17 грудня 2025 року
м. Київ
справа № 320/8511/23
адміністративне провадження № К/990/40261/24 , К/990/40331/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Кабінету Міністрів України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 9 січня 2024 року у складі судді колегії суддів: Войтович І.І. (головуючий), суддів: Марич Є В., Харченко С.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 4 вересня 2024 року у складі колегії суддів: Ключковича В.Ю. (головуючий), суддів: Беспалова О.О., Грибан І.О. і ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 4 вересня 2024 року у справі за його позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Міністерство соціальної політики України, про визнання дій протиправними та нечинними пунктів постанови, зобов'язання вчинити певні дії, -
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом у якому, з урахуванням збільшення позовних вимог просив:
- визнати протиправним та нечинним визначене в пункті 2 постанови Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2023 року № 168 «Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2023 році» (далі - постанова КМУ №168) посилання на обмеження розміру збільшення пенсії максимальним розміром пенсії, визначеного законом;
- визнати протиправним та нечинним абзац 2 пункту 10 постанови КМУ № 168, а саме що розмір збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1-7 цієї постанови, не може перевищувати 1500 грн;
- зобов'язати КМУ викласти пункт 2 постанови КМУ № 168 наступним чином: установити, що з 1 березня 2023 року розміри пенсій, призначених відповідно до статей 13, 21 і 36 Закону України від 9 квітня 1992 року № 2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-XII) (без урахування надбавок, підвищень, додаткових пенсій, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації пенсії, доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, щомісячної доплати до пенсії, адресної допомоги до пенсійної виплати та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством) з урахуванням розміру підвищення пенсій відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2022 року № 118 «Про індексацію пенсій та заходи щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2022 році» військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за зазначеним Законом (крім військовослужбовців строкової служби), та членам їх сімей і строк призначення яких до 31 грудня 2022 року включно, підвищуються на коефіцієнт збільшення, установлений пунктом 1 цієї постанови, з урахуванням положень передбачених пунктом 10 цієї постанови без обмеження максимальним розміром пенсії, встановленим законом;
- зобов'язати КМУ невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним в окремій його частині у виданні, у якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.
2. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 9 січня 2024 року позов задовольнив частково:
визнав протиправним та нечинним в абзаці першому пункту 2 постанови КМУ № 168 щодо застосування обмеження максимального розміру пенсії, визначеного законом;
визнав протиправним та нечинним абзац 2 пункту 10 постанови КМУ № 168 щодо визначення розміру збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1-7 цієї постанови, який не може перевищувати 1500 грн;
у решті позовних вимог - відмовив.
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 4 вересня 2024 року скасував рішення Київського окружного адміністративного суду від 9 січня 2024 року в частині та виніс нову постанову, якою відмовив в задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та нечинним абзацу 2 пункту 10 постанови КМУ № 168 щодо визначення розміру збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1-7 цієї постанови, який не може перевищувати 1500 грн.
У іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 9 січня 2024 року - залишив без змін.
3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині та ухвалюючи нове, про відмову у задоволенні позову в цій частині, суд апеляційної інстанції виходив із того, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про протиправність абзацу 2 пункту 10 Постанови № 168.
При цьому погодився з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 20 червня 2024 року (справа №420/23990/23), що реалізація КМУ покладених на нього повноважень в частині обмеження верхньої межі індексації спрямовано на утримання зростання нерівності між розмірами пенсійних виплат різних категорій пенсіонерів з метою збалансування наявного фінансового ресурсу держави та досягнення справедливого балансу між захистом інтересів якомога більшої кількості громадян, особливо тих, чиї пенсії є дуже низькими. Вказана стратегія Уряду передусім сприяє забезпеченню соціальної справедливості та економічної стабільності в умовах воєнного стану, коли держава в першу чергу зобов'язана мобілізувати всі доступні їй ресурси, у тому числі фінансові, саме для посилення своєї обороноздатності та відсічі збройної агресії рф…
3.2 Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції щодо застосування відповідачем обмеження розміру пенсії позивача до десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, погодився, що не ґрунтуються на положеннях Закону № 1774-VIII, оскільки аналогічні за суттю та змістом обмеження, передбачені частиною сьомою статті 43 Закону № 2262-XII, визнанні неконституційними рішенням Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016.
4. Суди попередніх інстанцій встановили:
4.1 ОСОБА_1 , є пенсіонером по інвалідності відповідно до вимог Закону №2262-XII та отримує пенсію, перебуваючи на обліку в ГУ ПФУ в Донецькій області.
4.2 Згідно посвідчення серії НОМЕР_1 від 27 грудня 2005 року, виданого Управлінням МВС України в Донецькій області, позивач є учасником бойових дій, ветераном війни та має статус особи з інвалідністю внаслідок війни 3 групи.
4.3 Із поданою заявою про збільшення позовних вимог позивач додав також копію посвідчення інваліда 2 групи виданого 11 квітня 2023 року Управлінням соціального захисту населення Червоноградської РДА Серія А №027654.
4.4 З наданого до справи копії розрахунку пенсійної виплати станом на березень 2023 року, розмір пенсії ОСОБА_1 до виплати склав 17 853, 80 грн, що складається із основного розміру пенсії (60% від грошового забезпечення у розмірі 11 000, 63 грн, з урахуванням індексації 14 425, 30 грн) - 17 175, 90 грн; індексація базового ОСНП2022 (13750,70*0,140) - 1 925, 11 грн; індексація базового ОСНП2023 (15675,9*0,197) - 1 500, 00 грн; у тому числі збільшення основного розміру пенсії (25%) від суми 11 000, 63 грн - 2 750, 16 грн; інвалід війни 3 групи (стаття 7) - 627, 90 грн; інвалід війни 3 групи - 50 грн.
4.5 Предметом спору у справі є абзац 1 пункту 2 та абзац 2 пункту 10 Постанови КМУ № 168 щодо обмеження розміру збільшення пенсії максимальним розміром пенсії, визначеного законом та щодо розміру такого збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1-7 цієї постанови, який не може перевищувати 1 500 грн.
4.6 За вказаною постановою КМУ № 168, яка набула чинності з 1 березня 2023 року, відповідно до пункту 8 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» Кабінет Міністрів України постановив:
« 1. Установити, що з 1 березня 2023 року перерахунок пенсій згідно з Порядком проведення перерахунку пенсій відповідно до частини другої статті 42 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2019 року № 124 «Питання проведення індексації пенсій у 2019 році» (Офіційний вісник України, 2019 р., № 19, ст. 663), проводиться із застосуванням коефіцієнта збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії (далі - коефіцієнт збільшення), у розмірі 1,197.», зокрема,
« 2. Установити, що з 1 березня 2023 року розміри пенсій, призначених відповідно до статей 13, 21 і 36 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (без урахування надбавок, підвищень, додаткових пенсій, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації пенсії, доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, щомісячної доплати до пенсії, адресної допомоги до пенсійної виплати та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством) з урахуванням розміру підвищення пенсій відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2022 року № 118 «Про індексацію пенсій та заходи щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2022 році» (Офіційний вісник України, 2022 р., № 18, ст. 968) військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за зазначеним Законом (крім військовослужбовців строкової служби), та членам їх сімей і строк призначення яких до 31 грудня 2022 року включно, підвищуються на коефіцієнт збільшення, установлений пунктом 1 цієї постанови, з урахуванням положень, передбачених пунктом 10 цієї постанови, у межах максимального розміру пенсії, визначеного законом…
Підвищення пенсії, передбачене абзацом першим цього пункту, встановлюється додатково до щомісячної доплати до пенсії, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2021 року № 713 «Про додатковий соціальний захист окремих категорій осіб» (Офіційний вісник України, 2021 р., № 57, ст. 3525).
Підвищення на коефіцієнт збільшення, установлений пунктом 1 цієї постанови, застосовується також у разі поновлення виплати пенсії, призначеної до 31 грудня 2022 року відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», та перерахунку пенсії відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», крім перерахунків у зв'язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за зазначеним Законом.
Підвищення пенсії, передбачене цим пунктом, враховується під час подальших перерахунків пенсії відповідно до частини четвертої статті 63 Закону № 2262-XII.
3. Установити, що з 1 березня 2023 року розміри пенсій, передбачені абзацами другим і третім частини першої статті 22 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», підвищуються на коефіцієнт збільшення, установлений пунктом 1 цієї постанови.» …. та,
« 10. Установити, що:
у разі коли розмір збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1-7 цієї постанови, не досягає 100 гривень, встановлюється щомісячна доплата до пенсії в сумі, що не вистачає до зазначеного розміру, яка враховується під час подальших перерахунків пенсії;
розмір збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1-7 цієї постанови, не може перевищувати 1 500 грн.
11. Установити, що з 1 квітня 2023 року без додаткового звернення особи проводиться перерахунок пенсії, передбачений абзацом п'ятим частини четвертої статті 42 Закону.
Перерахунок пенсій, передбачений абзацом першим цього пункту, проводиться після надходження до Державного реєстру загальнообов'язкового державного соціального страхування відомостей про нарахування та сплату єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування за 1 квартал 2023 року.
12. Установити, що фінансування виплат, передбачених пунктами 6-8 та абзацом другим пункту 10 цієї постанови, здійснюється за рахунок коштів державного бюджету...».
4.7 ОСОБА_1 вказує, що за пунктом 1 Постанови №168 під час перерахунку його пенсії з 1 березня 2023 року пенсійним органом застосовано коефіцієнт збільшення 1,197, розмір збільшення пенсії склав 3 088,15 грн (15 675,9 основний розмір пенсії х 0,197 коефіцієнт збільшення), та виплату його пенсії було обмежено у розмірі 1500 грн.
Позивач уважає, що пунктом 2 та абзацом 2 пункту 10 Постанови №168 порушені його права, свободи та інтереси на мирне володіння своїм майном у вигляді отримання належного розміру пенсії по інвалідності, призначеної військовослужбовцю за Законом №2262-XII, вказані пункти Постанови №168 обмежують його пенсію застосованим КМУ обмеженням пенсії максимальним розміром та визначеним КМУ розміром збільшення такої за наслідками проведеного з 1 березня 2023 року перерахунку сумою в розмірі 1 500 грн. ОСОБА_1 наполягає, що обмеження пенсії максимальним розміром вже переглядалось Конституційним Судом та винесені відповідні рішення Верховним Судом, додав постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року у справі № 200/1788/23 щодо визнання протиправними дій Пенсійного фонду щодо обмеження розміру виплаченої 3 1 березня 2023 року та з 10 березня 2023 року індексації пенсії відповідно до Постанови №168 розміром 1 500 грн та зобов'язання здійснити перерахунок пенсії з 1 березня 2023 року без обмеження пенсії максимальним розміром та граничним розміром 1500 грн, наполягає, що зазначення КМУ в Постанові №168 обмеження пенсії максимальним розміром та застосування коефіцієнта збільшення показника середньої заробітної плати в Україні (індексації) під час перерахунку пенсії та визначення граничного розміру такого збільшення 1500 грн є порушенням Конституційних та Конвенційних прав громадянина, військовослужбовця, у зв'язку з чим спірні пункти Постанови № 168 просить суд скасувати та викласти у відповідній редакції.
У свою чергу, відповідач КМУ вважає, що пункти спірної Постанови №168 не порушують права, свободи та інтереси позивача, Постанова №168 прийнята з метою забезпечення проведення з 1 березня 2023 року індексації пенсій шляхом підвищення на коефіцієнт збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, який враховується для обчислення пенсії, розмірів пенсій, у тому числі військовослужбовцям, державним службовцям, та відмітив, що пунктом 3 розділу «Прикінцеві перехідні положення» Закону України «Про Державний бюджет на 2023 рік» на 2023 рік зупинено дію Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» та водночас, пунктом 8 розділу «Прикінцеві перехідні положення» Закону № 2710-ІХ встановлено, зокрема, що у 2023 році частина друга статті 42 Закону № 1058-IV застосовується у порядку, на умовах та у строки, що визначені Кабінетом Міністрів України. Враховуючи оголошений в країні воєнний стан з 24 лютого 2022 року, стаття 20 Бюджетного кодексу України, законодавство, що регулює повноваження КМУ, відповідач уважає, що під час прийняття Постанови № 168 діяв відповідно до Конституції України, у спосіб та в межах повноважень, враховуючи норми діючого законодавства, в задоволенні позову просить відмовити.
Третя особа вважає спірні пункти Постанови №168 правомірними, відсутні обставини, факти та докази порушення останньою прав, свобод та інтересів позивача, в позові просить суд відмовити.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, КМУ звернувся із касаційною скаргою, у якій зазначає про відсутність висновків Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах статті 42 Закону України від 9 липня 2003 року № 1058-IV «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» (в контексті визначення постановою №168 максимального розміру пенсії, передбаченого законом під час встановлення показника збільшення розміру пенсії внаслідок індексації та обмеження розміру такої індексації), а також відсутність висновків щодо питання застосування статті 55 Конституції України (в контексті належності позивача до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосованим нормативно-правовий акт).
Також КМУ посилається на порушення норм процесуального права, які на його думку унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Так, скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій не дослідили доказів наявності публікації оголошення про оскарження пункту 2 Постанови №168, що позбавило інших зацікавлених учасників справи захистити свої порушені права та інтереси в межах цієї справи.
6. ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити з силі рішення суду першої інстанції.
6.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що є необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права (абзацу 2 пункту 10 постанови Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2023 року № 168, «Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2023 році» а саме, що розмір збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1-7 цієї постанови, не може перевищувати 1500 грн) у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 7 червня 2024 року у справі № 420/25804/23 та інших аналогічних постанов, застосований судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові.
7. КМУ подав відзив на касаційну скаргу. Уважає, що у задоволенні касаційної скарги необхідно відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним та нечинним абзацу 2 пункту 10 Постанови КМУ № 168 - залишити без змін.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг, у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходить із такого.
9. Колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги КМУ стосовно того, що суд першої інстанції, призначаючи розгляд справи, не врахував положення статті 264 КАС України.
10. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.
11. Так, стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень.
12. Частиною другою вказаної статті визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
13. Згідно з частинами четвертою-сьомою цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
14. Відповідно до частини восьмої статті 264 КАС України адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
15. З матеріалів справи вбачається, що позивач звернувся до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправним та нечинним абзацу 2 пункту 10 постанови КМУ № 168, а саме що розмір збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1-7 цієї постанови, не може перевищувати 1500 грн.
16. 17 квітня 2023 року Київський окружний адміністративний суд ухвалою відкрив провадження у справі, призначив підготовче засідання та крім іншого зобов'язав відповідача не пізніше як за сім днів до підготовчого засідання опублікувати оголошення щодо оскарження абзацу 2 пункту 10 постанови КМУ № 168.
17. 11 травня 2023 року позивач подав заяву про збільшення позовних вимог, зокрема просив визнати протиправним та нечинним у пункті 2 постанови КМУ № 168 посилання на обмеження розміру збільшення пенсії максимальним розміром пенсії, визначеного законом.
18. Київський окружний адміністративний суд у судовому засіданні ухвалою від 1 листопада 2023 року задовольнив заяву позивача про збільшення позовних вимог, а саме додавши до предмета оскарження пункт 2 постанови КМУ № 168, але при цьому не зобов'язав відповідача здійснити публікацію оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав би бути офіційно оприлюднений.
19. Отже, суди попередніх інстанцій не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.
20. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 19 лютого 2024 року (справа №640/559/20).
21. Відповідно до пункту 1 частини другої, пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
22. За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
23. За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, касаційні скарги слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
24. При цьому, Суд не оцінює доводи касаційних скарг по суті спору, оскільки без виконання процесуальних дій ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційні скарги Кабінету Міністрів України та ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 9 січня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 4 вересня 2024 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Головуючий суддя: В.М. Шарапа
Судді: Я.О. Берназюк
А.А. Єзеров