П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
09 грудня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/6773/25
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Коваля М.П.,
суддів - Джабурія О.В.,
- Вербицької Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2025 року, прийняте у складі суду судді Самойлюк Г.П. в місті Одеса, по справі за адміністративним позовом Дар'ївської сільської ради Херсонського району Херсонської області до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування висновку,-
У березні 2025 року Дар'ївська сільська рада Херсонського району Херсонської області звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , в якому позивач просив суд визнати протиправним та скасувати Висновок від 24.02.2025 Південного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-09-25-008754-a, проведеної Дар'ївською сільською радою Херсонського району Херсонської області.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2025 року адміністративний позов Дар'ївської сільської ради Херсонського району Херсонської області задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Південного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-09-25-008754-a від 24.02.2025 року.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Південний офіс Держаудитслужби звернувся до П'ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій посилається на те, що судом невірно встановлено обставини у справі, а також неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, тому просить скасувати оскаржуване рішення повністю та прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що за результатами аналізу відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону з урахуванням Особливостей встановлено порушення вимог абзацу другого підпункту 2 пункту 44 Особливостей, зокрема учасник ФОП ОСОБА_1 надав розрахунки договірної ціни, не у відповідності до обсягів та видам робіт, що визначені Замовником у технічній специфікації до предмета закупівлі, чим не дотримано вимоги Додатку №2 до тендерній документації. Апелянт вважає, що виявлені відхилення не можуть вважатися формальними, оскільки стосуються суттєвих умов, що безпосередньо впливають на вартість та якість робіт. Крім того, апелянт вважає, що зобов'язання стосовно усунення порушення шляхом припинення зобов'язань за договором є повністю співмірним і пропорційним наслідкам виявленого порушення, при цьому вказує на відсутність факту порушення оскаржуваним Висновком прав, свобод, охоронюваних законом інтересів позивача.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 25 вересня 2024 року у відповідності до положень Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII та з урахуванням Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (із змінами; надалі Особливості) Дар'ївською сільською радою Херсонського району Херсонської області в електронній системі закупівель оприлюднено оголошення про проведення процедури закупівлі «Поточний ремонт пральні та поліцейського посту (інв. № 10131000076) за адресою: с. Дар'ївка, вул. Соборна 126-Г» (за кодом ДК 021:2015 - 45450000-6: Інші завершальні будівельні роботи), з очікуваною вартістю 2 561 017,00 грн. (ідентифікатор закупівлі: UA-2024-09-25-008754-a).
03 жовтня 2024 року здійснено розкриття тендерних пропозицій, зафіксоване відповідним протоколом, згідно з яким у тендері прийняв участь один учасник, що запропонував наступну тендерну пропозицію: - ФОП ОСОБА_1 запропонував ціну тендерної пропозиції у розмірі 2 045 274,00 UAH з ПДВ.
За результатами процедури переможцем 04.10.2024 обрано ФОП ОСОБА_1 , про що складено та опубліковано в електронній системі закупівель відповідний протокол щодо прийняття рішення уповноваженою особою.
З вказаним учасником ФОП ОСОБА_1 укладено відповідний договір № 1410/24 від 14.10.2024 року із встановленим терміном виконання робіт до 31.12.2024, але в будь-якому випадку до повного виконання сторонами договірних зобов'язань на загальну суму 2 045 274,00 грн. без ПДВ.
30.12.2024 року до договору № 1410/24 від 14.10.2024 року внесено зміни а саме: «пункт 11.1. Цей Договір набирає чинності з дати підписання договору і діє до 31.12.2024, але в будь-якому випадку до повного виконання Сторонами узятих на себе зобов'язань за цим Договором.» викладено в такій редакції: «пункт 11.1. Цей Договір набирає чинності з дати підписання договору і діє до 31.12.2025 року, але в будь-якому'випадку до повного виконання Сторонами узятих на себе зобов'язань за цим Договором.». Сторони домовились продовжити строк виконання зобов'язань за Договором і викладено пункт 5.1. Договору в такій редакції: « 5.1. Строк надання Послуг: до 31.05.2025 року, але в будь-якому випадку до повного виконання сторонами договірних зобов'язань.». Сторони домовилися внести зміни до Додаток 2 до Договору - «Календарний план» та викласти в такій редакції - Додаток 1 до Додаткової угоди No 1. 4. Усі інші умови Договору залишились незмінними.
Південним офісом Держаудитслужби, в межах визначених законодавством повноважень, відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», пункту 9 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23 здійснено моніторинг процедури відкритих торгів з особливостями за предметом закупівлі: Поточний ремонт пральні та поліцейського посту (інв. № 10131000076) за адресою: с. Дар'ївка, вул. Соборна 126-Г», 2561017 UAH, 45450000-6, ДК021, 1, послуга, щодо дотримання Позивачем законодавства у сфері публічних закупівель.
Підставою для прийняття рішення про початок моніторингу є виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
За результатами моніторингу зазначеної процедури закупівлі складено висновок від 24.02.2025, який оприлюднено в електронній системі закупівель відповідно до норм частини шостої статті 8 Закону № 922-VІІІ.
За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції учасника ФОП ОСОБА_1 встановлено порушення вимог абзацу другого підпункту 2 пункту 44 Особливостей.
З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель, яке є значущим, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області зобов'язує здійснити заходи щодо усунення виявленого порушення шляхом припинення зобов'язань за договором та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів
Позивач, не погоджуючись з висновком відповідача, звернувся до суду з даним позовом.
Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції дійшов висновку, що порушення порушень вимог законодавства України про публічні закупівлі не допущено та про невідповідність оскаржуваного висновку відповідача, як акту індивідуальної дії, критеріям обґрунтованості та вмотивованості, що є підставою для визнання його протиправним і скасування.
Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон).
Статтею 2 Закону передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до статті 4 Закону інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.
Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
За приписами підпунктів 3, 4 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль у: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); суб'єктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні та реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: інспектування (ревізії).
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення № 43).
Підпунктом 27 пункту 11 Положення № 43 передбачено, що голова Держаудитслужби дає в межах повноважень, передбачених законом, доручення, обов'язкові для виконання державними службовцями і працівниками апарату Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів.
Постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» від 06.04.2016 № 266 утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад врегульовані спеціальним Законом України «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII).
Відповідно до пункту 14 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII, моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Відповідно до частин третьої, четвертої статті 8 Закону № 922-VIII, повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення. Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.
19.10.2022 набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» (далі - Особливості № 1178), прийнята відповідно до пункту 3-7 розділу X «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про публічні закупівлі».
Ці особливості встановлюють порядок та умови здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом № 922-VIII, із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (пункт 1 розділу «Загальні положення» Особливостей № 1178).
Таким чином, з 19.10.2022 на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, замовники, що зобов'язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг, проводять закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі», з урахуванням Особливостей.
Згідно абз. 2 пп. 2 п. 44 Особливостей, Замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція: не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, крім невідповідності в інформації та/або документах, що може бути усунена учасником процедури закупівлі відповідно до пункту 43 цих особливостей.
Згідно Додатку №2 до тендерної документації затверджено технічну специфікацію до предмета закупівлі «Поточний ремонт пральні та поліцейського посту (інв. № 10131000076) за адресою: с. Дар'ївка, вул. Соборна 126-Г» (за кодом ДК 021:2015 - 45450000-6: Інші завершальні будівельні роботи).
Відповідно до пункту 4 Додатку №1 до тендерної документації для підтвердження відповідності учасника кваліфікаційним критеріям, визначеним у статті 16 Закону «Про публічні закупівлі» надаються, зокрема, розрахунок вартості виконання робіт з надання послуги поточного ремонту (розрахунок вартості надати у програмному комплексі АВК або в іншому програмному комплексі, який розроблено на підставі державних і галузевих нормативів (норм) у відповідності до кошторисних норм України). На підтвердження відповідності цим вимогам учасником у складі пропозиції мають бути надані: договірна ціна; дефектний акт; локальний кошторис; відомість ресурсів; розрахунки загальновиробничих витрат.
З наданого ФОП ОСОБА_1 документу «Кошторисна документація 5.PDF» слідує, що ним зазначено «монтаж дрібних металоконструкцій вагою до 0,1 т (два блоки дверей металевих)» в кількості 0,0284 т (позиція 47), а в специфікції замовника - «монтаж дрібних металоконструкцій вагою до 0,1 т (два блоки дверей металевих)» в кількості 0,21 т (позиція 47); у ФОП ОСОБА_1 вказано «установлення металевих дверних коробок із навішуванням дверних полотен» в кількості 8,89 м2 (позиція 51), а у замовника - «установлення металевих дверних коробок із навішуванням дверних полотен» в кількості 6,44 м2 (позиція 51); у ФОП ОСОБА_1 «полівінілацетатне фарбування нових фасадів з риштувань по підготовленій поверхні» в кількості 116,55 м2 (позиція 119), а у замовника - «фарбування перхлорвініловими фарбами по підготовленій поверхні простих фасадів за 2 рази» в кількості 116,55 м2 (позиція 119).
В той же час, з наданого ФОП ОСОБА_1 документу «Кошторисна документація 5.PDF» вбачається, що він містить в собі 136 найменувань робіт із зазначенням вартості. При цьому, позиції 47, 51, 119, що зазначені у вказаному кошторисі в цілому відповідають найменуванню робіт, що вказані замовником у технічній специфікації до предмета закупівлі та в повній мірі містить інформацію про вартість таких робіт, в тому числі за вартість одиниці у відповідному вимірі, що дозволяє встановити загальну вартість із урахуванням кількості зазначеній замовником.
Верховний Суд в постанові від 31 січня 2023 року у справі №260/2993/21, дійшов висновку щодо того, що замовник на власний розсуд визначив для себе необхідний перелік вимог, наявність яких повинні підтвердити учасники, що виявили намір взяти участь у закупівлі та який дозволить замовнику провести належну оцінку тендерної пропозиції учасника відповідно до вимог Закону.
Поряд із цим, варто пам'ятати, що проведення фінансового контролю публічних закупівель не має на меті здійснення формалізованої перевірки дотримання всіх істотних та неістотних умов проведення такої процедури. Орган, який здійснює фінансовий контроль має переслідувати мету забезпечення дотримання законодавчих норм у процедурі закупівлі насамперед щодо реального захисту інтересів держави та недопущення їх порушення з боку учасників закупівлі.
Досягнення вказаної мети має забезпечуватись комплексним підходом до аналізу ситуації, яка склалась, зокрема, аналізу того, чи відбувається реальне порушення державного інтересу тією чи іншою обставиною у процедурі закупівлею, та вірно констатували, про те, що наведені обставини не викликають незаконність процедури закупівлі.
Аналогічна позиція викладена Верховним Судом в постанові від 17 грудня 2024 року по справі № 620/5597/23.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що певні недоліки в інформації щодо 3-х позицій з 136, що містяться локальному кошторисі, наданому ФОП ОСОБА_1 не свідчать про те, що тендерна пропозиція в повній мірі не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації.
Більш того, з матеріалів справи вбачається, що згідно листа ФОП ОСОБА_1 від 03.03.2025 року, вказані невідповідності пояснюються технічною помилкою при складанні такого локального кошторису спеціалістами підрядника, за наслідком виявлення чого підрядник надав виправлений локальний кошторис, повністю відповідний технічному завданню замовника та гарантував виконання робіт згідно проектної документації за встановлену договором ціну (а.с. 29).
При цьому, вказані обставини та визнання прийнятною пропозицію ФОП ОСОБА_1 не спричинило порушення засад конкуренції, адже указаний суб'єкт був єдиним учасником, який подав тендерну пропозицію.
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що встановлені відповідачем порушення, носять виключно формальний характер, оскільки не пов'язані із неможливістю забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції.
Втручання органу державного фінансового контролю в публічні закупівлі є виправданим виключно у разі, якщо виявлене порушення має негативний вплив для бюджету (зайве витрачання бюджетних коштів). Однак, у висновку про результати моніторингу закупівлі не йдеться про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою відповідача про розірвання укладеного за результатами проведеного тендеру договору.
За таких обставин, апеляційний суд вважає, що висновок Південного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-09-25-008754-a від 24.02.2025 року, прийнято необґрунтовано та без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, а тому підлягає скасуванню.
Враховуючи викладене, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2025 року - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2025 року по справі за адміністративним позовом Дар'ївської сільської ради Херсонського району Херсонської області до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування висновку - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.
Головуючий суддя: М. П. Коваль
Суддя: О.В. Джабурія
Суддя: Н.В. Вербицька