08 грудня 2025 року
м. Київ
справа № 320/33985/24
адміністративне провадження № К/990/31261/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Стародуба О.П., суддів Кравчука В.М., Стеценка С.Г., в порядку письмового провадження розглянув касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 01.10.2024 (суддя Леонтович А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2025 (судді: Сорочко Є.О., Коротких А.Ю., Чаку Є.В.)
у справі №320/33985/24 за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити дії.
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив
- визнати протиправними та нечинними пункти 2, 3 рішення Київської міської ради від 20.12.2007 №1467/4300 «Про передачу Товариству з обмеженою відповідальністю «Будівельний міжгалузевий альянс» земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру, житлово-офісного та готельного комплексів з підземними та наземними паркінгами в урочищі Горбачиха у Дніпровському районі м. Києва»;
- зобов'язати Київську міську раду прийняти рішення, яким в установленому законом порядку внести зміни до Генерального плану міста Києва, яким відновити функціональне призначення території в межах земельної ділянки з кадастровим №8000000000:66:054:0025 - як зони зелених насаджень загального користування;
- зобов'язати Київську міську раду прийняти рішення, яким в установленому законом порядку внести зміни до Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста, затверджених рішенням Київської міської ради від 19.07.2005 №806/3381, включивши земельну ділянку з кадастровим №8000000000:66:054:0025, загальною площею 29,4396 га до переліку озеленених територій загального користування м. Києва, що відповідають типологічним ознакам та планувальним вимогам;
- зобов'язати Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) внести зміни (інформацію) в Містобудівний кадастр міста Києва про те, що територія в межах земельної ділянки з кадастровим №8000000000:66:054:0025 відноситься до зони зелених насаджень загального користування, рекреаційного призначення.
Як встановили суди попередніх інстанцій, Київська міська рада, розглянувши проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідно до статей 93, 123, 124, 141 Земельного кодексу України, рішенням від 20.12.2007 №1467/4300 «Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю «Будівельний міжгалузевий альянс» земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру, житлово-офісного та готельного комплексів з підземними та наземними паркінгами в урочищі Горбачиха у Дніпровському районі м. Києва» вирішила:
1. Затвердити містобудівне обґрунтування щодо внесення змін до містобудівної документації та визначення параметрів окремого об'єкта містобудування - будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру, житлово-офісного та готельного комплексів з підземними та наземними паркінгами в урочищі Горбачиха у Дніпровському районі м. Києва.
2. Внести зміни до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, а саме: територію, яка передається відповідно до цього рішення, вилучити із зони зелених насаджень загального користування до території житлової та громадської забудови.
3. Внести зміни до Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста, затверджених рішенням Київської міської ради від 19.07.2005 №806/3381, виключивши з переліку озеленених територій загального користування м. Києва, що відповідають типологічним ознакам та планувальним вимогам (таблиця 2), земельну ділянку площею 29,45 га у Дніпровському районі м. Києва.
4. Припинити Центральній Раді ДСТ "Авангард" право користування земельною ділянкою, відведеною згідно з рішенням виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 06.06.1977 №783/22 "Про відведення Центральній Раді ДСТ "Авангард" земельної ділянки в тимчасове користування під розміщення водно-спортивної станції" та з рішенням виконавчого комітету Київської міської Ради народних депутатів від 20.08.1979 №1088/30 "Про відведення додаткової земельної ділянки Центральній Раді ДСТ "Авангард" в тимчасове користування під розміщення водно-спортивної станції", і віднести цю земельну ділянку до земель житлової та громадської забудови (листи-згоди від 19.09.2007 №01/160 та від 20.09.2007 №01/280).
5. Визнати таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 20.09.1966 №1369 "Про відвід земельної ділянки українській Республіканській Раді по Управлінню курортами профспілок під будівництво профілакторію курортної поліклініки та водогрязелікарні в Дарницькому районі" як таке, що не було виконано в повному обсязі.
6. Затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки Товариству з обмеженою відповідальністю "Будівельний міжгалузевий альянс" для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру, житлово-офісного та готельного комплексів з підземними та наземними паркінгами в урочищі Горбачиха у Дніпровському районі м. Києва.
7. Передати Товариству з обмеженою відповідальністю "Будівельний міжгалузевий альянс", за умови виконання пункту 8 цього рішення, у довгострокову оренду на 10 років земельну ділянку загальною площею 29,45 га для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру, житлово-офісного та готельного комплексів з підземними та наземними паркінгами в урочищі Горбачиха у Дніпровському районі м. Києва, в тому числі:
- площею 3,04 га - за рахунок земель житлової та громадської забудови;
- площею 26,41 га - за рахунок міських земель, не наданих у власність чи користування.
8. Товариству з обмеженою відповідальністю "Будівельний міжгалузевий альянс":
8.1. Виконувати обов'язки землекористувача відповідно до вимог статті 96 Земельного кодексу України.
8.2. У місячний термін звернутись до Головного управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) із клопотанням щодо організації робіт по винесенню меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) та виготовленню документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою.
8.3. Питання майнових відносин вирішувати в установленому порядку.
8.4. Виконати вимоги, викладені в листах Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 09.08.2007 N 19-8068, Київської міської санепідстанції від 10.12.2007 №2536, Державного управління охорони навколишнього природного середовища в м. Києві від 03.08.2007 №05-08/5675, Головного управління охорони культурної спадщини від 22.08.2007 №6303.
8.5. Забезпечити вільний доступ для прокладання нових, ремонту та експлуатації існуючих інженерних мереж і споруд, що знаходяться в межах земельної ділянки.
8.6. Проектом будівництва житлово-офісного комплексу передбачити місця постійного зберігання автотранспорту (крім відкритих автостоянок) у кількості, не меншій за одне машиномісце на кожні дві квартири в цих комплексах.
8.7. Питання пайової участі вирішити до початку будівництва відповідно до рішення Київради від 27.02.2003 №271/431 "Про пайову участь (внески) інвесторів (забудовників) у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Києва".
8.8. Передати Головному управлінню житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 7 % загальної площі квартир у цьому житлово-офісному комплексі (крім службової) на підставі пункту 36 рішення Київської міської ради від 28.12.2006 №531/588 "Про бюджет міста Києва на 2007 рік".
8.9. У складі проекту будівництва виконати розрахунки щодо забезпеченості населення об'єктами соціальної сфери (дитячі дошкільні заклади, загальноосвітні школи, об'єкти охорони здоров'я тощо) і передбачити їх розміщення та будівництво одночасно із спорудженням житлово-офісного комплексу.
8.10. Сплатити до цільового фонду спеціального фонду бюджету міста Києва на розвиток житлового будівництва до моменту здачі в експлуатацію збудованої житлової площі кошти в розмірі 5 % витрат з будівництва загальної площі цього житлово-офісного комплексу, виходячи з опосередкованої вартості спорудження житла, установленої Державним комітетом України з будівництва та архітектури для міста Києва станом на 1 січня року, в якому проводиться оплата, на підставі пункту 84 рішення Київської міської ради від 28.12.2006 N 531/588 "Про бюджет міста Києва на 2007 рік".
9. Визнати такими, що втратили чинність, рішення виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 06.06.1977 №783/22 "Про відведення Центральній Раді ДСТ "Авангард" земельної ділянки в тимчасове користування під розміщення водно-спортивної станції" та рішення виконавчого комітету Київської міської Ради народних депутатів від 20.08.1979 №1088/30 "Про відведення додаткової земельної ділянки Центральній Раді ДСТ "Авангард" в тимчасове користування під розміщення водно-спортивної станції".
10. Попередити землекористувача, що використання землі не за цільовим призначенням тягне за собою припинення права користування нею відповідно до вимог статей 141, 143 Земельного кодексу України.
11. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Київради з питань земельних відносин.
Не погоджуючись із пунктами 2, 3 вказаного рішення, 17.07.2024 позивач звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30.07.2024 позовна заява ОСОБА_1 залишена без руху з підстав пропуску строку звернення до суду, а також з підстав ненаведення обґрунтування наявності порушеного права діями/бездіяльністю відповідача, та відсутності конкретизації, яке саме право позивача є порушеним. Встановлено десятиденний строк з дня одержання копії ухвали для усунення наведених у ній недоліків.
На виконання вимог ухвали суду позивачем подано заяву про усунення недоліків.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 01.10.2024, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2025, позовну заяву повернуто позивачу.
Ухвалюючи оскаржувані судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що рішення Київської міської ради від 20.12.2007 №1467/4300 не є нормативним актом в розумінні статті 4 КАС України, оскільки зі змісту оскаржуваного рішення вбачається, що Київрада вирішила передати ТОВ «Будівельний міжгалузевий альянс» земельну ділянку для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру, житлово офісного та готельного комплексів з підземними та наземними паркінгами в урочищі Горбачиха у Дніпровському районі м. Києва, в зв'язку з чим, оскаржуваним рішенням було передбачено здійснення відповідних організаційних заходів, яке покладалось на визначених в цьому рішенні суб'єктів.
При цьому суди виходили з того, що визначення «змішаний нормативний акт» КАС України не містить, а посилань на жодну норму чинного законодавства, що містила б визначення терміну «змішаний нормативний акт» в тому сенсі, в якому це вжито позивачем, останнім не наведено, а отже, до спірних правовідносин не підлягають застосуванню приписи частини 3 статті 264 КАС щодо можливості оскарження нормативно-правових актів протягом всього строку їх чинності.
З огляду на викладене, повертаючи позовну заяву з підстави, передбаченої пунктом 9 частини 1 статті 169 КАС України суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач звернувшись до суду із позовом про скасування оскаржуваного рішення через більш ніж 16 років з моменту його прийняття, пропустив шестимісячний строк на оскарження акту індивідуальної дії, при цьому, не обґрунтував поважності причин такого пропуску, а подана ним заява про усунення недоліків не містить жодних причин його пропуску, які могли б бути визнані судом поважними.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Позивач не погодився із судовими рішеннями судів попередніх інстанції, подав касаційну скаргу.
В обґрунтування касаційної скарги покликається на порушення судами норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання відкриття провадження у справі.
Зокрема, покликається на те, що за своєю природою оскаржуване рішення є змішаним правовим актом, оскільки в частині пунктів 2, 3 про внесення змін до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони і Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста, оскаржуване рішення Київради стосується невизначеного кола осіб, не вичерпується своєю реалізацією, регулює правовідносини щодо функціонального призначення цієї території, а отже є нормативно-правовим актом. В частині ж передачі земельної ділянки в оренду, рішення (пункти 6-10) є актом індивідуальної дії.
Покликається на те, що на відміну від інших пунктів (щодо надання земельної ділянки в оренду), оскаржувані пункти 2 і 3, стосуються не безпосередньо ТОВ «Міжгалузевий будівельний альянс», а території.
Таким чином, позивач покликається на те, що суди порушили норму частини 3 статті 264 КАС України, яка визначає, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, а отже, протиправно і безпідставно обмежили його право на звернення до суду шестимісячним терміном.
На підтвердження своїх доводів покликається на висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 08.05.2024 справі №400/1465/20 та від 15.06.2022 у справі № 640/24640/20.
Просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні.
Копію ухвали про відкриття касаційного провадження разом з копією касаційної скарги та доданими до неї матеріалами доставлено до електронного кабінету Київської міської ради 05.08.2025 о 18:36, однак остання не скористалася правом подання відзиву на касаційну скаргу.
Щодо природи рішення про внесення змін до генерального плану населеного пункту.
Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до пункту 42 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі- Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується, зокрема, питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Згідно з частиною 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Як зазначено вище, спірними у цій справі є пункти 2, 3 рішення Київської міської ради №451-VIІ від 16.03.2016, якими внесено зміни до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, а також зміни до Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста, затверджених рішенням Київської міської ради від 19.07.2005 №806/3381.
Пунктами 2, 7, статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) визначено, що наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
- генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Згідно з абзацом 1 частини 1 статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до частин 1, 2 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Відповідно частини 3 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради. (частини 6, 7 статті 17 Закону №3038-VI).
Відповідно до частини 13 статті 17 Закону №3038-VI зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися за результатами містобудівного моніторингу не частіше одного разу на рік.
Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження генерального плану населеного пункту та Законом України «Про землеустрій», а якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, - у порядку, визначеному цим Законом та Законом України «Про землеустрій» для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану.
Згідно з частиною 14 статті 17 Закону №3038-VI генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.
Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту.
Зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16, 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, 04.03.2020 у справі № 450/1236/17, 09.04.2020 у справі №807/150/16, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а, від 06.10.2020 у справі №504/2797/16-а Верховний Суд дійшов висновку, що містобудівна документація на місцевому рівні, в т.ч. генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.
Крім того, у постанові від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а, предметом оскарження у якій було рішення про внесення змін до генерального плану населеного пункту, Верховний Суд дійшов наступних висновків:
«Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб'єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб'єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов'язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб'єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
У зв'язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області прийнято рішення від 25 листопада 2016 року № 818-VII Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану, яким затверджена містобудівна документація Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану , розроблена державним регіональним проектно-вишукувальним інститутом УКРПІВДЕНДІПРОВОДГОСП, є нормативно-правовим актом.»
Подібних висновків Верховний Суд дійшов також у постановах від 26.09.2023 у справі №320/2015/22 та від 05.06.2024 у справі № 580/1941/22.
Предметом оскарження, у справі яка розглядається, є рішення Київської міської ради, яким, серед іншого, внесено зміни до Генерального плану міста Києва та Програми розвитку зеленої зони міста Києва.
За таких обставин, правового регулювання та сформованої практики Верховного Суду, висновки суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права та не відповідає висновкам Верховного Суду щодо їх застосування.
Постановляючи оскаржувані рішення суди попередніх інстанцій виходили з того, що внесення змін до Генерального плану міста Києва є організаційними заходами щодо забезпечення виконання рішення про передачу в оренду земельної ділянки.
Водночас, діяльність щодо затвердження і внесення змін до Генерального плану населеного пункту за своєю природою носить нормотворчий характер, яка є однією з ознак публічної влади та суб'єктів владних повноважень, тому кваліфікація такої діяльності як організаційної (допоміжної, забезпечувальної) є помилковою.
Крім того, нормотворча функція, в силу свого впливу на правовідносини, превалює над функціями щодо питань індивідуального характеру, тому об'єднання в одному рішенні одночасно внесення змін до нормативно правових актів та вирішення інших питань індивідуального характеру не змінює правову природу такого акту саме як нормативного.
Щодо строку звернення до суду.
За правилами частини 1 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Відповідно до частини 2 цієї ж статті для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень викладені у статті 264 КАС України.
Частиною 3 вказаної статті визначено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Питання строку оскарження нормативно-правового акту уже було предметом дослідження Верховного Суду.
Так, у постанові від 13.03.2019 у справі №712/8985/17 Верховний Суд в складі об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду дійшов наступних висновків:
«Суд зазначає, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб'єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.
Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб'єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.
Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:
- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;
- дійсність факту перебування суб'єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;
- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;
- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);
- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;
- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.
З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною 2 статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.».
З огляду на викладене, у справі, що розглядається, судами першої та апеляційної інстанції не враховано того, що рішення органу місцевого самоврядування, яким внесено зміни до генерального плану населеного пункту, є нормативно-правовим актом, не застосовано вимоги статті 264 КАС, які визначають умови, за яких, може бути оскаржений нормативно-правовий акт та протягом якого строку, а отже застосування судами до спірних правовідносин шестимісячного строку оскарження ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Згідно з частиною 4 цієї статті справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що судові рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з порушенням норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції, а тому такі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 01.10.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2025 у справі №320/33985/24 скасувати.
Справу №320/33985/24 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Кравчук
С.Г. Стеценко