18 грудня 2025 року
м. Київ
справа № 480/1650/23
адміністративне провадження № К/990/18864/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Єресько Л. О., Жука А. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до 5 прикордонного загону Державної прикордонної служби України про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Пулинця Богдана Анатолійовича на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.10.2023 (суддя - Осіпова О. О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2024 (колегія суддів у складі: Спаскіна О. А., Любчич Л. В., Присяжнюк О. В.),
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У лютому 2023 року ОСОБА_1 , в інтересах якого діяв адвокат Пулинець Б. А., звернувся до суду з позовом до 5 прикордонного загону Державної прикордонної служби України, у якому просив: визнати протиправним ненарахування та невиплату позивачу 5 прикордонним загоном Державної прикордонної служби України, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану» (далі - Постанова № 168), додаткової винагороди в розмірі 70 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць у період з 01.09.2022 по 31.12.2022; зобов'язати 5 прикордонний загін Державної прикордонної служби України нарахувати та виплатити позивачу, передбачену Постановою № 168, додаткову винагороду в розмірі 70 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць за період з 01.09.2022 по 31.12.2022.
Позов мотивовано тим, що позивач проходить військову службу за призовом під час мобілізації на особливий період у 5 прикордонному загоні Державної прикордонної служби України. У спірний період він безпосередньо приймав участь у бойових діях та забезпечував здійснення заходів з національної безпеки та оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів. Начальнику 5 прикордонного загону Державної прикордонної служби України подавалися відповідні рапорти про встановлення додаткової винагороди за безпосередню участь у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки та оборони, відсічі і стриманні збройної агресії, перебуваючи в безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів. Однак, за період з 01.09.2022 по 31.12.2022 виплата додаткової винагороди, яка визначена Постановою № 168, відбувалася із порушенням вимог чинного законодавства, адже виплачувалася не у повному обсязі, а саме: не у розмірі 100 000 грн з розрахунку на місяць. Позивач уважає таку бездіяльність відповідача протиправною, оскільки порушує його права та соціальні гарантії.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до витягу з наказу від 19.03.2022 № 110-ОС, ОСОБА_1 проходить військову службу за призовом під час мобілізації на особливий період у 5 прикордонному загоні Державної прикордонної служби України на посаді інспектора прикордонної служби 2 категорії - інструктора кінологічного відділення відділу прикордонної служби « Середина Буда ».
Представник позивача 04.01.2023 звернувся із адвокатським запитом до 5 прикордонного загону Державної прикордонної служби України, у якому просив, зокрема, надати: витяги з наказів про зарахування на військову службу вищевказаних військовослужбовців; інформацію, у якому відділі прикордонної служби проходять військову службу із зазначенням місця дислокації; копії наказів Головокомандувача Збройних Сил України та Адміністрації Державної прикордонної служби України про визначення Сумської області районом ведення воєнних дій за період з 01.09.2022 по 31.12.2022; копії бойових розпоряджень за період з 01.09.2022 по 31.12.2022; витяги з журналу бойових дій стосовно військовослужбовців за період з 01.09.2022 по 31.12.2022; довідки про розмір грошового забезпечення вищевказаних військовослужбовців із зазначенням всіх складових за період з 01.09.2022 по 31.12.2022; копії наказів про призначення додаткової винагороди, відповідно до Постанови № 168, за період з 01.09.2022 по 31.12.2022.
Листом від 12.01.2023 № 11/380-23-Вих 5 прикордонний загін Державної прикордонної служби України надав витяг з наказу про зарахування ОСОБА_1 до списків особового складу загону, розрахункові листи щодо нарахування йому грошового забезпечення за указаний період. Додатково відповідач повідомив, що надання інформації, яка міститься в документах з оперативно-службової діяльності, за своєю сукупністю, відноситься до відомостей що становлять службову інформацію Державної прикордонної служби України. Згідно з частиною першою статті 21 Закону України «Про інформацію» службовою інформацією є інформація з обмеженим доступом, яка з урахуванням приписів частини другої статті 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», не підлягає наданню на адвокатський запит.
Відповідно до розрахункових листів позивачу у вересні 2022 року нараховано додаткову винагороду (8/22) у розмірі 30 000,00 грн (наказ № 543ос від 01.09.2022); у жовтні 2022 року нараховано додаткову винагороду (9/22) у розмірі 30 000,00 грн (наказ № 655ос від 30.09.2022), додаткову винагороду (8/22) у розмірі 67 741,94 грн (наказ № 726ос від 18.10.2022); у листопаді 2022 року нараховано додаткову винагороду (10/22) у розмірі 30 000,00 грн (наказ № 781ос від 01.11.2022); у грудні 2022 року нараховано додаткову винагороду (11/22) у розмірі 20 000,00 грн (наказ № 889ос від 30.11.2022), додаткову винагороду (12/22) у розмірі 30 000,00 грн (наказ № 982ос від 21.12.2022).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 17.10.2023, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2024, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що право військовослужбовців на отримання збільшеної до 100 000,00 грн додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168, не є безумовним, а виникає виключно у разі, коли вони беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення (здійснення) у розумінні наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392-АГ та від 09.12.2022 № 628-АГ, якими визначено порядок та умови такої виплати. Однак, будь-яких доказів участі у бойових (спеціальних) завданнях із переліку, встановленого пунктами 2 наказів Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30.07.2022 № 392-АГ та від 09.12.2022 № 628-АГ у спірному періоді позивач суду не надав, про виконання таких завдань не повідомив.
Посилання позивача на рапорти начальника прикордонної протитанкової застави про встановлення додаткової винагороди з додатком у вигляді списку персоналу, в якому зазначено кількість днів безпосередньої участі позивача у бойових діях за кожен місяць вказаного періоду, які скеровувалися до начальника 5 прикордонного загону, суд апеляційної інстанції відхилив, оскільки, на думку суду, рапорти не є достатніми доказами для підтвердження обставин, що позивач безпосередньо брав участь в бойових діях та/або забезпечував заходи з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення, оскільки ці рапорти не містять жодної інформації про конкретні бойові завдання, які виконував позивач.
Оцінюючи наявні в матеріалах докази, суди обох інстанцій також констатували, що позивачу у спірний період було визначено період, а також нараховано та виплачено додаткову винагороду пропорційно часу участі у таких діях або заходах. Накази, на підставі яких здійснені виплати додаткових винагород, позивачем не оскаржуються.
Вирішуючи питання застосування норм матеріального права при вирішенні спору, суди обох інстанцій дійшли висновку про застосовність до спірних правовідносин наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392-АГ та від 09.12.2022 № 628-АГ, як таких, що прийняті на виконання пункту 2-1 Постанови № 168 та спрямовані на реалізацію її положень, не були оскаржені та скасовані в установленому порядку.
Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що проходження військової служби на території Миколаївської сільської ради Сумського району Сумської області не є безумовною підставою для отримання збільшеної до 100 000 грн додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168. Право на таку винагороду у військовослужбовців Державної прикордонної служби України у спірний період виникає виключно за умов, передбачених наказами від 30.07.2022 № 392-АГ та від 09.12.2022 № 628-АГ.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, представник позивача звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просив скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.10.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2024, прийняти нову постанову про задоволення позову.
Як на підставу оскарження рішення судів першої та апеляційної інстанцій представник позивача послав на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та зазначив про відсутність відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 1 Постанови № 168.
На обґрунтування підстави касаційного оскарження за цим пунктом касатор зауважує, що на виконання пункту 2-1 Постанови № 168 саме Міністр внутрішніх справ, який є керівником відповідного міністерства відносно Держприкордонслужби у розумінні цього пункту, міг затверджувати порядок і умови реалізації положень Постанови № 168.
Однак Порядок та умови виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, розроблений на виконання пункту 2-1 Постанови № 168 та затверджений наказом Міністра внутрішніх справ України від 26.01.2023 № 36, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 31.01.2023 за № 196/39252, діє лише з 01.02.2023, а отже не застосовується до спірних правовідносин.
На переконання касатора, Адміністрація Держприкордонслужби не має компетенції самостійно визначати порядок і умови додаткової винагороди, передбаченої Постановою №168, а прийняті нею накази від 30.07.2022 № 392-АГ та від 09.12.2022 № 628-АГ не є регуляторними актами в розумінні Закону № 1160-ІV, а також не проходили в Міністерстві юстиції України установлену процедуру реєстрації як нормативно-правові акти, а тому не можуть уважатися такими, що набрали чинності та прийматися судом до уваги.
Таким чином, за висновком касатора, у зв'язку з відсутністю протягом спірного періоду [з 01.09.2022 по 31.12.2022] порядку та умов виплати додаткової винагороди, установленої пунктом 1 Постанови № 168, єдиним чинним нормативно-правовим актом, яким визначалися підстави, порядок та умови виплати відповідачем означеної додаткової винагороди була сама Постанова № 168.
Виходячи з аналізу норм пункту 1 Постанови № 168, касатор уважає, що позивач набув право на виплату додаткової винагороди збільшеної до 100 000 грн, що підтверджується тим, що: Миколаївська територіальна громада Сумської області відноситься до району ведення воєнних (бойових) дій; у період з 01.09.2022 по 31.12.2022 5 прикордонний загін Державної прикордонної служби України визнаний таким, що брав участь у бойових діях в районі ведення бойових дій; подані рапорти про встановлення додаткової винагороди за безпосередню участь у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки та оборони, відсічі і стриманні збройної агресії, перебуваючи в безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів щодо солдата ОСОБА_1 зазначенням періодів участі в бойових діях.
Щодо висновку суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про те, що будь-яких доказів участі у бойових (спеціальних) завданнях із переліку, встановленого пунктами 2 наказів Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30.07.2022 № 392-АГ та від 09.12.2022 № 628-АГ, у спірному періоді позивач суду не надав, про виконання таких завдань не повідомив, скаржник зауважує, що у позивача відсутні відомості про конкретні дати участі у бойових діях, адже вони містяться в Журналі бойових дій, а розпорядником даної інформації є саме відповідач. У зв'язку з цим підкреслює, що відповідач, ні на адвокатський запит, ні на ухвалу суду про витребування доказів не надав суду жодних доказів, якими, зокрема є: копії бойових розпоряджень командира ОТУ « Суми » за період з 01.09.2022 по 31.12.2022; копії бойових розпоряджень начальника 5 прикордонного загону Державної прикордонної служби України за період з 01.09.2022 по 31.12.2022; витяги з Журналу бойових дій стосовно участі позивача у бойових діях за період з 01.09.2022 по 31.12.2022; копії наказів про призначення додаткової винагороди, відповідно до Постанови № 168, у розмірі 70 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць за указаний період.
Позиція інших учасників справи
За інформацією з системи «Діловодство спеціалізованого суду», 5 Прикордонний загін Державної Прикордонної служби України (в/ч НОМЕР_2 ) отримала касаційну скаргу в електронному кабінеті 15.05.2024 о 14:41, а ухвалу про відкриття касаційного провадження - 03.06.2024 о 06:14. Правом подати відзив на касаційну скаргу відповідач не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
Рух касаційної скарги
15.05.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга представника ОСОБА_1 - адвоката Пулинця Б. А. на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.10.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2024.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.05.2024 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Мартинюк Н. М для розгляду судової справи № 480/1650/23.
Ухвалою Верховного Суду від 28.05.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Пулинця Б. А. на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.10.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2024.
Ухвалою Верховного Суду від 16.12.2025 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 17.12.2025 № 1578/0/78-25 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 480/1650/23 у зв'язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.12.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Жука А. В. для розгляду судової справи № 480/1650/23.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Водночас згідно із частиною другою статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
Спір у цій справі виник у зв'язку з невиплатою військовослужбовцю, який проходить службу в Держприкордонслужбі, збільшеної до 100 000,00 грн додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168.
Відповідно до частини п'ятої статті 17 Конституції України держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.
Частиною другою статті 2 Закону України від 04.11.1991 № 1777-XII «Про державний кордон» передбачено, що захист державного кордону України є невід'ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
Прикордонний загін є органом охорони державного кордону, призначений для охорони визначеної ділянки державного кордону, а також здійснення інших повноважень, передбачених законодавством України.
За змістом частини першої статті 6, частини першої статті 14 Закону України від 03.04.2003 № 661-IV «Про Державну прикордонну службу України» (далі - Закон № 661-IV) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якої входять військовослужбовці та працівники Держприкордонслужби.
Згідно зі статтею 16 цього Закону умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Держприкордонслужби визначаються законодавством.
Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20.12.1991 № 2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі - Закон № 2011-XII) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
У частині другій статті 9 цього Закону установлено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Відповідно абзацу першого частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
Абзацом другим частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII передбачено, що порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
Держприкордонслужба входить до структури Міністерства внутрішніх справ України.
Порядок, умови та розміри виплати грошового забезпечення військовослужбовцям, які проходять військову службу в органах Держприкордонслужби, визначаються Інструкцією про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Держприкордонслужби, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України від 25.06.2018 № 558, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 23.07.2018 за № 854/32306.
Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX, у зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України постановлено ввести в Україні воєнний стан.
Цього ж дня (24.02.2022) Указом Президента України від 24.02.2022 № 69/2022 на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до частини другої статті 102, пунктів 1, 17, 20 частини першої статті 106 Конституції України, постановлено оголосити та провести загальну мобілізацію.
Відповідно до пункту 4 Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» Кабінет Міністрів України [зобов'язаний] невідкладно: 2) забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов'язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.
Згідно з пунктом 6 Указу Президента України від 24.02.2022 № 69/2022 «Про загальну мобілізацію» Кабінету Міністрів України [доручено] забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов'язаних з оголошенням та проведенням загальної мобілізації.
На виконання цих указів Кабінет Міністрів України видав Постанову № 168, якою, серед іншого, передбачив на період дії воєнного стану виплату для військовослужбовців додаткової винагороди.
Відповідно до пункту 1 Постанови № 168 на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським, а також особам рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, які несуть службу в органах і установах зазначеної Служби в межах територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні), виплачується додаткова винагорода в розмірі до 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць (з 19.07.2022 з набранням чинності постановою від 07.07.2022 № 793 (застосовується з 01.06.2022) (крім осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, яким така винагорода виплачується пропорційно часу проходження служби в розрахунку на місяць), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів , - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
У цій постанові Кабінет Міністрів України визначив перелік військовослужбовців за видами військових формувань, на яких поширено дію цієї постанови, та розмір вищевказаної додаткової винагороди.
Водночас реалізація цитованих приписів указаної постанови вимагала визначення порядку та умов виплати такої додаткової винагороди, виходячи з того, що формулювання «а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах» є нечітким та породжує істотні труднощі у його правозастосуванні, що, насамперед, пов'язано із застосуванням сполучника «або», який має розділовий характер.
Конкретизація умов, визначених цитованим положенням пункту 1 Постанови № 168, залежить від типу військового формування (роду військ), в якому проходить службу військовослужбовець, у зв'язку з чим подальшими змінами, внесеними постановою від 07.07.2022 № 793 (застосовується з 24.02.2022), Постанова № 168 доповнена пунктом 2-1, яким установлено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів".
З 01.02.2023 ці питання врегульовані Порядком та умовами виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26.01.2023 № 36, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 31.01.2023 за № 196/39252 (втратив чинність на підставі наказу Міністерства внутрішніх справ від 01.09.2023 № 726, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 04.09.2023 за № 1543/40599, яким замість нього затверджені Особливості виплати додаткової винагороди, винагороди за особливості проходження служби (навчання) під час воєнного стану (особливого періоду) та порядок і умови виплати одноразової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, що із змінами та доповненнями діють і дотепер).
А до того означені порядок та умови визначалися, зокрема, наказами Адміністрації Держприкордонслужби «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, прийняті на підставі Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану» на виконання пункту 2-1 Постанови № 168.
Протягом періоду, за який позивач просить стягнути підвищену додаткову винагороду діяв наказ Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» (далі - Наказ № 392-АГ), уведений в дію з 01.08.2022.
У пункті 2 Наказу № 392-АГ зазначено, що заходами, передбаченими абзацом другим пункту 1 цього наказу (участь у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів), визначається виконання у відповідні дні військовослужбовцем: 1) бойових завдань із ведення руху опору на тимчасово окупованій території України; 2) бойових завдань з пошуку, виявлення і знешкодження диверсійно-розвідувальних груп, незаконних збройних формувань (озброєних осіб), поєднаних з безпосереднім контактом з такими групами, формуваннями, особами; 3) бойових завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій з виявлення та вогневого ураження повітряних цілей; 4) польотів у районах безпосереднього ведення бойових дій або ведення повітряного бою, а також заходів з виводу повітряних суден з-під удару противника з виконанням зльоту; 5) бойових (спеціальних) завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій кораблями, катерами, суднами в морській, річковій акваторії, поєднаних з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником; 6) бойових завдань з відбиття збройного нападу (безпосереднього вогневого ураження) на об'єкти, що охороняються, у тому числі бойові позиції, блокпости, контрольно-пропускні пункти, спостережні пункти, звільнення таких об'єктів у разі їх захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою, за умови безпосереднього зіткнення з противником або нанесення руйнувань чи пошкоджень цим об'єктам під час вогневого ураження; 7) бойових (спеціальних) завдань на лінії бойового зіткнення (в межах району виконання бойових (спеціальних) завдань органом (підрозділом, у тому числі зведеним) Держприкордонслужби оборони або наступу, контрнаступу, контратаки) під час перебування у складі органу військового управління, штабу угруповання військ (сил) або штабу тактичної групи, включеної до складу діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави; 8) бойових (спеціальних) завдань із всебічного забезпечення органів Держприкордонслужби або їх підрозділів (у тому числі зведених), які виконують завдання у складі діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави безпосередньо в районі ведення бойових дій згідно бойовим розпорядженням, поєднане з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником.
Пунктом 4 Наказу № 392-АГ визначено, що підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, здійснюється на підставі сукупності наявної інформації у таких документах: 1) бойового наказу (бойового розпорядження); 2) журналу бойових дій (службово-бойових дій, вахтового, навігаційно-вахтового, навігаційного журналу), журналу ведення оперативної обстановки, бойового донесення (підсумкового, термінового, позатермінового) або постової відомості (під час охорони об'єкта, на який було здійснено збройний напад; 3) рапорту (донесення) начальника (командира) підрозділу (тимчасово створеної групи військовослужбовців, зведеного загону, катерів і кораблів Морської охорони, екіпажу літака, вертольоту тощо) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.
Згідно з пунктом 5 Наказу № 392-АГ для військовослужбовців, відряджених до органів військового управління Держприкордонслужби, окрім документів, зазначених у пункті 4 цього наказу, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, додатково підтверджується довідкою за формою, наведеною у додатку 1 до цього наказу, що видається начальником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії та до якого для виконання завдань відряджені військовослужбовці, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі.
Для військовослужбовців Держприкордонслужби, які відряджені до органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, у підпорядкування яких вони передані, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, підтверджується довідкою, виданою керівником відповідного органу військового управління, з відображенням у ній термінів безпосередньої участі у бойових діях або заходах кожного військовослужбовця.
У довідках, передбачених цих пунктом, обов'язково мають зазначатися відомості про підтверджуючі документи, передбачені пунктом 4 цього наказу.
Відповідно до пункту 10 Наказу № 392-АГ облік військовослужбовців, які беруть безпосередню участь в бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу та підготовку проєкту наказу про виплату додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 цього наказу, в органах Держприкордонслужби покладено на штаб органу, а у випадку відсутності штабу - на підрозділ (посадову особу), який веде облік бойових дій. Надання військовослужбовцям довідок про участь у зазначених заходах здійснює підрозділ, який веде облік особового складу.
Відповідно до пункту 11 Наказу № 392-АГ склад органів і підрозділів Держприкордонслужби, які беруть (брали) участь у бойових діях або заходах у відповідних районах ведення бойових дій, визначаються щомісячно наказом Адміністрації Держприкордонслужби відповідно до рішень (наказів, директив, розпоряджень) Головнокомандувача Збройних Сил України (абзац перший пункту 11 Наказу).
Інформація про військовослужбовців, відряджених з інших органів та підрозділів Держприкордонслужби, дні їх безпосередньої участі у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, подаються начальниками органів Держприкордонслужби (органів військового управління (штабів угрупування військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, до 5 числа щомісячно (у поточному місяці за попередній) в органи, в яких ці військовослужбовці проходять службу, за формою, наведеною у додатку 2 до цього наказу (абзац другий пункту 11 Наказу).
Згідно з пунктом 12 Наказу № 392-АГ виплата військовослужбовцям додаткової винагороди здійснюється щомісяця (у поточному місяці за попередній) на підставі наказів начальника (командира) органу Держприкордонслужби, а начальникам (командирам) органів Держприкордонслужби - на підставі наказів вищих начальників (командирів).
До наказу про виплату додаткової винагороди, виходячи з розміру до 100 тисяч гривень на місяць, в обов'язковому порядку додаються узагальнені дані, отримані з документів, передбачених пунктами 4-6 цього наказу.
З 01.12.2022 був уведений в дію наказ Адміністрації Держприкордонслужби від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 №168», яким був дещо змінений перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 Постанови № 168, але залишився незмінним перелік документів для підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців, у тому числі відряджених, у таких бойових діях або заходах.
Так, пунктом 2 цього Наказу до безпосередньої участі у бойових діях або заходах віднесено виконання військовослужбовцем у районах ведення бойових дій: 1) бойових (спеціальних) завдань на лінії бойового зіткнення в межах району виконання бойових (спеціальних) завдань органом Держприкордонслужби (підрозділом у тому числі зведеним) першого ешелону оборони або наступу (контрнаступу, контратаки) під час перебування у складі штабу відповідного органу військового управління Збройних Сил України, угрупування військ (сил) або штабу тактичної групи, включеної до складу діючих угрупувань військ (сил), та за умови вогневого ураження або безпосереднього зіткнення з противником; 2) бойових (спеціальних) завдань із усебічного забезпечення органів Держприкордонслужби або їх підрозділів (у тому числі зведених), які згідно з бойовим розпорядженням виконують завдання у складі органів військового управління, військової частини (підрозділів), угрупувань військ, інших складових сил оборони, та за умови вогневого ураження або безпосереднього зіткнення з противником; 3) бойових завдань з відбиття збройного нападу на об'єкти, що охороняються (у тому числі бойові позиції, блокпости, контрольно-пропускні пункти, спостережні пункти), звільнення таких об'єктів у разі їх захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою, за умови безпосереднього вогневого контакту з противником або нанесення руйнувань чи пошкоджень цим об'єктам під час збройного нападу (вогневого ураження); 4) бойових (спеціальних) завдань з пошуку, виявлення і знешкодження диверсійно-розвідувальних груп, незаконних збройних формувань (озброєних осіб) в умвовах безпосереднього зіткнення або взаємного вогневого контакту з противником; 5) бойових завдань з виявлення та вогневого ураження повітряних цілей; 6) польотів, ведення повітряного бою, а також заходів з виводу повітряних суден з-під удару противника з виконанням зльоту згідно з бойовим розпорядженням; 7) бойових (спеціальних) завдань екіпажами кораблів, катерів, суден забезпечення Держприкордонслужби в морській та річковій акваторіях, поєднаних з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником, а також при виконанні бойових завдань щодо пошуку (тралення) та знешкодження (знищення) мін, вибухонебезпечних предметів.
Після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд сформував висновки щодо застосування положень пункту 1 Постанови № 168, наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, які мають бути враховані і в цій справі в силу частини третьої статті 341 КАС України, за змістом якої суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Так, питання застосовності у подібних правовідносинах наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ вирішувалися, зокрема, у постановах від 26.06.2024 у справі № 200/216/23, від 30.09.2024 у справах № 200/232/23 та № 200/440/23 та багатьох інших.
Висновки судів попередніх інстанцій в частині застосування до спірних правовідносин наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ не суперечать висновкам Верховного Суду, викладеним у цих постановах.
У постанові від 05.08.2024 у справі № 200/4100/23 Верховний Суд констатував, що перебування військовослужбовця в районі ведення бойових дій само собою не є достатньою підставою для виплати додаткової винагороди у розмірі до 100 000,00 грн на місяць, передбаченої Постановою № 168. Ключовою умовою для здійснення виплати такої додаткової винагороди є виконання військовослужбовцем спеціальних бойових завдань та заходів, які у розумінні Постанови № 168 з урахуванням наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ та від 01.12.2022 № 628/0/81-22-АГ означають «безпосередню участь військовослужбовця у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії в період здійснення зазначених заходів» та документального підтвердження цих обставин (пункти 4 та 5 наказу від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ, пункти 3 та 7 наказу від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ).
Суди попередніх інстанцій рішення про відмову у задоволенні позову мотивували відсутністю доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії під час безпосереднього перебування в районах їх ведення (здійснення), що давало би йому право на отримання додаткової винагороди, збільшеної до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах, відповідно до пункту 1 Постанови № 168.
Утім, цей висновок судів першої й апеляційної інстанцій є передчасними і таким, що ґрунтується на неповністю установлених обставинах справи, які у своїй сукупності не дають достатніх підстав для належної оцінки правомірності оскаржуваної бездіяльності відповідача.
У цьому контексті Суд звертає увагу на те, що згідно з пунктом 4 наказу № 392-/0/81-22-АГ підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах здійснюється на підставі комплексу інформації, наявної у відповідних документах, а відповідно до пункту 3 наказу № 628/0/81-22-АГ перелік підтверджуючих документів допускає альтернативність і не зведений винятково до їхньої сукупності.
Роблячи висновок про відсутність документів для підтвердження фактів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення відповідних заходів у спірний період, без відповіді так і залишилося питання, з якого власне й виник спір, що спонукав позивача звернутися з цим позовом до суду. Йдеться про те, які саме завдання і де (на якому напрямку) виконував позивач, перебуваючи на посаді інспектора прикордонної служби 2 категорії - інструктора кінологічного відділення відділу прикордонної служби « Середина Буда » у 5-му прикордонному загоні Державної прикордонної служби України упродовж всього спірного періоду та чим це підтверджується.
У вимірі цієї справи Верховний Суд уважає за необхідне зауважити, що сам факт дислокації служби позивача у спірні періоди у Сумській області не виключає можливість виконання позивачем (у даному випадку інспектора прикордонної служби 2 категорії - інструктора кінологічного відділення відділу прикордонної служби « Середина Буда ») відповідних завдань, які, у свою чергу, є підставою для отримання останнім додаткової винагороди пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
Тобто, якщо позивач протягом періоду, щодо якого виник спір, проходив військову службу, у 5-му прикордонному загоні, але не виконував бойових завдань чи інших завдань, які в розумінні пункту 1 Постанови № 168 дають підстави для виплати додаткової винагороди у (збільшеному) розмірі до 100 000 грн, то які завдання він у такому разі виконував протягом цього часу та/або де проходив службу у цей час.
Держава не може відмовити особі у виплатах, якщо існують чинні законодавчі норми, які передбачають такі виплати, а особа відповідає умовам, що висуваються цими нормами для проведення таких виплат. Для цього суди мають перевірити чи існують норми, які передбачають виплату, а також чи відповідає особа умовам, для проведення таких виплат.
Поряд з цим, суд першої інстанції не перевірив доводи позивача про те, що він виконував бойові завдання протягом спірного періоду у зоні бойових дій та не витребував у відповідача рапорти які подавалися начальнику 5-го прикордонного загону Державної прикордонної служби України про встановлення додаткової винагороди за безпосередню участь у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки та оборони, відсічі і стримані збройної агресії, перебуваючи в безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
У свою чергу роблячи висновок про недостатність наявних документів для підтвердження фактів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення відповідних заходів у спірний період, суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки рапортам (які надав позивач разом з апеляційною скаргою) начальника прикордонної протитанкової застави прикордонної комендатури швидкого реагування щодо виплати додаткової винагород в розмірі із розрахунку 70 000,00 грн на місяць пропорційно часу проходження служби за періоди з 01.09.2022 по 30.09.2022, з 01.10.2022 по 31.10.2022, з 01.11.2022 по 30.11.2022 та підставам складання цих рапортів.
Невідповідності цих доказів критеріям належності, достовірності та допустимості, визначених статтями 73-75 КАС України, суди попередніх інстанцій не установили.
Оцінка таких рапортів має істотне значення для правильного вирішення цього спору, позаяк згідно з пунктом 4 наказу № 392-/0/81-22-АГ підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах здійснюється на підставі комплексу інформації, наявної у відповідних документах, а відповідно до пункту 3 наказу № 628/0/81-22-АГ перелік підтверджуючих документів допускає альтернативність і не зведений винятково до їхньої сукупності.
У цьому контексті Суд нагадує, що за правилами частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Натомість порушення порядку передання документів, рапортів та іншої інформації між військовими частинами щодо безпосередньої участі військовослужбовця у забезпеченні бойових дій по забезпеченню заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, не свідчить про відсутність у нього права на таку винагороду.
Ухвалюючи оскаржені судове рішення, суди першої й апеляційної інстанцій неправильно застосували норми права, що регулюють спірні правовідносини, у зв'язку із чим дійшли передчасного висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні позову.
Внаслідок неправильного застосування норм матеріального права суди попередніх інстанцій не дослідили об'єктивно весь комплекс доказів, необхідний для підтвердження або спростування правомірності оскаржуваної бездіяльності відповідача; не виконали вимоги процесуального закону щодо всебічного й повного дослідження доказів; не надали відповідей на всі ключові аргументи сторін, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.
У постанові від 16.03.2023 у справі № 600/747/22-а Верховний Суд наголошував, що обов'язок суду встановити дійсні обставини справи при розгляді адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з'ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого нормами статті 2 та частини четвертої статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Тому колегія суддів констатує, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними і такими, що зроблені без повного з'ясування обставин, які мають значення для вирішення справи, а оцінка доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України та з неправильним застосуванням норм матеріального права. Оскаржені судові рішення не є такими, що відповідають вимогам законності й обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.
Своєю чергою, в силу приписів частини другої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Отже наведені вище допущені судами попередніх інстанцій процесуальні порушення унеможливлюють розгляд та оцінку Верховним Судом наведених в касаційній скарзі доводів по суті спору.
З огляду на викладене Суд дійшов висновку про наявність підстав для нового розгляду справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Зважаючи на викладене касаційну скаргу належить задовольнити частково, а судові рішення необхідно скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків, надати оцінку вказаним обставинам й аргументам сторін та, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Пулинця Богдана Анатолійовича, задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.10.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2024 у справі № 480/1650/23 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Сумського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко Л.О. Єресько А.В. Жук