-
08 грудня 2025 рокуСправа №160/17140/25
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Ніколайчук С.В.
розглянувши у спрощеному позовному провадженні позовну заяву Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області (49600, Дніпропетровська обл., місто Дніпро, вул. Воскресенська, буд. 24, код ЄДРПОУ 25843931) до Східного офісу Держаудитслужби (49101, м. Дніпро, вул. Антоновича Володимира, буд. 22, корпус 2, код ЄДРПОУ 40477689) про визнання протиправним та скасування висновку
11 червня 2025 року Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати Висновок про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби (UA-2025-04-21-004695-a) від 29.05.2025 року по закупівлі « 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-11 Дніпро - Миколаїв (через м. Кривий Ріг), км 9+499 - км 10+243, км 15+580 - км 16+680, км 71+581 - км 72+781, км 76+781 - км 78+230, Н-23 Кропивницький-Кривий ріг-Запоріжжя, км 94+188, км 130+247 - км 131+496, км 206+440 - км 207+340, Р-85 Дніпро-Васильківка Покровське-Гуляйполе-Пологи-Токмак-Мелітополь, км 85+370 - км 86+680)».
Позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що спірний висновок за своїм змістом є необґрунтованим і немотивованим, що з огляду на положення ч. 2 ст. 2 КАС України є самостійною підставою для його скасування. Як вбачається зі змісту висновку, в ньому є необґрунтовані та невмотивовані позиції, які є самостійною підставою для його скасування. У проекті договору Замовником передбачено такі пункти, як порядок внесення змін до істотних умов договору та порядок внесення змін до інших умов цього договору. Водночас, п. 8 ч. 2 ст. 22 Закону України Про публічні закупівлі не визначає, в якій саме формі (виді) та з яким змістом Замовник має відобразити порядок внесення змін до умов договору (окрім істотних). Враховуючи, що проєкт договору містить приписи щодо порядку внесення змін до умов цього договору, Замовником не було порушено п.8 ч.2 статті 22 Закону України Про публічні закупівлі, тому висновок відповідача в даній частині є хибним та безпідставним. Таким чином, висновок Східного офісу Держаудитслужби № UA-2025-04-21-004695-a є протиправним, оскільки він суперечить нормам чинного законодавства, тому підлягає скасуванню.
Ухвалою від 16 червня 2025 року суд залишив позовну заяву без руху та встановив позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали.
11.07.2025 року відповідач подав відзив на позовну заяву. У відзиві відповідач зазначив, що за результатами моніторингу закупівлі, унікальний номер якої UA-2025-04-21-004695-а Східним офісом Держаудислужби було складено висновок про результати моніторингу закупівлі, який затверджено начальником Східного офісу Держаудислужби та оприлюднено в електронній системі закупівель відповідно до ч. 6 ст. 8 Закону України № 922.
В договорі не конкретизовано, зокрема в якій формі письмовій/усній/електронній, за мовчазною згодою або взаємною згодою сторін, шляхом складання додаткової угоди , або в інший спосіб в такий договір можуть бути внесені зміни, чим недотримано норми п. 8 ч. 2 ст. 22 Закону України № 922, тому виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель у сукупності, висновок Східного офісу Держаудислужби про результати моніторингу процедури закупівлі є обґрунтованим і таким, що прийнято з врахуванням всіх істотних обставин. Таким чином, позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Відповідно до ч. 6 ст. 12, ч.1, 2 ст. 257, ч. 1 ст. 260 Кодексу адміністративного судочинства України зазначена справа є справою незначної складності та розглядається за правилами спрощеного позовного провадження. Питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження суд вирішує в ухвалі про відкриття провадження.
Згідно з ч. 5 ст. 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.
22.07.2025 року представник позивача подав відповідь на відзив, де зазначив, що в проєкті Договору про закупівлю: 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-11 Дніпро - Миколаїв (через м. Кривий Ріг), км 9+499 - км 10+243, км 15+580 - км 16+680, км 71+581 - км 72+781, км 76+781 - км 78+230, Н-23 Кропивницький-Кривий ріг-Запоріжжя, км 94+188, км 130+247 - км 131+496, км 206+440 - км 207+340, Р-85 Дніпро-Васильківка-Покровське-Гуляйполе-Пологи Токмак-Мелітополь, км 85+370 - км 86+680) (далі - Договір) замовником було передбачено відповідний порядок зміни істотних умов договору, що за змістом відповідає вимогам, передбаченим пунктом 5, ст. 41 Закону України.
Водночас п. 8 ч. 2 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» не визначає, в якій саме формі (виді) та з яким змістом замовник має відобразити порядок внесення змін до умов договору (окрім істотних).
Враховуючи, що проєкт договору містить приписи щодо порядку внесення змін до умов цього договору, замовником не було порушено п.8 ч.2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», тому висновок відповідача в цій частині є хибним та безпідставним, у зв'язку з чим позивач просить його скасувати.
Суд, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду і вирішення позову по суті, проаналізувавши застосування норм матеріального та процесуального права, встановив таке.
Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області була проведена закупівля (UA-2025-04-21-004695-а 50230000-6) Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання).
Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-11 Дніпро - Миколаїв (через м. Кривий Ріг), км 9+499 - км 10+243, км 15+580 - км 16+680, км 71+581 - км 72+781, км 76+781 - км 78+230, Н-23 Кропивницький-Кривий ріг-Запоріжжя, км 94+188, км 130+247 - км 131+496, км 206+440 - км 207+340, Р-85 Дніпро-Васильківка-Покровське-Гуляйполе-Пологи Токмак-Мелітополь, км 85+370 - км 86+680))»
Позивач зазначив, що в проєкті договору про закупівлю: 50230000-6 послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-11 Дніпро - Миколаїв (через м. Кривий Ріг), км 9+499 - км 10+243, км 15+580 - км 16+680, км 71+581 - км 72+781, км 76+781 - км 78+230, Н-23 Кропивницький-Кривий ріг-Запоріжжя, км 94+188, км 130+247 - км 131+496, км 206+440 - км 207+340, Р-85 Дніпро-Васильківка-Покровське-Гуляйполе-Пологи Токмак-Мелітополь, км 85+370 - км 86+680) замовником було передбачено відповідний порядок зміни істотних умов договору, що за змістом відповідає вимогам, передбаченим пунктом 5 ст. 41 Закону України № 922.
В п. 3.5. зазначено, що у відповідності до п. 19 Постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 р. № 1178 «Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування істотні умови цього Договору можуть бути змінені за таких умов:
1) зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника;
2) покращення якості предмета закупівлі за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;
3) продовження строку дії договору про закупівлю та/або строку виконання зобов'язань щодо передачі товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення документально підтверджених об'єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;
4) погодження зміни ціни в договорі про закупівлю в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) та якості товарів, робіт і послуг);
5) зміни ціни в договорі про закупівлю у зв'язку з зміною ставок податків і зборів та/ або зміною умов щодо надання пільг з оподаткування - пропорційно до зміни таких ставок та/або пільг з оподаткування, а також у зв'язку із зміною системи оподаткування пропорційно до зміни податкового навантаження внаслідок зміни системи оподаткування;
6) зміни умов у зв'язку із застосуванням положень частини шостої статті 41 Закону.
Додатково, в умовах проєкту Договору, замовником передбачив такі пункти щодо порядку змін його умов, а саме:
- пунктом 6.2 закріплено наступний порядок змін умов цього договору:
-п. 6.2.1. Достроково розірвати цей Договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів;
-п. 6.2.3. Зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань.
У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору. Також, в проекті договору Замовник зазначив, що сторони керуються вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України , в якому Стаття 651 Цивільного кодексу України (ЦК України) регулює питання зміни або розірвання договору.
На підставі виявлених органом державного фінансового контролю ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюднений в електронній системі закупівель, Східний офіс Держаудислужби видав наказ від 08.05.2025 року № 119 «Про початок здійснення моніторингу закупівель» , згідно із переліком, серед яких також була включена закупівля моніторингу закупівля позивача, унікальний номер якої UA-2025-04-21-004695-а.
29.05.2025 року Східним офісом Держаудитслужби було оприлюднено висновок про результати моніторингу Закупівлі.
Відповідач зазначив у висновку таке: «За результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону № 922 та Особливостям встановлено недотримання вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону № 922 та пункту 28 Особливостей. За результатами аналізу питання обрання процедури закупівлі, визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, повноти та своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом порушень не встановлено .».
Східний офіс вважає, що: «З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель та з огляду на відсутність механізму їх усунення, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Східний офіс Держаудитслужби зобов'язує здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
Позивач, вважаючи зазначений висновок протиправним, звернувся з цим позовом до суду.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, доводам позивача, викладеним в позовній заяві, та доводам відповідача, викладеним в відзиві на позов, суд врахував такі норми чинного законодавства, які діяли на момент виникнення спірних правовідносин, та релевантні їм джерела права.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до ст. 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939 (далі - Закон №2939) Офіс здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, установленому Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-УІІІ (далі - Закон № 922). Такий порядок здійснення моніторингу публічних закупівель регламентовано положеннями ст. 8 Закону №922 (у редакції, що діє з 19.04.2020).
Підстави для проведення моніторингу публічних закупівель передбачені в ч. 2 ст. 8 Закону №922, а саме: дані автоматичних індикаторів ризиків; інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; інформація, отримана від громадських об'єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.
Частиною 2 ст. 8 Закону №922 визначено, що для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, можуть використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
За наявності однієї або декількох підстав, які визначено ч. 2 ст. 8 Закону №922, керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) приймає рішення про початок моніторингу закупівлі. Відповідно до ч. З зазначеної статті Закону №922 повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.
Згідно абз. 2 ч. 1 ст. 8 Закону №922 моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Керуючись ч. 2 ст. 8 Закону №922, на підставі виявлених органом державного фінансового контролю ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель, Східний офіс Держаудитслужби видав наказ від 08.05.2024 №119 «Про початок здійснення моніторингу закупівель», згідно з переліком, серед яких також була включена закупівля позивача, унікальний номер якої UА- 2025-04-21-004695-а.
Частиною 6 ст. 8 Закону № 922 визначено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
За результатами моніторингу закупівлі, унікальний номер якої UА -2025- 04-21-004894-а Східним офісом Держаудитслужби було складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, який затверджено начальником Східного офісу Держаудитслужби та оприлюднено в електронній системі закупівель у відповідності до вимог ч. 6 ст. 8 Закону № 922.
Щодо недотримання вимог п. 8 ч. 2 ст. 22 Закону № 922 та пункту 28 Особливостей, суд зазначає про таке.
Службою була проведена закупівля «(UA-2025-04-21-004695-а 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-11 Дніпро - Миколаїв (через м. Кривий Ріг), км 9+499 - км 10+243, км 15+580 - км 16+680, км 71+581 - км 72+781, км 76+781 - км 78+230, Н-23 Кропивницький-Кривий ріг-Запоріжжя, км 94+188, км 130+247 - км 131+496, км 206+440 - км 207+340, Р-85 Дніпро-Васильківка-Покровське-Гуляйполе-Пологи Токмак-Мелітополь, км 85+370 - км 86+680))», очікуваною вартістю 8 403 076,00 грн.
Зазначену процедуру закупівлі замовником проведено під час дії Закону України від 25.12.2015 №922-VІІІ «Про публічні закупівлі» (далі Закон № 922) та Постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» (далі - Особливості).
За результатами проведеного моніторингу Східним офісом складено висновок від 29.05.2025, який оприлюднено в електронній системі закупівель 30.05.2025.
Висновком моніторингу процедури закупівель встановлено порушення позивачем вимог пункту 8 ч.2 статті 22 Закону №922 та пункту 28 Особливостей.
Так, пунктом 28 Особливостей передбачено, що тендерна документація формується Замовником відповідно до вимог статті 22 Закону №922 з урахуванням Особливостей.
Відповідно до пункту 8 частини другої статті 22 Закону №922 у тендерній документації зазначаються відомості щодо проекту договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов.
Відповідно до частини 1 статті 41 Закону №922 договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
З огляду на зазначену норму, в тендерній документації повинні міститись проект договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов.
Моніторингом питання відповідності тендерної документації вимогам Закону №922 та Особливостям установлено, що Замовником в складі тендерної документації у Додатку 6 розміщено проект договору про закупівлю без обов'язкового зазначення порядку змін його умов, чим порушено вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922.
Позивач у позовній заяві зазначає, що ним в проекті Договору було передбачено відповідний порядок зміни істотних умов Договору, що за змістом відповідає вимогам, передбаченим пунктом 5 ст.41 Закону №922. Разом з тим, у п.3.5 зазначено тільки умови змін істотних умов цього договору у відповідності до п. 19 Особливостей, що не визначає порядок внесення змін його умов.
Крім того, позивач зазначає, що у п.6.2 проекту договору зазначено порядок змін умов цього договору, а саме: п. 6.2.1. Достроково розірвати цей договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів, п. 6.2.3. Зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору.
Проте це не спростовує порушення вимог пункту 8 частини другої статті 22 Закону № 922, оскільки цим розділом 6 проекту договору визначені лише права та обов'язки сторін, а саме: пункт 6.2 зазначає тільки права замовника.
З огляду на викладене, в договорі не конкретизовано, зокрема в якій формі (письмовій/усній/електронній), за мовчазною згодою або взаємною згодою сторін, шляхом складання додаткової угоди, або в інший спосіб в такий договір можуть бути внесені зміни, чим недотримано норми пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922.
Слід зазначити, що в подальших укладених договорах замовника наявні вимоги щодо порядку розірвання умов договору, внесення змін до нього (передбачені окремими розділами) - UА-2025-06-04-006357-а, UА-2025-05-23- 011759-а, UА-2025-06-04-008700-а.
З урахуванням вищенаведеного, суд вважає, що зважаючи на виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель у сукупності, висновок Східного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2025-04-21-004695-а є обґрунтованим і таким, що прийнято з врахуванням всіх істотних обставин і оприлюднено в межах наділених повноважень та з дотриманням вимог законодавства.
Відтак аргументи та доводи позовної заяви не спростовують встановлених Офісом порушень, допущених замовником під час проведення процедури закупівлі. Зміст висновку повністю відповідає вимогам чинного законодавства та фактичним обставинам справи, які мали місце при розгляді питання дотримання Замовником вимог Закону № 922 та Особливостей під час проведення процедури закупівлі.
Відповідно до частини 1 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Частинами 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні (частина 1 статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України).
За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд зробив висновок, що викладені в позовній заяві доводи позивача є необґрунтованими, отже вимоги такими, що не підлягають задоволенню.
Зважаючи на те, що у задоволенні позову суд відмовляє, судові витрати відповідно до вимог статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України не розподіляються.
Керуючись ст. 139, 241, 242-246, 250, 255, 262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні позовної заяви Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області (49600, Дніпропетровська обл., місто Дніпро, вул. Воскресенська, буд. 24, код ЄДРПОУ 25843931) до Східного офісу Держаудитслужби (49101, м. Дніпро, вул. Антоновича Володимира, буд. 22, корпус 2, код ЄДРПОУ 40477689) про визнання протиправним та скасування висновку - відмовити повністю.
Розподіл судових витрат не здійснюється.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя С.В. Ніколайчук