09 грудня 2025 рокуЛьвівСправа № 500/2100/25 пров. № А/857/29023/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
судді-доповідача -Шевчук С. М.
суддів -Кухтея Р. В.
Носа С. П.
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Управління житлово - комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 червня 2025 року про закриття провадження у справі № 500/2100/25 за адміністративним позовом Управління житлово - комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування наказу,
місце ухвалення судового рішення м.Тернопіль
суддя у І інстанціїМандзій О.П.
дата складання повного тексту рішенняне зазначена
І. ОПИСОВА ЧАСТИНА
До Тернопільського окружного адміністративного суду звернулось Управління житлово - комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування наказу Західного офісу Держаудитслужби від 16 грудня 2024 № 270, в частині затвердження плану проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління за період, який охоплює 01 березня 2023 року - 31 березня 2024 року, а також визнати дії із реалізації цього пункту неправомірними.
Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 червня 2025 року закрито провадження у справі № 500/2100/25.
Не погоджуючись з обумовленою ухвалою позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить її скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю. В обґрунтування апеляційної скарги вказує, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, судове рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
В доводах апеляційної скарги вказує, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а оскарження наказу Західного офісу Держаудитслужби №270 від 16 грудня 2024 є ефективним та належним способом захисту прав позивача.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, у якому заперечує проти задоволення апеляційної скарги та просить суд залишити рішення суду першої інстанції без змін, з мотивів аналогічних тим, що викладені судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні.
Про розгляд апеляційної скарги відповідач та позивач повідомлені шляхом надіслання ухвали про відкриття апеляційного провадження та призначення апеляційної скарги до розгляду через електронний кабінет сервісу "Електронний суд" Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (ЄСІТС), підтвердженням чого є відповідні дані автоматизованої системи документообігу суду.
Враховуючи те, що апеляційну скаргу подано на ухвалу суду першої інстанції та позивач і відповідач не заявили клопотання про розгляд справи за їх участю, суд апеляційної інстанції, у відповідності до п. 1 ч.1 ст.311 КАС України, вважає за можливе розглянути вказану апеляційну скаргу в порядку письмового провадження.
ІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що спірний наказ не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини першої статті 5 КАС унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
Незгода з наказом про проведення перевірки може бути підставою для оцінки наслідків або результатів перевірки (припису, постанови, рішення про анулювання ліцензії, інших санкцій) або ж скасування санкцій, пов'язаних із не допуском до проведення перевірки, правомірності такого не допуску. Оскарження самого лише наказу не призводить до реального захисту прав суб'єкта перевірки, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.
Таким чином суд дійшов висновку, що неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що наказом Західного офісу Держаудитслужби від 16 грудня 2024 року № 270 «Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року», відповідно до Порядку планування заходів державного фінансового контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2001 року № 955 (далі - Порядок № 955) та листа Держаудитслужби від 12 грудня 2024 року № 000200-18/15644/2024, затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року (далі - Наказ № 270).
Згідно з додатком 6.3 до Розділу VI Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року «Перелік підконтрольних установ (об'єктів контролю), в яких планується проведення ревізій за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року», Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період з 01 березня 2023 року по 31 січня 2025 року, віднесено до об'єктів контролю.
Як убачається із витягу з наказу Західного офісу Держаудитслужби від 16 грудня 2024 року № 270, темою заходу державного фінансового контролю визначено «Ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради» на підставі «власної ініціативи» із встановленням строків проведення - «лютий 2025 року - травень 2025 року».
Листом Управління західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 04 лютого 2025 року № 131905-14/260-2025 «Про проведення ревізії» позивача повідомлено про проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період з 01.03.2023 по 31.01.2025.
Також, позивача повідомлено, що ревізія буде проводитись з 17 лютого 2025 року по 28 березня 2024 року, відповідно до вимог Порядку проведення інспектування Державної аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінете Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550).
Управління листом від 10.02.2025 № 3058-Ю/2025 повідомило, що для підготовки до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності управління житлово-комунального господарства, благоустрою, просить надати програму ревізії.
Листом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 12.02.2025 № 131906-14/359-2025 «Про надання програми ревізії» повідомлено, що відповідно до пункту 7 Порядку № 550, посадова особа органу державного фінансового контролю, яка проводить ревізію, надає на вимогу керівника об'єкта контролю чи його заступнику копію програми ревізії.
Листом Управління від 11.02.2025 № 3342/2025 повідомлено, що відповідно до пункту 3.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2024 року, ревізійною групою фахівців Держаудитслужби проведено державний фінансовий аудит бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернополя) з 01 січня 2020 року по 31 березня 2024 року. Під час проведення даного аудиту перевірялась діяльність Управління за період з 01 січня 2020 року по 31 березня 2024 року, що підтверджується висновками, відображеними у звіті аудиту. А тому, оскільки в Управлінні проводився аудит, який охоплював період з 01 січня 2020 року по 31 березня 2024 року, то проведення ревізії суперечить приписам статті 4 Закону № 2939-ХІІ.
Листом Управління від 14.02.2025 № 3952/2025 повідомлено, що зважаючи на те, що попередній захід державного фінансового контролю (ревізія фінансово-господарської діяльності) проведено в Управлінні з 01.01.2021 по 28.02.2023, то управлінням були надані запитувані документи та матеріали за період з 01.03.2023 по 31.03.2024. Зазначається, що результатами перевірки була складена довідка від 05.07.2024 № 002000-25/11-і про проведення збору інформації в рамках проведення державного фінансового аудиту бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернополя) з метою дослідження факторів, що впливають на виконання дохідної та видаткової частин бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернополя) та стану використання ресурсів територіальної громади за період з 01 січня 2020 року по 31 березня 2024 року, яка підписана керівником управління та долучена до звіту фінансового аудиту Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернопіль) за період з 1 січня 2021 року по 31 березня 2024 року. Отож, як указує Управління в цитованому листі, проведення ревізії за період з 1 січня 2020 року по 31 березня 2024 року, суперечить нормами чинного законодавства.
Згідно з листом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 13 лютого 2025 року № 131913-14/368-2025, позивача повідомлено про те, що пунктом 3.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2024 року не передбачено проведення державного фінансового аудиту в Управлінні. Відповідно останнє не було об'єктом аудиту його керівником не підписувався протокол узгодження звіту про результати аудиту, Управлінню не подавався аудиторський звіт та супровідний лист із зазначенням строку інформування про виконання неведених у ньому пропозицій та рекомендацій. А тому, проведення ревізії в Управлінні за період з 1 березня 2023 року по 31 січня 2025 року узгоджується із приписами Закону № 2939-ХІІ.
Також, в цитованому листі зазначено, що в листі від 04.02.2025 № 131905-14/260-2025 допущено описку в даті закінчення ревізії 28 березня 2024 року, яку слід читати правильно 28 березня 2025 року.
Листом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 18 лютого 2025 року № 131905-14/433-2025 надіслано акт від 17.02.2025 № 13905-22/03 про неможливість проведення ревізії (далі - Акт).
Із Акту вбачається, що на підставі направлень від 14 лютого 2025 року №№ 35-38, виданих Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області заступнику начальна відділу контролю у галузі промисловості інфраструктури та ЖКГ Тлумацькому М.Р., начальнику відділу взаємодії з правоохоронними органами Жукову О.В., головному державному аудитору відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ Цьомкало О.М., головному державному аудитору відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Мотилю І.Б., передбачено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Управлінні за період 01 березня 2023 року по 31 січня 2025 року, яка не розпочата.
Як зазначається в акті, начальник Управління Соколовський О.І. від підпису направлень на зазначених працівників Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області відмовився та повідомив про недопущення до проведення ревізії.
ІV. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів встановила таке.
У адміністративному позові поданому у цій справі позивач просить суд визнати протиправним та скасувати наказ Західного офісу Держаудитслужби від 16 грудня 2024 № 270, в частині затвердження плану проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління за період, за який охоплює 01 березня 2023 року - 31 березня 2024 року, а також визнати дії із реалізації цього пункту неправомірними.
Відтак, ключовим питанням доводів апеляційної скарги на які суду апеляційної інстанції слід дати відповіді є вирішення спірного питання чи оскарження наказу про призначення перевірки є належним способом захисту прав позивача у цій справі, і чи підлягає така вимога судовому розгляду.
Як було встановлено судом вище наказом Західного офісу Держаудитслужби від 16 грудня 2024 року № 270 «Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року», відповідно до Порядку планування заходів державного фінансового контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2001 року № 955 (далі - Порядок № 955) та листа Держаудитслужби від 12 грудня 2024 року № 000200-18/15644/2024, затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року (далі - Наказ № 270).
Згідно з додатком 6.3 до Розділу VI Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року «Перелік підконтрольних установ (об'єктів контролю), в яких планується проведення ревізій за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року», Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період з 01 березня 2023 року по 31 січня 2025 року, віднесено до об'єктів контролю.
З акту Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 17.02.2025 № 13905-22/03 про неможливість проведення ревізії убачається, що проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Управлінні житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період 01 березня 2023 року по 31 січня 2025 року не розпочато, позаяк начальник Управління Соколовський О.І. від підпису направлень на зазначених працівників Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області відмовився та повідомив про недопущення до проведення ревізії.
Відтак з обумовленого слідує, що ревізії за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року» в Управлінні житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період з 01 березня 2023 року по 31 січня 2025 року не є проведеною.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).
Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно з частиною другою статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Частиною першою статті 4 Закону № 2939-XII передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 2939-XII плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.
Механізм складання і затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю органів державного фінансового контролю визначено в Порядку планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 №955 (далі - Порядок №955).
Пунктом 3 Порядку №955 передбачено, що проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал.
Відповідно до підпункту «г» пункту 7 Порядку №955 підставою для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю є ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю з урахуванням таких критеріїв, як:
- економічна та соціальна важливість питань, які обов'язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період;
- значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів;
- публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном;
- імовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього контролю;
- ризики допущення фінансових порушень у підконтрольних установах.
Пунктом 8 Порядку №955 передбачено, що внесення змін до планів проведення заходів державного фінансового контролю проводиться у порядку їх затвердження.
Згідно з пунктом 6 Порядку №955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначаються Держаудитслужбою України.
Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України 26.10.2005 №319 затверджено Інструкцію №319.
Пунктом 3 розділу І Інструкції №319 визначено, що плани роботи складаються підрозділами, відповідальними за планування, на наступний календарний рік, а плани ДФК - на наступний квартал.
Відповідно до пункту 2 розділу IV Інструкції №319 план ДФК Держаудитслужби складається за наведеними в додатках 3, 4 та 5 до цієї Інструкції формами окремо в розрізі державних фінансових аудитів та ревізій, які включаються до нього окремими розділами та має містити інформацію щодо тем аудитів та/або тем ревізій; підстав їх проведення; органів Держаудитслужби та їх галузевих структурних підрозділів, відповідальних за проведення таких аудитів або ревізій; строки (місяць та рік) їх проведення та назви органів державної влади, які будуть поінформовані про результати.
Згідно з пунктом 6 розділу IV Інструкції №319 до кожної теми ревізії, зазначеної в плані ДФК Держаудитслужби України, додається за визначеною в додатку 5 до цієї Інструкції формою перелік підконтрольних установ (об'єктів контролю), в яких передбачається проведення такої ревізії.
Контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби, офіси Держаудитслужби та їх управління в областях, яких планом ДФК Держаудитслужби визначено головним виконавцем державного фінансового аудиту, листом надають офісам Держаудитслужби та їх управлінням в областях, залученим до проведення відповідного аудиту, перелік підконтрольних установ, на яких доцільно здійснювати збір інформації з метою дослідження гіпотез аудиту та отримання аудиторських доказів.
Пунктом 7 розділу IV Інструкції №319 передбачено, що визначення підконтрольних установ (крім тих, що перевірятимуться Держаудитслужбою) за темами ревізій, зазначених у планах ДФК Держаудитслужби, здійснюють офіси Держаудитслужби та їх управління в областях, а у разі недоцільності або неможливості (ускладнень) їх відбору на такому рівні - контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби відповідно до визначених для цих підрозділів сфер відповідальності. З метою визначення переліків для тем ревізій, які будуть перевірятися в ході централізованого завдання Держаудитслужби, контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби визначають такі теми ревізій на наступний квартал за формами, визначеними в додатку 4 до цієї Інструкції, та завчасно надсилають їх до офісів Держаудитслужби та їх управлінь в областях.
Згідно з пунктом 9 розділу IV Інструкції №319 офіси Держаудитслужби та їх управління в областях строком до 10 жовтня, 10 січня, 10 квітня і 10 липня кожного року кожного року надають контролюючим структурним підрозділам Держаудитслужби пропозиції:
- щодо внесення до плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал державних фінансових аудитів, які будуть проведені офісами Держаудитслужби та їх управліннями в областях;
- щодо визначення переліків підконтрольних установ (об'єктів контролю) для тем ревізій, які будуть перевірятися в ході централізованого завдання Держаудитслужби.
Контролюючі структурні підрозділи Держаудитслужби за формами, визначеними в додатках 3, 4 та 5 до Інструкції, формують власні пропозиції до плану ДФК Держаудитслужби з урахуванням опрацьованих пропозицій офісів Держаудитслужби та їх управлінь в областях. Пропозиції спрямовуються заступникам Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність відповідних контролюючих структурних підрозділів, в електронному вигляді шляхом подання доповідної записки через систему електронного документообігу, яка попередньо погоджується підрозділом Держаудитслужби, відповідальним за планування. Після накладання заступниками Голови Держаудитслужби резолюцій на доповідні записки вони надсилаються для виконання до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, строком до 15 жовтня, 15 січня, 15 квітня і 15 липня кожного року.
Відповідно до пунктів 10 і 12 розділу IV Інструкції №319 пропозиції до плану ДФК Держаудитслужби містять теми аудитів, теми ревізій та переліки підконтрольних установ (об'єктів контролю) формуються за формами, визначеними в додатках 3, 4 та 5 до цієї Інструкції. До кожного із запропонованих заходів державного фінансового контролю надається обґрунтування доцільності його проведення відповідно до вимог пунктів 12 та 13 цього розділу.
Обґрунтування доцільності проведення заходу державного фінансового контролю передбачає надання інформації, фактів та аргументів, що підтверджують актуальність, корисність чи потребу проведення державного фінансового аудиту або ревізії. За наявності може зазначатися інша інформація, що підтверджує доцільність проведення заходу державного фінансового контролю.
Згідно з пунктом 15 розділу IV Інструкції №319 проєкт плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал формується підрозділом Держаудитслужби, відповідальним за планування, за формами, визначеними у додатках 3, 4 та 5 до цієї Інструкції, та через систему електронного документообігу подається на погодження до контролюючих структурних підрозділів, заступників Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність таких підрозділів, до 25 жовтня, 25 січня, 25 квітня і 25 липня кожного року.
Пунктом 19 розділу IV Інструкції №319 передбачено, що план ДФК Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року.
Згідно з пунктом 1 розділу VI Інструкції №319 унесення змін до планів роботи Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, а також планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби здійснюється в порядку їх погодження та затвердження шляхом складання проєктів таких змін за формами та з дотриманням процедур, визначеними розділами ІІ-V цієї Інструкції, їх подальшим погодженням і затвердженням.
Відповідно до пункту 4 розділу VI Інструкції №319 пропозиції щодо внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби, сформовані відповідно до пункту 1 цього розділу, подаються (надсилаються) до підрозділу Держаудитслужби, відповідального за планування, не пізніше ніж за 20 календарних днів до закінчення поточного планового періоду (в частині інспектувань) або 30 календарних днів (в частині державних фінансових аудитів) з обґрунтуваннями потреби внесення таких змін відповідно до вимог пункту 13 розділу IV цієї Інструкції.
Пунктом 5 розділу VI Інструкції №319 передбачено, що за потреби Держаудитслужба може прийняти рішення про внесення змін до планів ДФК Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби у строки, пізніші за встановлені пунктом 4 цього розділу.
Повертаючись до спірних правовідносин колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (
Право на судовий захист, також відображене і у частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб'єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС.
Разом з цим обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Тобто обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 вересня 2021 року у справі № 816/228/17 сформувала правовий висновок, згідно з яким неправомірність дій контролюючого органу з призначення і проведення перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об'єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення. У зв'язку з чим, не погодилась із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Окрім зазначеного Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 27 лютого 2025 року у справі № 560/16980/23 зазначив, що:
«39. Так, у справі, що розглядається, позивач просить визнати протиправним та скасувати наказ Західного офісу Держадутислужби від 20 червня 2023 року № 188 «Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал» в частині.
40. При цьому, як вбачається з матеріалів справи, ДП «Хмельницький облавтодор» з 12 вересня 2023 року призупинив надання посадовим особам органу державного фінансового контролю документів, необхідних для проведення ревізії ДП «Хмельницький облавтодор», у тому числі його філій, а надані на вимогу об'єкта контролю повернуто. Отже, позивач фактично скористався правом не допустити посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки.
41. Враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що спірний наказ не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
42. Незгода з наказом про проведення перевірки може бути підставою для оцінки наслідків або результатів перевірки (припису, постанови, рішення про анулювання ліцензії, інших санкцій) або ж скасування санкцій, пов'язаних із недопуском до проведення перевірки, правомірності такого недопуску. Оскарження самого лише наказу не призводить до реального захисту прав суб'єкта перевірки, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.
43. Таким чином, неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
44. При цьому, підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об'єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
45. Аналогічний висновок викладений Верховним Судом у постанові від 24 жовтня 2024 року у справа № 580/2466/19, від 22 жовтня 2024 року у справі № 380/7526/22, від 03 жовтня 2024 року у справі № 520/26475/21, від 08 березня 2023 року у справі № 420/25447/21.»
Колегія суддів вважає обумовлені висновки КАС ВС та ВПВС застосовним і до справи, що розглядається.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Як наслідок суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС для закриття провадження. При цьому суд обґрунтовано урахував, що заявлені позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства.
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України та частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Гарсія Руїз проти Іспанії» (рішення від 21 січня 1999 року), зокрема, зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини і зобов'язує суди викладати підстави для своїх рішень, це не можна розуміти як вимогу давати докладну відповідь на кожний аргумент.
Тому за наведених вище підстав, якими обґрунтовано судове рішення, суд не убачає необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, зазначені сторонами, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у цій справі.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.
Колегія суддів зазначає, що підстави для перерозподілу та присудження судових витрат у даній справі - відсутні.
Керуючись ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,
Апеляційну скаргу Управління житлово - комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради залишити без задоволення.
Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 червня 2025 року про закриття провадження у справі № 500/2100/25 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення. Порядок, строки та підстави подання касаційної скарги на рішення суду апеляційної інстанції визначено ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя С. М. Шевчук
судді Р. В. Кухтей
С. П. Нос