П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
17 грудня 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/3010/24
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,
суддів Коваля М.П. та Осіпова Ю.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Адміністрації Інгульського району Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 лютого 2025 року (суддя Бульба Н.О., м. Миколаїв, повний текст рішення складений 06.02.20265) по справі за адміністративним позовом Адміністрації Інгульського району Миколаївської міської ради до Східного офісу Держаудиту служби (місто Дніпро), третя особа: Приватне підприємство "МИКОЛАЇВМАГІСТРАЛЬ", про визнання протиправним та скасування висновку,-
03.04.2024 до Миколаївського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Адміністрації Інгульського району Миколаївської міської ради до Східного офісу Держаудиту служби (місто Дніпро), третя особа: Приватне підприємство "Миколаївмагістраль", в якому позивач просив визнати протиправним та скасувати висновок 18.03.2024 про результати моніторингу процедури закупівлі щодо моніторингу процедури закупівлі UA-2023-11-21-008089-a.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 лютого 2025 року у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.
Не погоджуючись з ухваленим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким повністю задовольнити позовні вимоги.
На думку апелянта, суд першої інстанції не надав належної оцінки доводам позовної заяви про те, що проводячи моніторинг процедури закупівлі, Відповідач самостійно надав оцінку наявності кваліфікаційного критерію у тендерній документації Замовника у вигляді зобов'язання мати сертифікованого інженера-геодезиста у штаті (або мати діючий договір), у зв'язку з чим зробив помилковий висновок про відсутність у тендерній пропозиції учасника закупівлі ПП "МИКОЛАЇВМАГІСТРАЛЬ" підтвердження наявності сертифікованого інженера-геодезиста, в той час як Замовником такий кваліфікаційний критерій не встановлювався, а тендерна пропозиція Учасника відхиленню не підлягала у зв'язку з її відповідністю умовам тендерної документації.
Крім того, судом не досліджено аргументи позивача щодо невизначеності способу усунення порушення.
Апелянт також вважає, що вимога відповідача щодо необхідності розірвання договору за результатами Закупівлі суттєво суперечить нормам ст. 19 Конституції України, ст. ст. 626, 651 Цивільного кодексу України, ст. ст. 181, 188 Господарського кодексу України, положенням Законів №922-VIII та №2939-ХІІ.
Відповідач надіслав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому, посилаючись на законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Справа розглянута судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження.
Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах поданої скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 21.11.2023 Адміністрація Інгульського району Миколаївської міської ради оголошено закупівлю за предметом: "Капітальний ремонт зупинки громадського транспорту по вул. Троїцька (парний бік) між пров. Троїцький та вул. Волонтерська в Інгульському районі м. Миколаєва (ДК 021-2015: 45210000-2 - Будівництво будівель)", Ідентифікатор закупівлі UA-2023-11-21-008089-a.
За результатами проведення процедури закупівлі з переможцем - ПП "МИКОЛАЇВМАГІСТРАЛЬ" укладено Договір підряду №278 від 05.12.2023 за предметом "Капітальний ремонт зупинки громадського транспорту по вул. Троїцька (парний бік) між пров. Троїцький та вул. Волонтерська в Інгульському районі м. Миколаєва (ДК 021-2015: 45210000-2 - Будівництво будівель)", укладений строком до 31.12.2024 із строком виконання робіт до 16.12.2024.
22.02.2024 Східний офіс Держаудитслужби (місто Дніпро) провів моніторинг процедури закупівлі UA 2023-11-21-008089-а. Підставою здійснення моніторингу стали виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
18.03.2024 за результатами моніторингу процедури закупівель UA 2023-11-21-008089-а складено та оприлюднено в електронній системі закупівель висновок про результати моніторингу процедури закупівлі.
З урахуванням встановлених порушень законодавства у сфері публічних закупівель відповідач зобов'язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, а саме шляхом припинення зобов'язань за договором підряду від 05.12.2023 №278 через укладання додаткової угоди з дотриманням положень Господарського кодексу України і Цивільного кодексу України.
Вважаючи цей висновок протиправним, Адміністрація Інгульського району Миколаївської міської ради звернулася до суду з даним адміністративним позовом про його скасування.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку, що в порушення вимог пп. 2 п. 44 Особливостей замовник не відхилив тендерну пропозицію ПП "МИКОЛАЇВМАГІСТРАЛЬ", а визнав його переможцем процедури закупівлі. З урахуванням викладеного, висновок відповідача про результати моніторингу процедури закупівлі є обґрунтованим та прийнятим у відповідності до норм чинного законодавства.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад визначено Законом України від 25.12.2015 року №922-VIII "Про публічні закупівлі" (далі - Закон №922-VIII).
Порядок здійснення моніторингу публічних закупівель встановлено статтею 8 цього Закону, частиною першою якої передбачено, що моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Згідно з частиною шостою наведеної статті, за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Частина сьома статті 8 Закону №922-VIII встановлює, що у висновку обов'язково зазначаються:
1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження;
2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі;
5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.
Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Наказом Мінфіну від 08.09.2020 №522, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 1 жовтня 2020 р. за №958/35241, затверджено форму висновку про результати моніторингу закупівлі та Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі (далі - Порядок №522).
Відповідно до пункту 3 Розділу ІІІ цього Порядку у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
Згідно з частиною восьмою статті 8 Закону №922-VIII замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз'ясненням змісту висновку та його зобов'язань, визначених у висновку.
Протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Частиною одинадцятою статті 8 Закону №922-VIII передбачено, що якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині десятій цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Номер протоколу зазначається в електронній системі закупівель наступного робочого дня з дня складання протоколу, а також зазначаються дата та номер відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження.
Аналіз наведених норм права дає підстави стверджувати, що зміст оскаржуваного висновку, який є індивідуально-правовим актом і породжує права і обов'язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним статтею 2 КАС України.
Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
Так, відповідно до підпункту 31 частини першої статті 1 Закону №922-VIII тендерна документація відповідно до розробляється та затверджується замовником.
Замовник у тендерній документації зазначає один або кілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 Закону №922-VIII з урахуванням положень Особливостей та інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасників процедури закупівлі установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством.
Крім того, тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації згідно абзацу першого частини третьої статті 22 Закону №922-VIIІ.
З матеріалів справи вбачається, що відповідно до пункту 2 Додатку 3 до тендерної документації, для підтвердження кваліфікаційного критерію щодо наявності працівників, які мають необхідні знання та досвід роботи, Замовником визначено вимогу, якою передбачено надання учасниками закупівлі інформації у відповідності до Таблиці №3 (Таблиці №2) (наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід, необхідні для виконання умов договору, що знаходяться у штаті Учасника або виконують роботи на інших законних засадах, у формі довідки Учасника за нижченаведеною формою). На підтвердження, учасник подає скановану копію довідки про наявність достатньої кількості працівників відповідної кваліфікації, які будуть залучені виключно до виконання робіт, що передбачені предметом цієї закупівлі за формою, передбаченою у Додатку 3, Таблиця 3 (Таблиця 2).
Пунктом 6.1.12. Проекту договору підряду, що є Додатком 1 до тендерної документації, Замовником визначено, що Підрядник зобов'язаний мати у штаті (або мати діючий договір) сертифікованого інженера - геодезіста, яким перед прийняттям в експлуатацію закінченого об'єкта будівництва має бути забезпечення проведення контрольного геодезичного знімання, результати якого повинні бути внесені до Реєстру будівельної діяльності з накладанням кваліфікованого електронного підпису відповідно до "Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.06.2021 №681.
На виконання вимог Замовника, відображених у тендерній документації, учасник процедури закупівлі ПП "МИКОЛАЇВМАГІСТРАЛЬ" у складі тендерної пропозиції надав документ "Інформація про наявність працівників, які мають необхідні знання та досвід роботи" від 23.11.2023 вих.№1551 виконаний за зразком відображеним Замовником у пункті 2 Додатку 3 (Таблиця №2) до тендерної документації та містить 6 розділів:
1. №з/п;
2. ПІБ;
3. Посада та/або спеціальність;
4. Найменування і реквізити документа, який підтверджує наявність трудових (цивільно - правових) відносин між працівником та учасником;
5. Досвід роботи;
6. Працівник учасника або працівник, який буде залучений субпідрядником/співвиконавцем.
Останній розділ "Інформації про наявність працівників, які мають необхідні знання та досвід роботи" передбачає можливість учасника зазначати інформацію не лише про власних штатних працівників, а також і про залучених субпідрядником / співвиконавцем.
Тобто, на виконання вимог Замовника, відображених у тендерній документації, в учасника процедури закупівлі, був обов'язок, який полягав у зазначенні інформації стосовно наявності у штаті або у залученні субпідрядника/співвиконавця сертифікованого інженера - геодезиста.
Проте, інформація щодо наявності у учасника в штаті працівників чи працівників, яких буде залучено субпідрядником/співвиконавцем такого фахівця як сертифікованого інженера - геодезиста документально не підтверджена.
Відповідно до підпункту 2 пункту 44 Особливостей Замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, крім невідповідності в інформації та/або документах, що може бути усунена учасником процедури закупівлі відповідно до пункту 43 цих особливостей.
Таким чином, на порушення вимоги підпункту 2 пункту 44 Особливостей, Замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника закупівлі ПП "МИКОЛАЇВМАГІСТРАЛЬ", тендерна пропозиція якого не відповідала вимогам тендерної документації, визнав його переможцем процедури закупівлі та уклав договір підряду від 05.12.2023 №278 на суму 4058400,00 гривень.
З урахуванням встановленого колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що висновок відповідача про результати моніторингу процедури закупівлі є обґрунтованим.
В контексті оцінки доводів апеляційної скарги колегія суддів враховує, що за висновками Верховного Суду саме замовник викладає вимоги тендерної документації, а тому невиконання її вимог учасником при поданні тендерної пропозиції є підставою для відхилення цієї пропозиції. У постанові Верховного Суду від 02.11.2023 по справі №420/2133/23 зазначено, що беручи участь у публічній закупівлі, учасник повинен відповідати усім висунутим Замовником критеріям та подати необхідні підтверджуючі документи, перелік яких міститься у Тендерній документації з тим, щоб Замовник мав можливість належним чином перевірити вказані критерії та визначити найвигіднішу пропозицію для відповідної закупівлі.
Відхиляючи доводи апеляційної скарги стосовно протиправності спірного висновку Східного офісу Держаудитслужби у зобов'язальній частині та визначення способів усунення порушень, колегія суддів ураховує наступне.
У постанові від 12 грудня 2024 року у справі №380/14352/22 Верховний Суд наголосив, що у разі виявлення порушень під час публічних закупівель орган державного фінансового контролю має право зобов'язати замовника припинити зобов'язання за договором. При цьому, чинним законодавством встановлено дискрецію органу державного фінансового контролю щодо визначення форми усунення встановлених порушень залежно від виду цих порушень. Такий спосіб включає розірвання договору, визнання його недійсним чи нікчемним. Саме замовник обирає правомірний варіант поведінки, який повертає сторони до первісного стану та запобігає нецільовому використанню бюджетних коштів.
Більш того, згідно зі сталою практикою Верховного Суду, незабезпечення замовником відхилення пропозиції учасника, що не відповідає кваліфікаційним вимогам, призводить до незаконного укладення договору. У такому разі орган контролю вправі висувати вимоги про припинення зобов'язань, а в разі їх невиконання - звернутися до суду для захисту інтересів держави. Таким чином, ураховуючи сталу практику Верховного Суду у цій категорії справ, відповідач мав повноваження щодо визначення одного із варіантів усунення встановлених порушень як припинення зобов'язань за договором.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 01 лютого 2024 року у справі №260/3428/21 та від 19 квітня 2024 року у справі №500/4553/22.
Посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 10 грудня 2019 року у справі №160/9513/18, від 05 березня 2020 року у справі №640/467/19, від 23 квітня 2020 року у справі №160/5735/19, від 11 червня 2020 року у справі №160/6502/19, від 12 серпня 2020 року у справі №160/11304/19, від 21 січня 2021 року у справі №400/4458/19, від 21 жовтня 2021 року у справі №640/17797/20, від 30 листопада 2021 року у справі №420/5590/19, від 04 травня 2023 року у справі №160/5890/22, не є доречним, оскільки правовідносини у цих справах не є подібними до правовідносин, які виникли у справі №460/49097/22.
З огляду на викладене колегія суддів вважає, що зі змісту оскаржуваного висновку вбачається, що відповідач конкретизував, які саме заходи має вжити позивач, визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його чіткість та визначеність.
Таким чином апеляційна скарга позивача не містить належних, вагомих і обґрунтованих міркувань, чи доводів та аргументів, які б спростовували вищевикладені висновки суду, якій правильно та повно з'ясував усі обставини справи та прийняв рішення, що ґрунтується на належній юридичній оцінці встановлених обставин справи із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Згідно з пунктом першим частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відтак, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-
Апеляційну скаргу Адміністрації Інгульського району Миколаївської міської ради залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 лютого 2025 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає відповідно до ч. 6 ст. 12, ст. 257 та ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко
Суддя М.П.Коваль
Суддя Ю.В.Осіпов