17 грудня 2025 року
м. Київ
справа № 120/10580/23
адміністративне провадження № К/990/14360/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Загороднюка А. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до військової частини НОМЕР_1 , за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: військової частини НОМЕР_2 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Мандрика Владислава Володимировича на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024 (колегія суддів у складі: Залімського І. Г., Сушка О. О., Мацького Є. М.),
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У липні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до військової частини НОМЕР_1 , де третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - військова частина НОМЕР_1 , у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану» (далі - Постанова № 168), у розмірі до 100 000 грн за періоди з 07.04.2022 по 25.06.2022 пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів;
- зобов'язати військову частину НОМЕР_1 здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168, у розмірі до 100 000 грн за періоди з 07.04.2022 по 25.06.2022 пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
Позовні вимоги мотивовані бездіяльністю відповідача щодо ненарахування та невиплати позивачу додаткової винагороди в розмірі 100 000 грн, право на яку передбачено пунктом 1 Постанови № 168.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом начальника ІНФОРМАЦІЯ_1 № 5-вв від 07.04.2022 позивача направлено у службове відрядження до оперативного угрупування військ « ІНФОРМАЦІЯ_2 » з 07.04.2022.
У службовому відрядженні у НОМЕР_3 прикордонному загоні (військовій частині НОМЕР_2 ), який входить в оперативне угрупування військ « ІНФОРМАЦІЯ_2 », позивач перебував до 25.06.2022, що підтверджується довідкою від 05.08.2022 № 1802, виданою військовою частиною НОМЕР_2 .
Відповідно до довідки військової частини НОМЕР_2 від 05.08.2022 № 1802, ОСОБА_1 , який проходить військову службу у військовій частині НОМЕР_1 , приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні захисту національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської та Сумської областей з 07.04.2022 по 30.04.2022, з 01.05.2022 по 31.05.2022, з 01.06.2022 по 25.06.2022.
Разом із тим, на переконання позивача, військовою частиною НОМЕР_1 допущено протиправну бездіяльність щодо ненарахування та невиплати йому додаткової винагороди в розмірі 100 000 грн, установленої пунктом 1 Постанови № 168 за зазначені періоди.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 15.11.2023 позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 у повному обсязі додаткової винагороди, установленої пунктом 1 Постанови № 168, за прийняття безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської та Сумської областей за період з 07.04.2022 по 30.04.2022, з 01.05.2022 по 31.05.2022, з 01.06.2022 по 25.06.2022 в розрахунку до 100 000,00 грн на місяць пропорційно часу участі у таких діях і заходах. Зобов'язано військову частину НОМЕР_1 здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 додаткової винагороди, установленої пунктом 1 Постанови № 168, за прийняття безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської та Сумської областей за період з 07.04.2022 по 30.04.2022, з 01.05.2022 по 31.05.2022, з 01.06.2022 по 25.06.2022 в розрахунку до 100 000,00 грн на місяць пропорційно часу участі у таких діях і заходах та з врахуванням проведених виплат за цей період.
Задовольняючи позовні вимоги у повному обсязі, суд першої інстанції виходив з того, що оформлена відносно позивача довідка від 05.08.2022 № 1802 є допустимим, належним, достовірним та достатнім доказом безпосередньої участі позивача (відрядженого військовослужбовця) у бойових діях або заходах, а відтак і підтверджує його право на виплату додаткової винагороди у збільшеному розмірі за періоди, вказані у відповідній довідці. При цьому суд першої інстанції установив, що відповідач не ставить під сумнів безпосередню участь позивача у бойових діях або заходах у межах періодів, які визначені у довідці від 05.08.2022 № 1802. Разом із тим, із певних причин (об'єктивного чи суб'єктивного характеру) до відповідача не надіслано у повному обсязі інформації за встановленою формою та у передбачені строки, як цього вимагає пункт 4 наказу від 31.03.2022 № 164-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» (далі - Наказ № 164-АГ), що і стало перешкодою для виплати позивачу додаткової винагороди та причиною порушення його прав на отримання у повному обсязі належних йому сум грошового забезпечення. За цих обставин суд першої інстанції не погодився із аргументами відповідача, що підставою для нарахування додаткової винагороди (за період по 31.07.2022) є виключно списки за формою згідно з додатком 2 до Наказу № 164-АГ, які мали направлятись військовою частиною, у відрядженні якої перебував позивач. Суд зауважив, що надіслання цих списків є елементом процедури виплати додаткової винагороди, тоді як право позивача на отримання спірних сум підтверджується довідкою від 05.08.2022 № 1802.
Отже, оскільки безпосередня участь позивача у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської і Сумської областей із 07.04.2022 по 30.04.2022, з 01.05.2022 по 31.05.2022, з 01.06.2022 по 25.06.2022 є встановленою та підтвердженою довідкою військової частини НОМЕР_2 від 05.08.2022 № 1802, а в межах визначеного в цій довідці періоду відповідач не здійснив нарахування та виплату позивачу збільшеної додаткової винагороди, установленої пунктом 1 Постанови № 168, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправну бездіяльність військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати такої винагороди за указані у довідці періоди участі позивача у бойових діях.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024 рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15.11.2023 скасовано та ухвалено нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи позивачу у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оформлена відносно позивача довідка військової частини НОМЕР_2 від 05.08.2022 № 1802 чинна, не відкликана та не скасована, а тому є допустимим, належним, достовірним та достатнім доказом безпосередньої участі позивача у бойових діях або заходах. Водночас суд зазначив, що указана довідка не підтверджує право позивача на виплату додаткової винагороди у збільшеному розмірі у вказані у такій довідці періоди, адже підставою для виплати додаткової винагороди у збільшеному розмірі є саме Списки військовослужбовців.
Суд апеляційної інстанції також зазначив, що матеріали справи не містять документального підтвердження безпосередньої участі позивача, передбаченого пунктом 3 Наказу № 164-АГ.
З метою отримання відповідних доказів апеляційний суд витребував їх у відповідача (ухвала Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2024). На виконання ухвали відповідач подав клопотання про долучення доказів у якому вказано, що в розділі ІІ «Облік ведення бойових дій» Журналів обліку бойових дій за період з 07.04.2022 по 30.04.2022, з 01.05.2022 по 31.05.2022, з 01.06.2022 по 25.06.2022, відсутні відомості про безпосередню участь позивача у бойових діях.
З огляду на ці обставини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність належного документального підтвердження участі позивача у бойових діях за спірні періоди та підстав для виплати позивачу додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168, у збільшеному розмірі за спірні періоди, відтак і про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Представник позивача - адвокат Мандрик В. В. подав касаційну скаргу на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024 з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої, підпункту «а» пункту 2 частини п'ятої статті 328 КАС України, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його постанову, а рішення суду першої інстанції - залишити в силі.
Так, скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 2-1 Постанови № 168, пункту 3 Наказу № 164-АГ у контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв'язку із застосуванням положень зазначеного наказу для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно з пунктом 2-1 Постанови № 168, а саме: визначення вичерпного переліку документів, обов'язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто, в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває).
Також скаржник уважає, що Наказ № 164-АГ не може уважатися таким, що набрав чинності та не підлягає застосуванню у спірних правовідносинах, оскільки не пройшов державної реєстрації у Міністерстві юстиції України, а тому застосування судом апеляційної інстанції положень цього наказу зумовлює необхідність у отримані висновків Верховного Суду щодо застосування до спірних правовідносин положень зазначеного наказу за наявності довідки військової частини НОМЕР_2 від 05.08.2022 № 1082.
Позиція інших учасників справи
Військова частина НОМЕР_1 подала відзив, у якому просить постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024 залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Відповідач уважає, що суд апеляційної інстанції прийняв законну та обґрунтовану постанову. Свою позицію відповідач аргументує тим, що пунктом 4 Наказу № 164-АГ визначено, що начальники регіональних управлінь та органів Держприкордонслужби України, до яких відряджені військовослужбовці інших органів та підрозділів щомісячно до 5 числа поточного місяця повинні повідомляти органи, в яких ці військовослужбовці проходять службу про їх безпосередню участь у бойових діях або заходах за попередній місяць у формі списку, передбаченого додатком 2 до Наказу № 164-АГ. Керуючись цими положеннями військова частина НОМЕР_2 мала б щомісячно до 5 числа повідомляти військову частину НОМЕР_1 про безпосередню участь позивача у бойових діях або заходах за попередній місяць виключно у формі, передбаченій додатком 2 до Наказу № 164-АГ. Однак жодних листів, до яких додатком був би список із підтвердженням безпосередньої участі позивача у бойових діях або заходах за квітень-червень 2022 року у складі військової частини НОМЕР_2 у формі, визначеній додатком 2 до Наказу № 164-АГ, на адресу військової частини НОМЕР_1 не надходило. Відтак, відповідач уважає, що участь позивача у бойових діях або заходах в повній мірі не підтверджена у порядку, який визначався Наказом №164-АГ, що підтверджує відсутність у військової частини НОМЕР_1 правових підстав для здійснення нарахування та виплати додаткової винагороди у збільшеному розмірі за період спірних правовідносин. Відповідач стверджує, що саме списки військовослужбовців у формі, передбаченій додатком 2 до Наказу № 164-АГ, являються належним підтвердженням, яке надається прикордонним загоном, у складі якого відряджені військовослужбовці беруть (брали) участь у бойових діях або заходах, прикордонному загону, в якому такі військовослужбовці перебувають на фінансовому забезпеченні, та є безпосередньою підставою для виплати додаткової винагороди у збільшеному розмірі, передбаченому Постановою № 168.
Третя особа відзиву на касаційну скаргу не подала. Згідно з довідкою про доставку електронного листа, ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження у цій справі доставлено військовій частині НОМЕР_2 04.05.2024 о 12:59.
Рух касаційної скарги
15.04.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга представника ОСОБА_1 - адвоката Мандрика В. В. на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.04.2024 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М для розгляду судової справи № 120/10580/23.
Ухвалою Верховного Суду від 02.05.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Мандрика В. В. на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024.
Ухвалою Верховного Суду від 09.12.2025 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 09.12.2025 № 1549/0/78-25 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 120/10580/23 у зв'язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.12.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Загороднюка А. Г. для розгляду судової справи № 120/10580/23.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
Спір у цій справі виник у зв'язку з невиплатою військовослужбовцю, який проходить службу в Держприкордонслужбі, «збільшеної» до 100 000,00 грн додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168.
Частиною другою статті 2 Закону України від 04.11.1991 № 1777-XII «Про державний кордон» передбачено, що захист державного кордону України є невід'ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
За змістом частини першої статті 6, частини першої статті 14 Закону України від 03.04.2003 № 661-IV «Про Державну прикордонну службу України» (далі - Закон № 661-IV) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якої входять військовослужбовці та працівники Держприкордонслужби.
Згідно зі статтею 16 цього Закону умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.
Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20.12.1991 № 2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі - Закон № 2011-XII) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
У частині другій статті 9 цього Закону установлено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Відповідно абзацу першого частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
Абзацом другим частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII передбачено, що порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
Держприкордонслужба входить до структури Міністерства внутрішніх справ України.
Порядок, умови та розміри виплати грошового забезпечення військовослужбовцям, які проходять військову службу в органах Держприкордонслужби, визначаються Інструкцією про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Держприкордонслужби, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України від 25.06.2018 № 558, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 23.07.2018 за № 854/32306.
Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX, у зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України постановлено ввести в Україні воєнний стан.
Цього ж дня (24.02.2022) Указом Президента України від 24.02.2022 № 69/2022 на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до частини другої статті 102, пунктів 1, 17, 20 частини першої статті 106 Конституції України, постановлено оголосити та провести загальну мобілізацію.
Відповідно до пункту 4 Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» Кабінет Міністрів України [зобов'язаний] невідкладно: 2) забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов'язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.
Згідно з пунктом 6 Указу Президента України від 24.02.2022 № 69/2022 «Про загальну мобілізацію» Кабінету Міністрів України [доручено] забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов'язаних з оголошенням та проведенням загальної мобілізації.
На виконання цих указів Кабінет Міністрів України видав Постанову № 168, якою, серед іншого, передбачив на період дії воєнного стану виплату для військовослужбовців додаткової винагороди.
Відповідно до пункту 1 Постанови № 168 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі до 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць, а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів , - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
У цій постанові Кабінет Міністрів України визначив перелік військовослужбовців за видами військових формувань, на яких поширено дію цієї постанови, підстави та розмір вищевказаної додаткової винагороди.
Водночас реалізація цитованих приписів указаної постанови вимагала визначення порядку та умов виплати такої додаткової винагороди, виходячи з того, що формулювання «а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах» є нечітким та породжує істотні труднощі у його правозастосуванні, що, насамперед, пов'язано із застосуванням сполучника «або», який має розділовий характер.
Конкретизація умов, визначених цитованим положенням пункту 1 Постанови № 168, залежить від типу військового формування (роду військ), в якому проходить службу військовослужбовець, у зв'язку з чим подальшими змінами, внесеними постановою від 07.07.2022 № 793 (застосовується з 24.02.2022), Постанова № 168 доповнена пунктом 2-1, яким установлено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.
З 01.02.2023 ці питання врегульовані Порядком та умовами виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26.01.2023 № 36, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 31.01.2023 за № 196/39252 (втратив чинність на підставі наказу Міністерства внутрішніх справ від 01.09.2023 № 726, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 04.09.2023 за № 1543/40599, яким замість нього затверджені Особливості виплати додаткової винагороди, винагороди за особливості проходження служби (навчання) під час воєнного стану (особливого періоду) та порядок і умови виплати одноразової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, що із змінами та доповненнями діють і дотепер).
А до того означені порядок та умови визначалися, зокрема, наказами Адміністрації Держприкордонслужби «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» від 31.03.2022 № 164-АГ, від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, прийняті на підставі Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану» на виконання пункту 2-1 Постанови № 168.
Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію, зокрема, у постановах від 21.12.2023 у справі № 200/193/23, від 26.06.2024 у справі № 200/216/23 та багатьох інших, відповідно до якої положення Інструкція № 188, що визначали порядок виплати винагороди, яка була встановлена постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18, не може застосовуватися до правовідносин, які стосуються додаткової винагороди, виплата якої встановлена Постановою № 168 і пов'язана з дією воєнного стану. У зв'язку з цим Суд підкреслював, що аналогія закону та аналогія права допускається для застосування адміністративним судом виключно з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень та лише у випадку взагалі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини. Водночас, за приписами останнього речення частини шостої статті 7 КАС України аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Роль і значення вищезгаданих наказів Адміністрації Держприкордонслужби, які визначили порядок нарахування і виплати військовослужбовцям Держприкордонслужби додаткової винагороди та необхідні документи як умови для виплати підвищеної винагороди, проаналізовані у багатьох постановах Верховного Суду у справах з подібними правовідносинами (зокрема, постанови Верховного Суду від 21.12.2023 у справі № 200/193/23, від 26.06.2024 у справі № 200/216/23, від 30.09.2024 у справах № 200/232/23 та № 200/440/23 та багатьох інших). У вказаних справах Суд сформував правові висновки щодо застосовності у подібних правовідносинах зазначених наказів Адміністрації Держприкордонслужби з урахуванням фактів відсутності їх реєстрації у Міністерстві юстиції України та наслідків для правозастосування в умовах першого року війни. Правові висновки, сформовані Судом у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи, підстав для відступу від них у цій справі Суд не вбачає та надалі зауважує таке.
Протягом періоду, за який позивач просить стягнути підвищену додаткову винагороду [з 07.04.2022 по 25.06.2022] діяв Наказ № 164-АГ, який уведено в дію з 24.02.2022.
Відповідно до пункту 2 Наказу № 164-АГ під терміном «безпосередня участь військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони відсічі і стримування збройної агресії в період здійснення зазначених заходів» слід розуміти виконання військовослужбовцем, зокрема:
- бойових завдань у складі військової частини (підрозділу), яка веде воєнні (бойові) дії у складі створених (діючих) угрупувань військ (сил) Сил оборони держави (визначених Головнокомандувачем Збройних Сил України або начальником Генерального штабу Збройних Сил України) в районі ведення воєнних (бойових) дій;
- бойових (спеціальних) завдань із всебічного забезпечення створених (діючих) угрупувань військ (сил) Сил оборони держави безпосередньо в районах ведення бойових дій згідно з бойовими розпорядженнями.
Пунктом 3 Наказу № 164-АГ передбачено, що документальне підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, у період здійснення зазначених дій або заходів здійснювати на підставі одного з таких документів:
- бойового наказу (бойового розпорядження);
- журналу бойових дій (вахтового журналу) або журналу ведення оперативної обстановки або бойового донесення (підсумкове, термінове, позатермінове) або постових відомостей (під час охорони об'єкту, на який було здійснено збройний напад, або артилерійський ракетний обстріл);
- рапорту (донесення) начальника (командира) підрозділу (тимчасово створеної групи військовослужбовців, зведеного загону, КрМО, КаМО, екіпажу літака, вертольоту тощо) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по-батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.
Про підтвердження безпосередньої участі відряджених військовослужбовців у бойових діях або заходах, начальникам регіональних управлінь та органів Держприкордонслужби, які ведуть (вели) бойові дії та до яких відряджені військовослужбовці, надавати останнім довідку про участь у вказаних заходах із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі (останній абзац пункту 3 Наказу № 164-АГ).
Пунктом 4 Наказу № 164-АГ визначено, що начальники регіональних управлінь та органів Держприкордонслужби, до яких відряджені військовослужбовці, щомісячно до 5 числа поточного місяця повідомляють органи, в яких ці військовослужбовці проходять службу, про їх безпосередню участь у бойових діях або заходах (додаток 2).
Пунктом 5 цього Наказу визначено, що виплату додаткової винагороди здійснюють на підставі наказу начальника (командира) органу Держприкордонслужби з обов'язковим зазначенням підстав для його видання.
Пунктом 10 цього ж Наказу облік військовослужбовців, які беруть безпосередню участь в бойових діях або заходах під час безпосереднього перебування в районах ведення воєнних (бойових) дій та підготовку проекту наказу про виплату винагороди в розмірі 100 000 грн або 30 000 грн в органах Держприкордонслужби покладено на штаб органу Держприкордонслужби, а у випадку відсутності штабу - на підрозділ (посадову особу), який веде облік бойових дій. Надання військовослужбовцям довідок про участь у зазначених заходах здійснює підрозділ, який веде облік особового складу.
З обсягу встановлених у цій справі обставин убачається, що у період з 07.04.2022 по 25.06.2022 позивач перебував у службовому відрядженні у НОМЕР_3 прикордонному загоні (військовій частині НОМЕР_2 ), який входить в оперативне угрупування військ « ІНФОРМАЦІЯ_2 », що підтверджується довідкою від 05.08.2022 № 1802, виданою військовою частиною НОМЕР_2 .
Відповідно до довідки військової частини НОМЕР_2 від 05.08.2022 № 1802, ОСОБА_1 , який проходить військову службу у військовій частині НОМЕР_1 , приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні захисту національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської та Сумської областей з 07.04.2022 по 30.04.2022, з 01.05.2022 по 31.05.2022, з 01.06.2022 по 25.06.2022.
Суд першої інстанції, задовольняючи позов, визнав цю довідку допустимим, належним, достовірним та достатнім доказом безпосередньої участі позивача (відрядженого військовослужбовця) у бойових діях або заходах, оскільки жодна сторона не заперечувала сам факт участі позивача у бойових діях, а єдиною підставою для невиплати додаткової винагороди за указані у довідці періоди, було ненадіслання військовою частиною НОМЕР_2 інформації - списків військовослужбовців у формі за додатком № 2 до наказу № 164-АГ.
Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку в оцінці довідки військової частини НОМЕР_2 від 05.08.2022 № 1802 та, не заперечуючи її допустимість, належність та достовірність, все ж не уважав цей доказ достатнім для встановлення безпосередньої участі позивача у бойових діях або відповідних заходах, а тому виснував, що ця довідка не підтверджує право позивача на виплату додаткової винагороди у збільшеному до 100 000 грн розмірі у вказані у такій довідці періоди, оскільки за положеннями Наказу № 164-АГ механізм реалізації права відряджених військовослужбовців Держприкордонслужби на отримання означеної додаткової винагороди поставлено у залежність від вчинення начальниками органів Держприкордонслужби, до яких відряджені військовослужбовці з інших органів та підрозділів, дій у формі щомісячного повідомлення органів в яких ці військовослужбовці перебувають на фінансовому забезпеченні про їх безпосередню участь у бойових діях або заходах у спосіб надсилання документів (списків) згідно додатку 2 до Наказу № 164-АГ. Отже, за висновком апеляційного суду, підставою для прийняття наказу про виплату військовослужбовцю додаткової винагороди у збільшеному розмірі у розумінні пункту 3 Наказу № 164-АГ є саме списки військовослужбовців.
Надаючи оцінку доводам касатора, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, необхідно зазначити, що після відкриття провадження за цією касаційною скаргою Верховним Судом сформовані висновки щодо застосування положень Наказу № 164-АГ у подібних правовідносинах, які в силу частини третьої статті 341 КАС України підлягають врахуванню під час касаційного перегляду цієї справи.
Верховний Суд у постановах від 05.12.2024 у справі № 120/4135/23, від 23.01.2025 у справі № 120/6981/23, від 30.01.2025 у справі № 120/7088/23 висновував, що процедура підтвердження участі у бойових діях або заходах відряджених військовослужбовців Держприкордонслужби за пунктом 3 Наказу № 164-АГ, здійснюється шляхом видачі останнім довідки (додаток № 1) на підставі одного з визначених документів: бойового наказу (розпорядження); журналу бойових дій; рапорту начальника, без вимоги надання додаткових документів або сукупності інформації.
Тож, ураховуючи положення Наказу № 164-АГ, які дозволяють підтвердження участі у бойових діях або заходах на підставі одного з визначених документів, Верховний Суд дійшов висновку, що підтвердження безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або заходах не повинно бути надмірно обмеженим. Навіть, якщо надані військовослужбовцем документи не повністю відповідають вимогам Наказу № 164-АГ через формальні недоліки у документальному підтвердженні, вони можуть бути достатніми для підтвердження його права на додаткову винагороду.
У постановах від 28.05.2024 у справі № 120/5170/23, від 08.08.2024 у справі № 280/2754/23, від 17.01.2025 у справі № 120/7513/23, від 30.01.2025 у справі № 120/7088/23 Верховний Суд наголосив на тому, що надсилання списків за формою згідно з додатком 2 (пункт 4 Наказу № 164-АГ) є елементом процедури виплати додаткової винагороди, зокрема механізмом повідомлення органів, в яких військовослужбовці проходять службу про їх безпосередню участь у бойових діях або заходах за попередній місяць, тоді як підтвердження такого факту здійснюється на підставі конкретно визначених документів, таких як довідка, бойовий наказ (розпорядження); журнал бойових дій; рапорт начальника, а відсутність окремих списків або порушення порядку передачі документів між військовими частинами не можуть автоматично позбавляти позивача права на винагороду, якщо інші докази свідчать про фактичну участь цього військовослужбовця у бойових діях або заходах. Отже, відсутність згадки позивача в таких списках не може виключати можливість підтвердження його участі в бойових діях іншими доказами.
Держава не може відмовити особі у виплатах, якщо існують чинні законодавчі норми, які передбачають такі виплати, а особа відповідає умовам, що висуваються цими нормами для проведення таких виплат. Для цього суди мають перевірити чи існують норми, які передбачають виплату, а також чи відповідає особа умовам для проведення таких виплат.
За правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 21.03.2024 у справі № 560/12539/22, від 28.05.2024 у справі № 560/1200/23, від 06.06.2024 у справі № 200/706/23, 12.12.2024 у справі № 120/10649/23 підтвердженням безпосередньої участі відряджених військовослужбовців у бойових діях або заходах може бути довідка командира військової частини (установи), до якої відряджений військовослужбовець. За зміст таких довідок відповідальність несе уповноважений командир (начальник), який її видав.
Утім у постановах від 05.08.2024 у справі № 200/4100/23, від 17.01.2025 у справі № 120/7513/23 та інших Верховний Суд зауважив, що розглядаючи дану категорію справ суди повинні перевіряти, чи підтверджує видана довідка участь військовослужбовця у бойових діях у визначений період, розглядаючи її разом з іншими доказами.
У постановах від 21.12.2023 у справі № 200/193/23, від 26.06.2024 у справі № 200/216/23, від 31.07.2024 у справі № 200/625/23, від 05.08.2024 у справі № 200/4100/23, від 28.08.2024 у справі № 200/1310/23, від 04.09.2024 у справі № 280/2228/23, від 30.09.2024 у справах № 200/232/23 та № 200/440/23, від 05.12.2024 у справі № 120/4135/23 та від 17.12.2024 у справі № 120/5140/23 на підставі аналізу положень Наказу № 164-АГ Верховний Суд зазначив, що для відповідача підставою для виплати додаткової винагороди, відповідно до пункту 1 Постанови № 168, є саме документальне підтвердження участі позивача як військовослужбовця у бойових діях (заходах) у розумінні пункту 3 цього Наказу (бойовий наказ, журнал бойових дій чи рапорт) та навіть, якщо підтверджуючі докази містять формальні недоліки, але засвідчують фактичну участь у заходах, це може бути достатньо для нарахування означеної додаткової винагороди.
Регламентація умов і порядку виплати додаткової винагороди (про необхідність якої [регламентації] зазначено у пункті 2-1 Постанови № 168) з боку Адміністрації Держприкордонслужби шляхом видання того чи іншого наказу не може інтерпретуватися як спосіб позбавлення чи обмеження права військовослужбовців Держприкордонслужби на отримання додаткової винагороди у розмірі до 100 000,00 грн (постанова Верховного Суду від 12.12.2024 у справі № 120/10649/23).
Застосовуючи наведені підходи Верховного Суду у подібних правовідносинах до обставин цієї справи, колегія суддів констатує, що суд першої інстанції правильно обґрунтовано відхилив доводи відповідача про те, що підставою для нарахування додаткової винагороди є виключно списки за формою згідно з додатком № 2 до Наказу № 164-АГ, які мали направлятись військовою частиною, у відрядженні якої перебував позивач, оскільки позивач не може бути позбавлений права на отримання додаткової винагороди у збільшеному розмірі, у зв'язку з невиконанням військовою частиною формальних процедур реалізації такого права, адже в іншому випадку на позивача буде покладено тягар негативних наслідків за недотримання однією із військових частин встановленого Держприкордонслужбою порядку.
Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов, зокрема, у постановах від 10.10.2024 у справі № 120/14641/23, від 23.09.2024 у справі № 120/4138/23, від 14.11.2024 у справі № 120/4383/23 та № 120/4858/23, від 12.12.2024 у справі № 120/10649/23, від 23.01.2025 у справі № 120/6981/23 та інших.
Отже в обсяг предмета доказування у цій справі входили обставини, які підтверджують або спростовують наявність документів, передбачених пунктом 3 Наказу № 164-АГ, як підстави для видачі військовою частиною НОМЕР_2 довідки від 05.08.2022 № 1082.
Суд апеляційної інстанції, відхиляючи довідку № 1082 як достатню підставу для виплати підвищеної додаткової винагороди, не навів обґрунтування чому обставини, що визнаються сторонами, потребують додаткового підтвердження.
Із судового рішення апеляційного суду не вбачається наведення будь-яких мотивів, виходячи з яких була надана інша правова оцінка обставинами справи, встановленим судом першої інстанції, та які були покладені в основу його рішення про задоволення позову.
Суд апеляційної інстанції не здійснив аналізу довідки, не дослідив мету та підстави її видачі, не перевірив, які саме документи стали її основою та не встановив, чи підтверджується «безпосередня участь» військовослужбовця у бойових діях іншими доказами.
Відмовляючи позивачу у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції поспішно не врахував довідку та визначені у ній періоди, не встановивши, чи підтверджується участь позивача у бойових діях цією довідкою у поєднанні з іншими доказами у справі (згідно з усталеною практикою Верховного Суду).
Такий висновок суду апеляційної інстанції не враховує доводів позивача про те, що він брав участь у бойових діях на території Чернігівської та Сумської областей у періоди, указані у довідці військової частини НОМЕР_2 від 05.08.2022 № 1802.
Зокрема, суд апеляційної інстанції на обґрунтування свого рішення послався на інформацію, надану НОМЕР_4 прикордонним загоном, з якої убачається, що в журналі обліку бойових дій за період з 07.04.2022 по 30.04.2022, з 01.05.2022 по 31.05.2022, з 01.06.2022 по 25.06.2022 відсутні відомості про безпосередню участь позивача у бойових діях.
Водночас Суд апеляційної інстанції не здійснив жодної перевірки цієї інформації, не дослідив первинні документи, на які посилається військова частина НОМЕР_1 , та не з'ясував, чи дійсно такі документи існують і чи вони були належним чином оформлені та збережені.
Суд не мав у своєму розпорядженні самих журналів службово-бойових дій, на які посилався як на доказову базу. Він фактично зробив висновок на підставі інформації з довідки НОМЕР_4 прикордонного загону, а не на основі оригінальних документів (журналів), які б достовірно підтверджували чи спростовували факт безпосередньої участі у бойових діях.
Реальність (справжність та правдивість) конкретної обставини фактичної дійсності не може бути сприйнята доведеною виключно через неспростування одним із учасників справи (навіть суб'єктом владних повноважень) декларативно проголошеного, але не доказаного твердження іншого учасника справи, позаяк протилежне явно та очевидно прямо суперечить меті правосуддя - з'ясування об'єктивної істини у справі.
Принагідно нагадати, що за правилами частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
На підставі наведеного Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права, оскільки неправильно застосував до спірних правовідносин положення Наказу № 164-АГ, зокрема пункт 3, унаслідок чого дійшов передчасного висновку про відсутність документального підтвердження безпосередньої участі позивача в бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії у період з 07.04.2022 по 25.06.2022, виходячи з того, що підставою для нарахування додаткової винагороди є виключно списки військовослужбовців, зазначені в додатку № 2 Наказу № 164-АГ.
Отже, через неповне з'ясування всіх обставин справи та без встановлення, чи підтверджується участь позивача у відповідних діях або заходах цією довідкою у сукупності з іншими доказами, висновок суду апеляційної інстанції про відсутність права у позивача на виплату збільшеної винагороди є передчасним.
Такий підхід призвів до неповного встановлення фактичних обставин участі позивача у бойових діях або заходах, що вплинуло на рішення про виплату додаткової винагороди за весь період його участі у бойових діях або заходах.
Держава не може відмовляти у виплаті, якщо законодавчі норми передбачають її, а військовослужбовець відповідає цим умовам.
Обов'язок суду встановити дійсні обставини справи при розгляді адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з'ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого нормами статті 2 та частини четвертої статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
У низці постанов Верховний Суд зазначив, що суди повинні ретельно досліджувати весь комплекс доказів, без перекладання тягаря наслідків недбалості чи неефективної роботи посадових осіб на військовослужбовця.
Оскільки суд апеляційної інстанції не вжив усіх, визначених законом, заходів та не встановив усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, то, з урахуванням повноважень касаційного суду (частина друга статті 341 КАС України), відсутня можливість перевірити правильність його висновків загалом по суті спору.
З огляду на викладене, Суд вважає за необхідне направити цю справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції для повного дослідження вищевказаного.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги, скасування оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції із направленням справи на новий розгляд до цього ж суду.
Суду апеляційної інстанції під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити наведені в ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, надати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Мандрика Владислава Володимировича задовольнити частково.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2024 у справі № 120/10580/23 скасувати, а справу № 120/10580/23 направити на новий апеляційний розгляд до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук А.Г. Загороднюк