11 грудня 2025 року м. Дніпросправа № 280/3797/25
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Ясенової Т.І. (доповідач),
суддів: Суховарова А.В., Головко О.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в м. Дніпрі адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11 липня 2025 року (суддя Прасов О.О.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області, в якому позивач просить суд:
визнати протиправним обмеження максимальної пенсії, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №1 від 03.01.2025 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році» у період дії воєнного стану (24076,00 грн.) пенсіонера МВС України ОСОБА_1 , Головним управлінням Пенсійного фонду України в Запорізькій області;
зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області здійснити нарахування та виплату пенсіонеру МВС України ОСОБА_1 з 01.01.2025, пенсії, розмір якої перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, без застосуванням коефіцієнтів, установлених пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 за №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2925 році у період воєнного стану», з урахуванням раніше виплачених сум, а саме 26042,22 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, при перерахунку пенсії відповідачем протиправно зменшено розмір пенсії позивача в межах десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб які втратили працездатність, та застосовано понижуючий коефіцієнт, встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 за №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану».
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 11 липня 2025 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним обмеження максимальної пенсії, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №1 від 03.01.2025 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» (24076,11 грн.) ОСОБА_1 , Головним управлінням Пенсійного фонду України в Запорізькій області.
Зобов'язано Головне управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 з 01.01.2025, пенсії, розмір якої перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, без обмеження її максимального розміру десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність та без застосуванням понижуючих коефіцієнтів, установлених п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 за №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану», з урахуванням раніше виплачених сум, а саме 26042,22 грн
В іншій частині позовної заяви відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Скаржником зазначено, що з урахуванням вимог Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанови КМУ від 03.01.2025 № 1 «Про визначення порядку виплати пенсій
деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» виплата пенсії з 01.01.2025 здійснюється із застосуванням коефіцієнтів до відповідних сум перевищення.
Відповідно до вимог статті 311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження.
Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла таких висновків.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що позивач є пенсіонером та йому призначена пенсія відповідно до приписів Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
З матеріалів справи вбачається, що станом на 01.04.2025 та 01.05.2025 - основний розмір пенсії позивача становить 89% грошового забезпечення, підсумок пенсії (з надбавками) позивача складає 26042,22 грн., а з урахуванням максимального розміру пенсії виплачується 24076,11 грн.
Отже, відповідачем при перерахунку пенсії застосовано обмеження в межах десяти прожиткових мінімумів, наведене у ч.7 ст.43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», та застосовано понижуючий коефіцієнт, встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 за №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану».
Не погоджуючись з такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до вимог ст. 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права, Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй.
Згідно із п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення визначаються виключно законами України.
Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Щодо застосування коефіцієнтів зменшення пенсії згідно з пунктом 1 Постанови № 1, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 3 Указу Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 24.02.2022 №2102-ІХ, у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
Тобто, у період дії в Україні воєнного стану, введеного Указом №64/2022, не обмежені конституційні права і свободи людини і громадянина, які встановлені статтею 46 Конституції України.
Абзацом третім преамбули Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 №2262-ХІІ (встановлено, що держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв'язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
За змістом частин першої і третьої статті 1-1 Закону №2262-ХІІ законодавство про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, базується на Конституції України і складається з цього Закону, Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» та інших нормативно-правових актів України, прийнятих відповідно до цих законів.
Зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».
Статтею 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» від 19.11.2024 №4059-IX установлено, що у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані) відповідно до, зокрема, але не виключно, Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» установлено, що у період воєнного стану у 2025 році пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, Законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 р. № 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням коефіцієнтів до відповідних сум перевищення:
- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,5;
- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,4;
- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,3;
- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,2;
- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,1.
Таким чином, Законом України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постановою Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 року №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» установлено додаткові підстави для обмеження шляхом застосування коефіцієнтів розміру пенсій, призначених на підставі Закону №2262-ХІІ, що прямо заборонено частиною третьою статті 1-1 Закону №2262-ХІІ.
Закон №4059-ІХ та постанова №1 фактично змінили умови та норми пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, без унесення відповідних змін до Закону №2262-ХІІ та Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», що порушує соціальну гарантію гідного пенсійного забезпечення таких осіб, які встановлені Законом №2262-ХІІ.
Колегія суддів наголошує, що для спірних правовідносин спеціальними є норми статті 1-1 Закону №2262-ХІІ, які у часі прийняті раніше та мають пріоритет стосовно пізніших положень Закону №4059-ІХ.
У рішеннях від 09 липня 2007 року №6-рп/2007, від 22 травня 2008 року №10-рп/2008 та від 30 листопада 2010 року №22-рп/2010 Конституційний Суд України дійшов висновку, що законом про Державний бюджет України не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві; у разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.
В абзаці третьому пункту 4 мотивувальної частини рішення від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині другій статті 19, статті 130 Конституції України.
Тож у разі суперечності між правовими нормами Закону України про Державний бюджет України та правовими нормами спеціальних законів України, якими врегульовано ті ж самі правовідносини, застосуванню підлягають правові норми спеціальних законів України.
Оскільки Законом №2262-ХІІ, як спеціальним законом, і Законом України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» не передбачено обмеження розміру пенсій, розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, у спосіб застосування до суми перевищення коефіцієнтів, тому до спірних правовідносин не підлягають застосуванню положення статті 46 Закону №4059-ІХ та постанови № 1.
Конституційний Суд України у рішенні від 13.05.2015 за №4-рп/2015 у справі за конституційним зверненням громадянина щодо офіційного тлумачення положень частини третьої статті 63 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» наголосив на тому, що виключно Верховна Рада України шляхом прийняття законів визначає види грошового забезпечення для обчислення та перерахунку пенсій військовослужбовців та осіб, які мають право на пенсію за Законом, а Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення права осіб на пенсійне забезпечення, керуючись Конституцією та законами України.
Отже, зміна умов чи норм пенсійного забезпечення (зокрема, визначення видів грошового забезпечення для перерахунку пенсій) підзаконними нормативно-правовими актами є порушенням закону.
Згідно з постановою від 09.06.2022 у справі № 520/2098/19 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що відповідно до статті 7 КАС суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України..
Таким чином, з урахуванням вищенаведеного, на думку колегії суддів застосування при перерахунку пенсії, призначеної відповідно до Закону України № 2262-ХІІ, Постанови № 1 є протиправними діями.
Щодо дій відповідача під час обмеження пенсії максимальним розміром позивача (встановлення коефіцієнтів до відповідних сум перевищення), то Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо застосування норм права у спорах, пов'язаних з обмеженням максимальним розміром пенсій, призначених відповідно до Закону України № 2262-XII. Зокрема, у постановах від 16.12.2021 у справі № 400/2085/19, від 20.07.2022 у справі № 340/2476/21, від 25.07.2022 у справі № 580/3451/21, від 30.08.2022 у справі № 440/994/20, від 17.03.2023 у справі № 340/3144/21 та інших Верховний Суд дійшов висновку про те, що у правовідносинах щодо призначення та перерахунку пенсій відповідно до Закону України № 2262-XII норми зазначеного закону підлягають застосуванню з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016, у зв'язку з чим будь-яке обмеження максимального розміру зазначених пенсій є протиправним.
У Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016 Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України виокремлюються певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави; до них, зокрема, належать громадяни, які відповідно до статті 17 Конституції України перебувають на службі, у тому числі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, органах, що забезпечують суверенітет і територіальну цілісність, її економічну та інформаційну безпеку (рішення від 20.03.2002 № 5-рп/2002, від 17.03.2004 № 7-рп/2004). Організаційно-правові та економічні заходи, спрямовані на забезпечення належного соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей пов'язані не з втратою працездатності, безробіттям або відсутністю достатніх засобів для існування (стаття 46 Конституції України), а особливістю виконуваних ними обов'язків щодо забезпечення однієї з найважливіших функцій держави - захисту суверенітету, територіальної цілісності України (частина перша статті 17 Основного Закону України). Необхідність додаткових гарантій соціальної захищеності цієї категорії громадян як під час проходження служби, так і після її закінчення зумовлена, зокрема, тим, що служба у Збройних Силах України, інших військових формуваннях та правоохоронних органах держави пов'язана з ризиком для життя і здоров'я, підвищеними вимогами до дисципліни, професійної придатності, фахових, фізичних, вольових та інших якостей (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 20.03.2002 № 5-рп/2002, абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 17.03.2004 № 7-рп/2004). Заходи, спрямовані на забезпечення державою соціального захисту вказаної категорії осіб, у зв'язку, зокрема, з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами не можуть бути скасовані чи звужені.
Таким чином, колегія суддів вважає, що відповідач зобов'язаний виплачувати позивачу пенсію без обмеження її максимальним розміром, зокрема і без застосування коефіцієнтів до відповідних сум перевищення, встановлених Постановою № 1.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.02.2020 у справі № 520/15025/16-а (провадження № 11-1207апп19, пункт 56) сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов'язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов'язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Крім того, у постановах від 16.12.2021 у справі № 400/2085/19, від 27.01.2022 у справі № 240/7087/20, від 17.02.2022 у справі № 640/11168/20, від 02.08.2022 у справі № 240/1369/21, від 08.09.2022 у справі № 380/6429/20, від 28.11.2022 у справі № 340/5306/21, від 20.01.2023 у справі № 640/24801/19, від 04.12.2024 у справі № 380/24300/23 Верховний Суд наголосив на протиправності обмеження пенсійним органом максимального розміру пенсії позивача, право на пенсійне забезпечення якого встановлене Законом України №2262-ХІІ, та зазначив, що у спірних відносинах підлягають застосуванню норми Закону України № 2262-XII з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016, а не норми Закону № 3668-VI.
Колегія суддів також враховує, що відмовляючи у відкритті провадження за поданням судді Донецького окружного адміністративного суду про розгляд Верховним Судом справи №200/116/25 як зразкової та за поданням судді Полтавського окружного адміністративного суду про розгляд Верховним Судом справи №440/534/25 як зразкової, Верховний Суд в ухвалах від 25 лютого 2025 року у справі №200/116/25 та від 26 лютого 2025 року у справі 440/534/25 звернув увагу на те, що Верховним Судом неодноразово висловлювалась позиція щодо застосування норм Закону №2262-XII у спорах, що стосуються обмеження максимального розміру пенсій. Зокрема, у постановах від 16 грудня 2021 року (справа №400/2085/19), 20 липня 2022 року (справа № 340/2476/21), 25 липня 2022 року (справа №580/3451/21), 30 серпня 2022 року (справа № 440/994/20), 17 березня 2023 року (справа №340/3144/21) та інших Верховний Суд дійшов висновку, що у правовідносинах стосовно призначення та перерахунку пенсій відповідно до Закону №2262-XII норми зазначеного закону підлягають застосуванню з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 року №7-рп/2016, у зв'язку з чим будь-яке обмеження максимального розміру зазначених пенсій є протиправним.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність дій пенсійного органу щодо застосування з 01.01.2025 понижуючих коефіцієнтів, встановлених Постановою № 1 та обмеження максимальним розміром при нарахуванні та виплаті позивачу пенсії.
З огляду на наведене, колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість та безпідставність доводів апеляційної скарги, у зв'язку з чим вважає відсутніми підстави для її задоволення.
Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі Hirvisaari v. Finland від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
Однак, згідно із пунктом 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі Ruiz Torija v. Spain від 9 грудня 1994 року, статтю 6 пункту 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень визначено, що обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та надано їм належну юридичну оцінку, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.
Керуючись статтями 241-245, 250, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11 липня 2025 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повної постанови у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Головуючий - суддя Т.І. Ясенова
суддя А.В. Суховаров
суддя О.В. Головко