м. Вінниця
10 грудня 2025 р. Справа №120/4331/25
Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дончика Віталія Володимировича, розглянувши у письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави до Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії
01.04.2025 року керівник Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся в суд з адміністративним позовом до Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області, у якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області щодо не розроблення програми з охорони об?єктів культурної спадщини, розташованих на території Іллінецької територіальної громади Вінницького району Вінницької області;
- зобов?язати Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області розробити програму з охорони об?єктів культурної спадщини, розташованих на території Іллінецької територіальної громади Вінницького району Вінницької області та подати її на сесію Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області для вирішення питання щодо розгляду та можливості затвердження такої програми.
Позовні вимоги мотивовані протиправною, на думку позивача, бездіяльністю відповідача щодо не розроблення програми з охорони об'єктів культурної спадщини, розташованих на території Іллінецької територіальної громади Вінницького району Вінницької області.
Вищевикладені обставини зумовили прокурора звернутись з цим позовом до суду.
Ухвалою від 07.04.2025 року прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) в порядку статті 262 КАС України, а також встановлено відповідачу строк на подання відзиву на позовну заяву.
У встановлений судом строк відповідач відзив на позовну заяву не подав, при цьому, копія ухвали про відкриття провадження у справі доставлена на офіційну електронну адресу відповідача: culture_imr@ukr.net., що підтверджується довідкою про доставку електронного листа від 09.04.2025 року.
Таким чином, суд приходить до висновку, що в силу положень ст. ст. 18, 268 КАС України, ухвала суду від 07.04.2025 року вважається врученою відповідачу 09.04.2025 року в електронній формі шляхом її направлення на офіційну електронну адресу.
Відповідно до ч. 6 ст. 162 КАС України, у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, суд встановив наступні фактичні обставини.
Згідно до інформації наданої Іллінецькою міською радою на території Іллінецької територіальної громади обліковується 183 об'єкти культурної спадщини, з яких 45 - історичні, 110 - археологічні, 2 - монументального мистецтва, 26 - містобудування.
Відповідно до облікової документації спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації на території громади знаходиться 183 пам?ятника, в тому числі: археології - 110, історії - 45, монументального мистецтва - 2, містобудування - 26.
19.03.2025 року керівник Немирівської окружної прокуратури звернувся до начальника Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області з листом, у якому просив надати інформацію чи розроблялася на території Іллінецької територіальної громади програми з охорони культурної спадщини та чи виділялися кошти на реалізацію таких програм.
Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області листом від 20.03.2025 року повідомило, що програми з охорони культурної спадщини на території Іллінецької громади не розроблялися.
У зв'язку з тим, що Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області протягом тривалого часу не вживаються заходи щодо розроблення Програми у сфері охорони, збереження та використання об'єктів культурної спадщини, чим фактично порушуються інтереси територіальної громади та держави в цілому, що в подальшому може призвести до знищення цих об'єктів, позивач звернувся до суду з позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами суд враховує таке.
Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.99 № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою статті 23 Закону N 1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Згідно із ст. 170 ЦК України держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюється Законом України «Про культурну спадщину».
Преамбулою Закону України «Про охорону культурної спадщини» зазначено, що цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутнього поколінь. Об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», об'єкт культурної спадщини - це визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
Пам'яткою культурної спадщини (далі - пам'ятка) є об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Конвенцією про охорону архітектурної спадщини Європи (підписана 03.10.1985, набрала чинності 01.12.1987, підписана від імені України 25.11.2005, ратифікована 20.09.2006, набрала чинності 01.04.2007) до об'єктів архітектурної спадщини, що підлягають охороні, віднесено пам'ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення, визначні місця: створені спільно людиною та природою частково забудовані ділянки, які мають чітко визначені характерні і однорідні риси, характеризуються спільністю чітких територіальних ознак і мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення (ст. 1 Конвенції).
Також, статтями 3 та 4 Конвенції передбачено, що кожна Сторона зобов'язується вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам'яток, визначних місць, запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об'єктів архітектурної спадщини; запобігати спотворенню, руйнуванню або знищенню об'єктів спадщини, що охороняються.
Відносини, пов'язані з охороною археологічної спадщини України, регулюються Законами України «Про охорону культурної спадщини», «Про охорону археологічної спадщини», «Про музеї та музейну справу», «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей», Кодексом України про адміністративні правопорушення, Кримінальним та Земельними кодексами України, Правилами торгівлі антикварними речами (спільний наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України та Міністерства культури і мистецтв України від 29.11.2001 №322/795, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22.01.2020 за №8/63460) тощо.
Закон України «Про охорону культурної спадщини» покладає на Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області обов'язок організації розроблення відповідних програм з охорони об'єктів культурної спадщини (п. 6 ч. 2 ст. 6 Закону).
Суд зазначає, що саме звернення компетентного органу до суду з позовом зобов'язального характеру є належним та ефективним способом захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, що спрямований на реалізацію державою примусу щодо виконання вимог Конституції України.
Надмірна формалізація поняття «інтереси держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів. До такого висновку дійшов Верховний Суд у справі № 804/4585/18 за позовом прокурора.
Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 05.11.2019 рок у справі № 804/4585/18, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18.
Чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до Управління гуманітарної політики Турбівської селищної ради Вінницького району Вінницької області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання до вчинення дій.
Таким чином, у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.
Суд зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб'єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб'єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.
Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб'єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 23.12.2021 у справі № 440/6596/18, від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18.
Порушення прав територіальної громади беззаперечно свідчить про порушення державних інтересів, оскільки таке порушення також суперечить конституційному обов'язку держави щодо забезпечення прав людини та гарантування належного функціонування місцевого самоврядування, що потребує реагування у межах наданої Конституцією України компетенції.
Суд зазначає, що одним з основних завдань державної політики у сфері охорони культурної спадщини є здійснення комплексних заходів щодо обліку об'єктів культурної спадщини, які передбачають їх наукове вивчення, класифікацію, державну реєстрацію шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України на основі облікової документації.
Також, належна організація та здійснення охорони об'єктів культурної спадщини в Україні в умовах воєнного стану, який введено 24 лютого 2022 року Указом Президента України № 64/2022, набуває особливої актуальності.
Програма - це система заходів, що здійснюються шляхом забезпечення ефективного управління науково-дослідницькою, економічною, просвітницькою, технічною та виробничою складовими частинами галузі охорони культурної спадщини.
У межах виконання пам'ятко-охоронного законодавства в програмі передбачається виділення коштів на проведення робіт щодо складання технічних паспортів на об'єкти культурної спадщини, укладення охоронних договорів, визначення охоронних зон, балансоутримувачів і вартості пам'яток, проведення науково-дослідницької роботи по об'єктам культурної спадщини.
Програма розробляється для проведення перевірки стану (інвентаризації) об'єктів культурної спадщини (археологічних, історичних, монументального мистецтва, архітектури та містобудування) з метою швидкого реагування на різноманітні загрози для об'єктів культурної спадщини для їх збереження, визначення найбільш цінних пам'яток для подальшого залучення їх до туристичних маршрутів, а також для забезпечення уніфікованого електронного обліку наявних об'єктів культурної спадщини. Одним із завдань програми є визначення планувальних обмежень з урахуванням охоронних зон об'єктів культурної спадщини та вимог містобудівної документації на місцевому рівні.
Програма спрямовується на забезпечення сприятливих умов щодо реалізації нормативно-правових актів України в галузі охорони культурної спадщини та належного документування воєнних злочинів проти людяності та об'єктів культурної спадщини, скоєних армією росії.
Відповідно до ст. 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ч.ч. 1, 3 ст. 140 Конституції України).
Таким чином, місцеве самоврядування є одним із проявів здійснення народом, у формі територіальної громади, влади, яка, в свою чергу, не належить до жодної із гілок державної влади, що характеризується самостійністю у вирішенні певного кола питань.
Виходячи з вказаних конституційних положень в їх системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 вказав на те, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.
З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Таким чином, для вирішення тих чи інших питань орган місцевого самоврядування повинен бути наділений відповідними повноваженнями Конституцією України та законами України.
Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Конституція України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері культурної спадщини регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000.
Зі змісту преамбули Закону України «Про охорону культурної спадщини» вбачається, що об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Положеннями статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
Пам'ятка культурної спадщини об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (не включення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Згідно з ч.1 ст.3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належить, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.1 ст.11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
При цьому, частиною 2 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.
Також, відповідно до п.п. 1 п. а ст. 27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм.
Пунктом 22 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.
Так, рішенням 44 сесії Іллінецької міської ради 8 скликання від 20.12.2023 № 1242 затверджено Положення про управління культури Іллінецької міської ради.
Відповідно до п. 1.1. Положення про Управління культури Іллінецької міської ради (далі - Положення) Управління культури Іллінецької міської ради (далі - Управління) є виконавчим органом міської ради.
Відповідно до п. 1.3. Положення Управління підзвітне і підконтрольне міській раді та підпорядковане виконавчому комітету, міському голові.
Згідно з п. 3.1.2 Положення, Управління, серед іншого, сприяє збереженню культурної спадщини, забезпеченню Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів у сфері охорони культурної спадщини, дотриманню режиму використання пам?яток місцевого значення, їх територій, зон охорони.
Крім того, відповідно до п. 2.1.16 Положення основним завдання Управління також є забезпечення на території міста обліку, охорони, збереження та використання пам?яток історії та культури, доступу населення до об?єктів культурної спадщини.
Також, відповідно до п. 3.1.6 Положення, Управління має право розробляти проекти міських програм розвитку культури, мистецтва, туризму та подавати на розгляд міської ради.
Правовий аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що у даному випадку саме на Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області покладається обов'язок щодо розроблення відповідних програм з охорони об'єктів культурної спадщини.
Разом з тим, п.1 ч.2 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» покладає на Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області обов'язок забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на території повноважень селищної ради.
Суд зазначає, що об'єкти культурної спадщини є надбанням українського народу загалом та відповідної територіальної громади зокрема, оскільки несуть собою велику цінність для розвитку історичної, етнічної, культурної самобутності держави і саме на органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідно до Закону, покладено обов'язок щодо їх охорони та забезпечення належного догляду та збереження.
При цьому, заходи щодо розроблення Програми з охорони об'єктів культурної спадщини, розташованих на території Іллінецької територіальної громади, взагалі не вживались.
Таким чином, наведене свідчить про невиконання Управлінням культури Іллінецької міської ради положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», та, в підсумку, бездіяльність органу місцевого самоврядування.
Таким чином, суд приходить до висновку про те, що всупереч вищевказаних вимог законодавства України Управлінням культури Іллінецької міської ради не вжито заходів, спрямованих на розроблення програми з охорони об'єктів культурної спадщини, розташованих на території Іллінецької територіальної громади та подання її на сесію селищної ради для вирішення питання щодо розгляду та можливості затвердження такої програми.
Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Згідно з нормами частин першої, другої статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб'єкта владних повноважень на підтвердження правомірності своїх дій та докази, надані позивачем, суд дійшов висновку, про наявність підстав для задоволення даного адміністративного позову.
Оскільки позивач є суб'єктом владних повноважень у відповідності до положень ч. 2 ст. 139 КАС України судові витрати зі сплати судового збору розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст.2, 6-10, 77, 90, 139, 250, 251, 255, 257, 258, 263, 295, 297 КАС України,
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області щодо не розроблення програми з охорони об?єктів культурної спадщини, розташованих на території Іллінецької територіальної громади Вінницького району Вінницької області.
Зобов'язати Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області розробити програму з охорони об?єктів культурної спадщини, розташованих на території Іллінецької територіальної громади Вінницького району Вінницької області та подати її на сесію Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області для вирішення питання щодо розгляду та можливості затвердження такої програми.
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Позивач: керівник Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави (вул. Шевченка, 23, м. Немирів, Вінницька область, 22800, код ЄДРПОУ 02909909)
Відповідач: Управління культури Іллінецької міської ради Вінницького району Вінницької області (вул. Соборна, 20, м. Іллінці, Вінницька область, 22700, код ЄДРПОУ 43428828)
Суддя Дончик Віталій Володимирович