управління об'єктами державної власності, що належать до сфери її управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, шляхом конкретизації та зазначення такого:
«Оскільки НАН України та галузеві академії наук наділені повноваженнями щодо управління об'єктами державної власності, що належать до сфери їх управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України та галузевих академій наук, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, за винятком спорів щодо об'єктів власності Українського народу, визначених частиною першою статті 13 Конституції України, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень.
Тому захист інтересів держави щодо земель державної власності здійснює відповідний уповноважений орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо реалізації прав держави як власника (розпорядника) земель державної власності.
НАН України та галузеві академії наук не є суб'єктами владних повноважень щодо земель державної власності, які передані їм у постійне користування».
28. Колегія суддів зазначила, що відповідно до обставин справи № 520/8065/19 (від висновків судів у якій пропонується відступити), звертаючись до суду з позовом, заступник керівника Одеської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі НАН України просив суд витребувати від фізичної особи у державну власність приміщення № 2 загальною площею 334,9 кв. м та нежитлове приміщення № 1 загальною площею 323,5 кв. м (нерухоме майно - ДП «Пансіонат «Борей», що входить до майнового комплексу НАН України), що належать їй на праві повного господарського відання та щодо якого НАН України по суті реалізує управлінські функції. Щодо такого майна немає іншого компетентного органу, в інтересах якого прокурор міг би представляти інтереси держави в спірних правовідносинах.
29. Водночас у справі, що переглядається, предметом спору є земля, яка перебуває під особливою охороною держави та є об'єктом права власності Українського народу, що визначено статтями 13, 14 Конституції України та статтею 1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а відповідні повноваження щодо її розпорядження належать Кабінету Міністрів України.
30. Колегія суддів вважає, що висновок у справі № 520/8065/19 про те, що оскільки НАН України наділена повноваженнями щодо управління об'єктами державної власності, що належать до сфери її управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, - не може бути універсальним для визначення того, чи НАН України та галузеві академії наук є тими органами, які наділені повноваженнями представляти інтереси держави, оскільки потрібно враховувати об'єкт спірних правовідносин, його правовий режим, приписи, які встановлюють особливості розпорядження ним, та суб'єкт, який має право здійснювати не лише користування, володіння та управління таким об'єктом, а й владні повноваження щодо розпорядження ним.
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
31. Івано-Франківська міська рада мотивувала касаційну скаргу тим, що НААН України та Дослідна станція не є належними позивачами, в особі яких прокурор міг би звернутися до суду з позовом для захисту законних інтересів держави.
32. Згідно зі статутом НААН України, зареєстрованим 21 серпня 2021 року Міністерством юстиції України, НААН України ? це самоврядна наукова організація, заснована на державній власності, що є державною організацією, створеною як неприбуткова державна бюджетна установа. Самостійність НААН України полягає, зокрема, у самостійному вирішенні господарських питань, здійсненні загальними зборами НААН України функцій найвищого органу управління. Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань зазначений позивач є державною організацією (установа, заклад). Відповідно до статуту Дослідна станція є державною бюджетною неприбутковою науковою установою.
33. Вважає, що прокурор подав позов в особі державної організації, яка не наділена владними управлінськими функціями, не здійснює у правовідносинах з юридичними особами публічно-владних управлінських функцій та не ухвалює владно-управлінських рішень, а тому не є суб'єктом владних повноважень.
34. Зазначає, що висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що у Дослідної станції право постійного користування землею виникло ще з 1983 року, є помилковим з огляду на те, що надання земельних ділянок у користування могло відбуватися винятково за проєктом відведення, який міг бути розроблений на підставі відповідного рішення виконавчого комітету, а державний акт вже видавався за наслідками ухвалення рішення органу місцевого самоврядування про відведення та надання в користування земельної ділянки.
35. Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що підставою виникнення у позивача права користування землею є постанова Ради Міністрів УРСР № 112 від 10 березня 1983 року та наказ Міністерства сільського господарства УРСР від 28 березня 1983 року «Про організацію Івано-Франківської науково-дослідної станції хрестоцвітих культур», що суперечить вимогам Земельного кодексу УРСР, оскільки наказ Міністерства сільського господарства УРСР про створення науково-дослідної установи не може вважатися рішенням органу, до повноважень якого належало розпорядження відповідними землями. Зазначений наказ виданий на підставі постанови Ради Міністрів УРСР від 10 березня 1983 року № 112, якою створено Івано-Франківську науково-дослідну станцію хрестоцвітих культур Міністерства сільського господарства УРСР, а не надано у постійне користування земельні ділянки державної власності сільськогосподарського призначення науковій установі. Щодо інших нормативних документів, зокрема: рішення виконавчого комітету Івано-Франківської обласної ради народних депутатів від 21 січня 1986 року, постанови президії Верховної Ради Української РСР від 29 липня 1991 року тощо, то такі так само не доводять наявності відповідного рішення компетентного органу про передачу земельних ділянок у користування позивачам або їх попередникам.
36. Також матеріали справи не містять доказів, що земельну ділянку площею 286 га ріллі та 15 га пасовищ передавали позивачу в порядку правонаступництва від одного підприємства до іншого. Вважає, що довідки форми 6-зем та 3-зем не можуть бути належними та допустимими доказами у цій справі.
37. Оскаржуване рішення Микитинецької сільської ради ухвалене в межах повноважень органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин на підставі представленої ОСОБА_1 землевпорядної документації, погодженої у встановленому порядку.
Позиція інших учасників справи
38. Заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури у листопаді 2023 року подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
39. Дослідна станція у травні 2024 року подала до Верховного Суду додаткові пояснення, в яких зазначила, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 зазначено про відступлення від висновків, викладених, зокрема, у постанові Верховного Суду від 07 червня 2022 року у справі № 909/835/18, на яку посилався скаржник у касаційній скарзі. Додатково Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оскільки НААН України наділена повноваженнями щодо управління об'єктами державної власності, що належать до сфери її управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НААН України, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.
40. Дослідна станція у березні 2025 року подала до Верховного Суду додаткові пояснення, в яких зауважила, що у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 04 грудня 2024 року у справі № 909/125/23 зроблено висновки щодо підстав створення науково-дослідних установ, виникнення права постійного користування державними землями та щодо особливостей передачі державних особливо цінних земель науково-дослідних полів із державної у комунальну власність. Ця постанова відповідно до сформульованих у ній висновків є подібною до справи, що переглядається, тому просить такі висновки врахувати під час розгляду цієї справи.
Обставини справи, встановлені судами
41. Постановою від 10 березня 1983 року № 112 Рада Міністрів Української РСР згідно з дозволом Ради Міністрів СРСР від 11 лютого 1983 року створила Івано-Франківську науково-дослідну станцію хрестоцвітих культур Міністерства сільського господарства Української РСР на базі відділу селекції, насінництва і технологій вирощування ріпаку Науково-дослідного інституту сільського господарства Нечорноземної зони Української РСР Міністерства сільського господарства Української РСР і радгоспу «Перемога» Міністерства плодоовочевих господарств Української РСР.
42. Наказом від 23 березня 1983 року № 76 Міністерство сільського господарства УРСР організувало Івано-Франківську науково-дослідну станцію хрестоцвітих культур, прийняло землі радгоспу «Перемога» і створило дослідне господарство «Перемога», підпорядковане дослідній станції.
43. У січні 1992 року відповідно до рішення президії Української академії аграрних наук від 29 травня 1991 року № 8 «Про створення інституту хрестоцвітих культур Української академії аграрних наук на базі Івано-Франківської науково-дослідної станції хрестоцвітих культур», погодженого Кабінетом Міністрів України 16 січня 1992 року № 25113/87, створено Інститут хрестоцвітих культур Української академії аграрних наук та затверджено його Статут.
44. Наказом від 15 квітня 1992 року № 103 Українська академія аграрних наук закріпила за науковими установами, господарствами, підприємствами і організаціями землю, будівлі, споруди, обладнання, транспортні засоби техніку та інші основні засоби. Станом на 01 січня 1992 року згідно з додатком, зокрема, за Інститутом хрестоцвітих культур з дослідним господарством «Перемога» закріпила землю площею 2 415 га.
45. Рішенням від 12 квітня 1994 року у справі № 353/5 Арбітражний суд Івано-Франківської області задовольнив позов Івано-Франківського інституту хрестоцвітих культур до Микитинецької сільської ради народних депутатів. Суд визнав недійсним рішення Микитинецької сільської ради від 22 грудня 1993 року «Про надання землі НДІ хрестоцвітих культур» та зобов'язав сільську раду видати позивачу державний акт на право постійного користування 286 га ріллі та 15 га пасовищ.
46. На виконання цього рішення суду у 1994 році Інститут хрестоцвітих культур Української академії аграрних наук отримав державний акт на право постійного користування землею серії І-ІФ № 000255. Акт зареєстровано в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 1.
47. Наказом від 25 лютого 1999 року № 29 Українська академія аграрних наук створила Івано-Франківський інститут агропромислового виробництва Української академії аграрних наук з правами юридичної особи на базі земель та майна Інституту хрестоцвітих культур зазначеної академії, Івано-Франківської державної сільськогосподарської дослідної станції та Прикарпатського відділення Інституту агроекології і біотехнологій. Закріпила за Івано-Франківським інститутом агропромислового виробництва землі, усі будівлі, лабораторії, обладнання, виробничі приміщення та інше майно ліквідованих установ станом на 01 січня 1999 року. Визначила, що Івано-Франківський інститут агропромислового виробництва є правонаступником ліквідованих наукових установ.
48. Наказом від 29 листопада 2002 року № 95 «Про деякі зміни в організації наукової та виробничої діяльності в системі УААН» Українська академія аграрних наук затвердила назву дослідного господарства, що входило до складу Івано-Франківського інституту агропромислового виробництва Української аграрної академії наук, надавши йому (дослідному господарству) статус юридичної особи та визначивши назву «Державне дослідне господарство «Перемога» Івано-Франківського інституту агропромислового виробництва УААН», підпорядкувавши його безпосередньо інституту.
49. Указом Президента України від 06 січня 2010 року № 8/2010 Українській аграрній академії наук надано статус національної та присвоєно нову назву НААН України.
50. Наказом від 25 січня 2012 року № 10 НААН України перейменувала Івано-Франківський інститут агропромислового виробництва НААН України у Прикарпатську державну сільськогосподарську дослідну станцію, передавши її разом із мережею підприємств у безпосереднє підпорядкування Інституту сільського господарства Карпатського регіону НААН України. Цим же наказом затвердила найменування дослідної станції - Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону НААН України, підпорядкувала їй дослідні станції із збереження юридичної особи та визначила їхні нові назви, зокрема Державне Підприємство «Дослідне господарство «Перемога» Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону НААН України (Дослідна станція).
51. Рішенням від 08 жовтня 2015 року № 547/160-44/2015 44 сесії шостого демократичного скликання Микитинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради затвердила ОСОБА_1 проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0896 га для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер 2610193001:16:008:0673, в масиві «Мала Панська» (ділянка № НОМЕР_1 ) с. Микитинці та передала йому земельну ділянку в приватну власність.
52. На підставі наведеного рішення 11 листопада 2015 року здійснено державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку за ОСОБА_1 .
53. Відповідно до висновку за результатами проведення судової земельно-технічної експертизи у цивільній справі № 344/12305/18 від 09 квітня 2021 року № 11213/21-41 експерт встановив, що земельний масив « Мала Панська » (кадастрова зона 2610193001:16, квартал 008) в с. Микитинці Микитинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради, в межах якого розташована земельна ділянка, кадастровий номер 2610193001:16:008:0673, площею 0,0896 га, майже повністю є в межах земель Дослідного господарства «Перемога», які визначені проєктом внутрішньогосподарського землевпорядкування, розробленим Івано-Франківським філіалом Республіканського проектного інституту по землевпорядкуванню «Укрземпроект» Міністерства сільського господарства УРСР та затвердженим рішенням виконавчого комітету Івано-Франківської обласної ради народних депутатів від 21 січня 1986 року № 26.
Щодо меж розгляду справи в суді касаційної інстанції
54. Відповідно до частини другої статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
55. Переглядаючи в касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
56. Основним питанням, на яке Велика Палата Верховного Суду має надати відповідь у межах касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень, є те, чи має прокурор повноваження на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі НАН України, галузевих академій наук у спорах, що виникли із земельних правовідносин.
Щодо подання прокурором позову в інтересах держави в особі НАН України, галузевих академій наук
57. Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
58. Згідно з частиною четвертою статті 42 ЦПК України у справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
59. Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб, визначені у статті 56 ЦПК України.
60. За правилами частини третьої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
61. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, потреба їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування правил, передбачених статтею 185 цього Кодексу (частина четверта статті 56 ЦПК України).
62. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов'язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов'язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (пункт 26 постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, пункт 8.5 постанови від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20, пункт 80 постанови від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц).
63. Також Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (пункт 27 постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).
64. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
65. Згаданим конституційним приписом встановлено обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватися принципу законності під час здійснення своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади відповідно до принципу її поділу.
66. Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виняткових випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України).
67. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені у Законі № 1697-VII.
68. У статті 1 цього Закону зазначено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
69. Стаття 23 Закону № 1697-VII урегульовує питання представництва інтересів держави прокурором у суді. Згідно з абзацами першим і другим частини третьої цієї статті прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
70. У абзаці третьому частини третьої цієї статті передбачено заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави, зокрема, в особі державних компаній.
71. Здійснивши аналіз абзацу першого частини третьої статті 23 цього Закону, Велика Палата Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц зробила висновок, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
72. Надалі Велика Палата Верховного Суду підтримала цей висновок у пункті 76 постанови від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
73. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (пункти 8.10, 8.11) констатувала, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, має застосовуватися з урахуванням приписів абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб'єкт, в особі якого прокурор може звертатися з позовом в інтересах держави, має бути суб'єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи. У контексті засадничого припису частини другої статті 19 Конституції України відсутність у Законі № 1697-VIIінших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, крім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не потрібно розуміти як таке, що розширює встановлені в абзаці першому частини третьої статті 23 цього Закону межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.
74. Наведений висновок Велика Палата Верховного Суду підтвердила у постанові від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 85). Також у пунктах 82, 83 цієї постанови зазначено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділені повноваженням зі звернення до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень (пункт 48 постанови Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19). Отже, незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі (зокрема й у цивільному) держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб'єкта процесуальних правовідносин. Отож фактично позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор.
75. На відміну від прокурора та органів, через які діє держава, юридичні особи, які не є такими органами, діють як самостійні суб'єкти права - учасники правовідносин. Конституцією України та законом не передбачена можливість прокурора здійснювати процесуальні та інші дії, спрямовані на захист інтересів юридичних осіб. Зокрема, до повноважень прокурора не належить здійснення представництва в суді державних підприємств. До того ж інтереси юридичної особи можуть не збігатися з інтересами її учасників (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року у справі № 923/876/16). Тому інтереси державного підприємства можуть не збігатися з інтересами держави, яка має статус засновника (вищого органу) такого підприємства (постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18).
76. Отже, згідно з усталеною практикою Велика Палата Верховного Суду визначила два критерії, за умови наявності яких не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави, а саме: 1) представництво інтересів держави в особі державних компаній; 2) якщо позивач не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень.
77. Оскільки в справі, яка передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду, спір виник щодо земельної ділянки, яка є об'єктом права державної власності, то в питанні, чи наділений прокурор повноваженнями звернення до суду в інтересах держави в особі НААН України та її уповноважених установ, передусім потрібно визначити особливості правового регулювання щодо об'єкта спору в контексті встановлення належного суб'єкта, який наділений відповідними правами щодо такої земельної ділянки.
78. Згідно зі статтею 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
79. Суб'єктами права власності на землю є громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності; територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності; держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності (стаття 80 Земельного кодексу України (тут і далі - ЗК України в редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом).
80. Згідно із частиною першою статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.
81. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом (частина друга статті 84 ЗК України).
82. Відповідно до статті 113 Конституції України вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України.
83. Отже, згідно з приписами статті 113 Конституції України та статті 84 ЗК України органом державної влади, тобто суб'єктом владних повноважень, через який держава реалізує право власності на землю держави, є Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади.
84. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України може здійснювати прокурор Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури винятково за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції (стаття 23 Закону № 1697-VII).
85. Правові основи управління об'єктами державної власності визначені у Законі України від 21 вересня 2006 року № 185-V «Про управління об'єктами державної власності» (тут і далі - Закон № 185-V, в редакції чинній на час звернення прокурора з позовом). У статті 1 цього Закону зазначено, управління об'єктами державної власності є здійсненням Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
86. Перелік суб'єктів управління об'єктами державної власності визначено у статті 4 Закону № 185-V. Зокрема, таким суб'єктами є Кабінет Міністрів України та НАН України, галузеві академії наук.
87. У статті 1 Закон України від 07 лютого 2002 року № 3065-ІІІ «Про особливості правового режиму діяльності Національних академії наук України, національних галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу» (тут і далі - Закон № 3065-ІІІ, в редакції чинній на час звернення прокурора з позовом) визначено, що НАН України є вищою державною науковою організацією України, яка організовує і здійснює фундаментальні та прикладні наукові дослідження, а також координує проведення фундаментальних досліджень у наукових установах та організаціях України. Національні галузеві академії наук є державними науковими організаціями України, які здійснюють фундаментальні дослідження, організовують, проводять та координують прикладні дослідження у відповідних галузях науки. Національна академія наук України, національні галузеві академії наук засновані на державній власності, фінансуються з Державного бюджету України, а також з інших, не заборонених законодавством України, джерел фінансування.
88. Майновий комплекс НАН України та майнові комплекси національних галузевих академій наук складають усі матеріальні та нематеріальні активи, що обліковуються на балансах НАН України та на балансах відповідних національних галузевих академій наук і організацій, віднесених до відання НАН України та національних галузевих академій наук, і які закріплені державою за НАН України та за національними галузевими академіями наук в безстрокове користування, або придбані за рахунок бюджетних коштів, а також коштів від фінансово-господарської діяльності та/або набуті іншим шляхом, не забороненим законом (частина перша статті 2 Закону № 3065-ІІІ).
89. Відповідно до статті 4 цього Закону національні галузеві академії наук, здійснюючи повноваження з управління об'єктами майнового комплексу національних галузевих академій наук, забезпечують реалізацію прав держави як власника цих об'єктів, ефективно їх використовують та розпоряджаються цими об'єктами майнового комплексу у межах, визначених законодавством.
90. Однією з таких національних галузевих академій наук є НААН України.
91. НААН України ? це самоврядна наукова організація, заснована на державній власності, що є державною організацією, створеною як неприбуткова державна бюджетна установа (пункт 1 Статуту НААН в редакції, чинній на час звернення прокурора з цим позовом).
92. У статті 5 Закону № 185-V наведено повноваження Кабінету Міністрів України у сфері управління об'єктами права державної власності. Зокрема, згідно із частиною першою цієї статті Кабінет Міністрів України є суб'єктом управління, що визначає об'єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об'єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб'єктам управління, визначеним цим Законом.
93. Згідно зі статтею 8 Закону № 185-V об'єкти державної власності за рішенням Кабінету Міністрів України передаються НАН України, галузевим академіям наук у безстрокове безоплатне користування. НАН України, галузеві академії наук, яким державне майно передано в безстрокове безоплатне користування, виконують щодо цього майна функції, передбачені пунктами 1, 3-11, 14, 15, 18-38 статті 6 цього Закону, за винятком повноважень, що стосуються утворення господарських структур.
94. У частині першій статті 3 Закону № 185-V передбачено, що об'єктом управління державної власності є, зокрема, державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування НАН України, галузевим академіям наук.
95. Згідно з частиною другою статті 3 Закон № 185-V дія цього Закону не поширюється на управління об'єктами власності Українського народу, визначеними частиною першою статті 13 Конституції України.
96. З огляду на зазначене НАН України та галузеві академії наук, зокрема НААН України, не є суб'єктами владних повноважень щодо земель державної власності, які передані їм у постійне користування, тому захист інтересів держави стосовно таких земель здійснює відповідний уповноважений орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо реалізації прав держави як власника (розпорядника) земель державної власності.
97. Прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, має залучати той орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо розпорядника земель державної власності.
98. Відповідно до обставин цієї справитаким органом є Кабінет Міністрів України.
Щодо відступу від висновків Верховного Суду про застосування норм права
99. Касаційнийцивільний суд у складі Верховного Суду, сформулювавши підстави для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, зазначив про потребу у відступі від загального висновку шляхом його конкретизації, сформульованого у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 (провадження № 14-150цс23), про те, що НАН України наділена повноваженнями щодо управління об'єктами державної власності, які належать до сфери її управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, тому прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.
100. Велика Палата Верховного Суду основує свої висновки на тому, що єдність судової практики є фундаментальною засадою здійснення судочинства і визначається тим, що має гарантувати стабільність правопорядку, об'єктивність і прогнозованість правосуддя. Застосування судами різних підходів до тлумачення законодавства, навпаки, призводить до невизначеності закону, його суперечливого та довільного застосування. Єдність судової практики також є складовою вимогою принципу правової визначеності.
101. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень зауважила, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це потрібно чітко вказувати в рішенні (пункт 49).
102. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання [подібний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 43-45), від 04 липня 2023 року у справі № 373/626/17 (пункт 53), від 10 липня 2024 року у справі № 573/1020/22 (пункт 101), від 28 серпня 2024 року у справі № 761/38813/21, пункт 7.6)].
103. Отже, має бути нагальна потреба у відступі, яка має виникати з певних об'єктивних причин, що повинні бути чітко визначені та аргументовані; також відступ від правової позиції повинен мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень без вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих неузгодженостей (помилок), що мають істотне значення для судової системи.
104. Так, у справі № 520/8065/19 (провадження № 14-150цс23), від висновків у якій пропонує відступити колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, Велика Палата Верховного Суду, констатуючи наявність у прокурора повноважень на представництво інтересів держави в особі НАН України, зазначила, що у цій справі позов пред'явлений прокурором саме в інтересах держави в особі НАН України, яка, володіючи, користуючись і розпоряджаючись об'єктами майнового комплексу (ДП «Пансіонат «Борей»), що перебуває у державній власності та належить їй на праві повного господарського відання, по суті реалізує управлінські функції щодо такого майна. До того ж, в Україні не створено іншого компетентного органу, в інтересах якого прокурор міг би представляти інтереси держави в спірних правовідносинах щодо витребування нерухомого майна - ДП «Пансіонат «Борей», яке передане в управління НАН України та незаконно вибуло з державної власності.
105. Оскільки Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, через який держава реалізує право власності на землю, подання прокурором позову в інтересах держави, зокрема й в особі НАН України, у спорах щодо земельних ділянок не відповідає вимогам статті 23 Закону № 1697-VII. Постанова Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, яка визнала правомірність представництва прокурором інтересів держави в особі НАН України, недостатньо чітко врахувала цю законодавчу вимогу, що може призвести до суперечливого тлумачення норм права під час їхнього застосування до земельних правовідносин щодо об'єктів державної власності.
106. Фактично у постанові від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України щодо об'єктів державної власності, поширивши дію свого правового висновку також на відносини щодо земельної ділянки, оскільки Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків, викладених у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07 червня 2022 року у справі № 909/835/18, від 13 грудня 2022 року у справі № 927/682/20 про те, що НАН України не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, бездіяльність якого могла би бути підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді.
107. За обставинами справи № 909/835/18 прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі НААН України та Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону НААН України до міської ради про визнання незаконним і скасування рішення міської ради про землекористування в районі об'їзної дороги, скасування запису про державну реєстрацію права власності за міською радою на земельну ділянку в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
108. Відповідно до обставин іншої судової справи № 927/682/20 прокурор в інтересах держави в особі НААН України звернувся до суду з позовом до Державного підприємства «Дослідне господарство «Івківці» Миронівського інституту пшениці імені В. М. Ремесла НААН України (далі - ДП «ДГ «Івківці») та Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Батьківщина» про визнання недійсним укладеного між відповідачами договору. Прокурор обґрунтовував пред'явлений позов тим, що оспорюваний договір укладено з порушенням приписів Господарського, Цивільного і ЗК України, зокрема з підстав того, що він є удаваним, адже вчинений для приховання іншого правочину - договору оренди землі. Прокурор наголошував, що внаслідок укладення оспорюваного правочину ДП «ДГ «Івківці» по суті передало юридичній особі у користування земельні ділянки державної власності, права на розпорядження якими державне підприємство не мало.
109. Отже, у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07 червня 2022 року у справі № 909/835/18, від 13 грудня 2022 року у справі № 927/682/20 предметом спору були винятково земельні ділянки.
110. Такий стан справ призвів до правової непевності, оскільки у розумінні правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, можуть виникати суперечки, а тому вони підлягають уточненню шляхом чіткішого визначення сфери його застосування, адже кожна особа, яка застосовує право, має розраховувати на певну передбачуваність у правозастосуванні.
111. Принцип правової визначеності як елемент правовладдя (верховенства права) вимагає, щоб норми права застосовувалися передбачувано і послідовно, уникаючи суперечливого тлумачення чи довільного правозастосування. Відповідно до статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним і керується верховенством права. До того ж, пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» зазначає, що єдність судової практики є ключовим елементом забезпечення єдності системи судоустрою. Єдність судової практики гарантує стабільність правопорядку, об'єктивність і прогнозованість правосуддя, що є особливо важливим у спорах, які стосуються захисту інтересів держави.
112. У справі № 520/8065/19 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що НАН України як державна неприбуткова бюджетна організація наділена повноваженнями щодо управління об'єктами державної власності, виконує управлінські функції, а отже прокурор має право представляти інтереси держави в її особі відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII. Втім недостатньо враховано специфіку земельних правовідносин, залишено поза увагою приписи частини другої статті 3 Закон № 185-V, відповідно до якої дія цього Закону не поширюється на управління об'єктами власності Українського народу, визначеними частиною першою статті 13 Конституції України, зокрема землю, та роль компетентного органу державної влади - Кабінету Міністрів України, який відповідно до статті 113 Конституції України та статті 84 ЗК України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, через який держава реалізує право власності на землю.
113. Постановою від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19 Велика Палата Верховного Суду фактично розширила сферу застосування власного правового висновку, не обмеживши його чітко визначеними об'єктами права державної власності (як-от: спорудами чи будівлями). Таке правозастосування порушує питання щодо дотримання принципу правової визначеності.
114. Велика Палата Верховного Суду вважає, що правовий висновок, викладений у постанові від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, не може автоматично поширюватися на земельні ділянки, оскільки земельні правовідносини мають особливий правовий режим, визначений ЗК України. Зокрема, відповідно до статті 84 цього Кодексу держава реалізує право власності на землю через відповідні органи державної влади, зокрема Кабінет Міністрів України. НАН України, хоча й управляє об'єктами державної власності, не є суб'єктом владних повноважень у сфері земельних відносин у розумінні статті 23 Закону № 1697-VII, оскільки не наділений владними повноваженнями щодо розпорядження таким державним майном.
115. У цій справі прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі НААН України, посилаючись на її бездіяльність у захисті інтересів держави щодо незаконного вибуття земельної ділянки. Проте належним компетентним органом, через який держава реалізує право власності на землю, є Кабінет Міністрів України.
116. Відповідно представництво прокурором інтересів держави у таких правовідносинах є можливим лише за умови доведення бездіяльності Кабінету Міністрів України, а не НААН України, яка не є суб'єктом владних повноважень щодо прав на земельні ділянки у контексті застосування статті 23 Закону № 1697-VII.
117. Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, викладеними в ухвалі про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, та ураховуючи, що предметом спору у справі, що передана на її розгляд, є земля, яка перебуває під особливою охороною держави та відповідно до статей 13, 14 Конституції України є об'єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядуванняв межах своїх повноважень, Велика Палата Верховного Суду вважає за доцільне конкретизувати свій висновок, викладений у постанові від 10 квітня 2024 року у справі № 520/8065/19, та зазначити про таке.
118. Оскільки НАН України та галузеві академії наук наділені повноваженнями щодо управління об'єктами права державної власності, що належать до сфери їх управління, тобто на основі законодавства здійснюють управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України та галузевих академій наук, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, за винятком спорів щодо об'єктів власності Українського народу, що визначено частиною першою статті 13 Конституції України, від імені якого право власника здійснюють уповноважені державні органи в межах своєї компетенції.
119. Тому захист інтересів держави щодо земель державної власності здійснює відповідний уповноважений орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо реалізації прав держави як власника (розпорядника) земель державної власності.
120. НАН України та галузеві академії наук не є суб'єктами владних повноважень щодо земель державної власності, які передані їм у постійне користування.
121. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що вона відступає не від постанови у конкретній справі, а від висновку щодо застосування норм права. Цей висновок міг бути сформульований в одній або декількох постановах. Незазначення повного переліку постанов, від висновку хоча б в одній із яких щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду відступила, не означає, що відповідний висновок надалі застосовний (постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 521/21255/13-ц, від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц, від 11 жовтня 2023 року у справі № 757/3572/17-ц, від 26 червня 2024 року у справі № 686/5757/23).
122. Також Велика Палата Верховного Суду нагадує, що незалежно від того, чи перераховані всі судові рішення, в яких викладений правовий висновок, від якого відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення спорів у подібних правовідносинах мають враховувати саме останній правовий висновок Великої Палати Верховного Суду.
Щодо суті касаційної скарги
123. У позовній заяві прокурор зазначив, що цей позов пред'явлено з метою усунення порушень інтересів держави в особі НААН України в особі постійного землекористувача - Дослідної станції, спричинених порушенням відповідачем установленого законом порядку володіння, користування і розпорядження землями, що перебувають у державній власності.
124. Позивачі самостійно з 2016 року не вживали заходів цивільно-правового характеру, спрямованих на повернення незаконно вилученої земельної ділянки у державну власність, тому прокурор вважав, що є підстави для реалізації представницьких повноважень у порядку статті 23 Закону № 1697-VII.
125. Оскільки уповноважений орган своєчасних заходів з оскарження у судовому порядку оспорюваного рішення сільської ради не вжив, а незаконне вибуття земельної ділянки із власності постійного землекористувача призвело до порушення інтересів держави, суди першої та апеляційної інстанцій зробили висновок, що прокурор підтвердив підстави для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі НААН України та землекористувача - Дослідної станції.
126. Аналіз приписів статі 13 Конституції України та статей 1, 3, 4, 6, 8 Закону № 185-V дає підстави для висновку, що НААН України є державною неприбутковою бюджетною організацією (установою), галузевою академією наук, користується (володіє) землею, що належить на праві власності державі, здійснює окремі повноваження з управління державним майном у межах, визначених законодавством, переданим їй у безстрокове користування, та не має повноважень щодо розпорядження землями державної власності.
127. Велика Палата Верховного Суду враховує, що стаття 23 Закону № 1697-VII визначає умови, за яких прокурор може представляти інтереси держави в суді: якщо захист інтересів держави не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень або якщо такий орган відсутній. Отже, подання прокурором позову в інтересах держави в особі НАН України та галузевих академій наук у спорах щодо земельних ділянок є безпідставним, адже у земельних правовідносинах вони не можуть бути суб'єктами владних повноважень, оскільки не є розпорядниками земель державної власності.
128. Віднесення прокурором спірних земельних ділянок до державних передбачає реалізацію державою права власності на землю через державний орган виконавчої влади, зокрема Кабінет Міністрів України, який у такому випадку є компетентним органом, бездіяльність якого після доведення прокурором про стверджуване порушення інтересів держави мала б наслідком представництво прокурором у суді законних інтересів держави.
129. За таких обставин позов прокурора у цій справі не підлягає розгляду по суті.
130. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.
131. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
132. У цій справі прокурор не обґрунтував бездіяльності або неналежного здійснення захисту інтересів держави саме Кабінетом Міністрів України як компетентним органом у сфері розпорядження землями державної власності. Замість цього прокурор подав позов в інтересах НААН України, яка хоча і є постійним землекористувачем, проте не має владних повноважень щодо розпорядження такими землями відповідно до статті 84 ЗК України. Незазначення Кабінету Міністрів України як суб'єкта, чия бездіяльність дає повноваження прокурору представляти державу, робить звернення прокурора до суду необґрунтованим і таким, що не відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.
133. До того ж розпорядження земельними ділянками державної власності здійснюють винятково уповноважені органи державної влади. НААН України виконує лише функції користувача, а не розпорядника, тому подання позову в її інтересах без залучення Кабінету Міністрів України призводить до порушення принципу субсидіарності представництва прокурора.
134. Тож у цій справі позовні вимоги прокурора спрямовані на захист прав або інтересів не держави, а НААН України, яка не є суб'єктом владних повноважень у спірних земельних правовідносинах, а тому вони не підлягають розгляду по суті, оскільки позовну заяву за такими вимогами фактично подано не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах юридичної особи, що не є суб'єктом владних повноважень у цих правовідносинах, тому прокурор не має повноважень на ведення цієї справи.
135. Близькі за змістом висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц.
136. Отже, оскільки прокурор подав позов від імені заінтересованої особи як особа, яка не має повноважень на ведення справи, є підстави для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.
137. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що відповідно до частини другої статті 257 ЦПК України особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення умов, що були підставою для залишення заяви без розгляду, має право звернутися до суду повторно.
138. Отже, доводи касаційної скарги Івано-Франківської міської ради щодо того, що у цій справі немає підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі НААН України та Дослідної станції, знайшли часткове підтвердження під час касаційного розгляду справи.
139. Додатково Велика Палата Верховного Суду зазначає, що Рішенням від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025 Конституційний Суд України ухвалив визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв'язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Однак відповідно до пункту 4 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
140. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій у відповідній частині і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
141. Згідно із частиною першою статті 414 ЦПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу.
142. Тож касаційна скарга Івано-Франківської міської ради підлягає частковому задоволенню, судові рішення судів першої та апеляційної інстанції - скасуванню, а позов прокурора - залишенню без розгляду.
143. У зв'язку з висновком про залишення позову прокурора без розгляду інших доводів касаційної скарги Велика Палата Верховного Суду не розглядає.
144. Керуючись статтями 400, 402, 409, 414, 416, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради задовольнити частково.
2. Рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 19 квітня 2023 року та постанову Івано-Франківського апеляційного суду від 06 вересня 2023 року скасувати.
3. Позов першого заступника прокурора Івано-Франківської області в інтересах держави в особі Національної академії аграрних наук України, Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України до Івано-Франківської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення сільської ради, скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки залишити без розгляду.
4. Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач І. А. Воробйова
Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур
О. В. Білоконь С. Ю. Мартєв
О. Л. Булейко С. О. Погрібний
М. М. Гімон Н. С. Стефанів
А. А. Ємець Т. Г. Стрелець
В. В. Король І. В. Ткач
С. І. Кравченко В. Ю. Уркевич
О. В. Кривенда Н. В. Шевцова
Постанову оформили судді Воробйова І. А. та Погрібний С. О.