Іменем України
02 грудня 2025 року
м. Київ
справа №560/17662/21
адміністративне провадження № Зн/990/22/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Cтародуба О.П., Чиркіна С.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Корецького І.О.,
представників:
позивача - Кутакова П.В.,
відповідача - Гарматюк Н.П.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження заяву приватного підприємства «Рудпол» (далі - ПП «Рудпол») про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Верховного Суду від 3 квітня 2024 року у справі за позовом Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) до ПП «Рудпол» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій, :
1. Держгеонадра звернулась до суду з позовом до ПП "Рудпол", у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №6083 від 14.09.2015.
1.1 Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачу надано спеціальний дозвіл на користування надрами №6083 від 14.09.2015 з метою видобування питних підземних вод для господарсько-питного та нецентралізованого водопостачання строком на 20 років до 14.09.2035.
1.2 Відповідно до наказів Держгеонадр від 20.11.2020 №528 "Про затвердження Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2021 рік" та від 08.02.2021 №146 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у березні 2021 року" проведено планову перевірку ПП «Рудпол», за результатами якої складено акт перевірки №06-03/24/2021-10/п(31) від 15.03.2021. Згідно акта встановлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме: суб'єкт господарювання не надав документи, відомості, матеріали з питань, що виникли під час державного нагляду (контролю).
1.3 Держгеонадрами винесено припис №335-14/06 від 15.03.2021, яким відповідачу надано строк до 19.04.2021 для усунення виявлених порушень. Внаслідок не усунення ПП «Рудпол» встановлених порушень, наказом Держгеонадр від 10.06.2021 №436 зупинено дію дозволу та надано надрокористувачу строк 30 календарних днів для усунення порушень.
2. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 22.04.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022, у задоволенні позову відмовив.
2.1 Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що припис органу державного нагляду (контролю) виноситься у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері користування надрами та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень. Водночас, за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.
2.2 При цьому, необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі від 15.03.2021, не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису як обов'язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства з геології та надр. На думку судів попередніх інстанцій такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постанові від 11.06.2019 у справі № 802/793/16-а.
Проте, як слідує зі змісту оскаржуваного припису, останній не містить посилання на будь-які порушення підприємством вимог законів з питань надрокористування, які б воно повинно було або могло усунути, надавши про це відповідні докази. Також не зазначено, які конкретні умови користування ділянкою надр порушені відповідачем.
Тому суди вважали, що зазначена у приписі обставина (ненадання документів) не може свідчити про виявлення у суб'єкта господарювання порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, адже його зміст фактично свідчить про неможливість належного проведення перевірки та, як наслідок, відсутності результату державного геологічного контролю із таких підстав. При цьому причини ненадання документів (як і їх обсягу - частини чи взагалі жодних) вказані вище акт та припис не містять.
3. Верховний Суд постановою від 03.04.2024 касаційну скаргу Держгеонадр задовольнив.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22.04.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 по справі №560/17662/21 скасував.
Ухвалив нове судове рішення, яким позов Держгеонадр до ПП «Рудпол» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами задовольнив повністю.
Припинив право користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 14.09.2015 № 6083, наданого ПП «Рудпол».
3.1 Скасовуючи рішення судів першої і апеляційної інстанцій колегія суддів Верховного Суду звернула увагу на те, що припис Держгеонадр від 15.03.2021 № 335-14/06 відповідач не оскаржував, а тому відповідно до статті 7 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V) є обов'язковим до виконання. Крім того, ПП «Рудпол» не оскаржувався наказ Держгеонадр від 10.06.2021 № 436 «Про поновлення дії, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів для усунення порушень та внесення змін до наказів», яким відповідачу зупинена дія спеціального дозволу на користування надрами від 14.09.2015 № 6083 у зв'язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, та надано строк для усунення порушень.
З огляду на те, що припис від 15.03.2021 №335-14/06 та наказ від 10.06.2021 № 436 не оскаржувалися і є обов'язковими до виконання, то безпідставними є доводи позивача про те, що дефект вказаного припису не може бути підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 14.09.2015 № 6083, виданого ПП «Рудпол».
4. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи:
4.1 14 вересня 2015 року Держгеонадра на підставі наказу від 01.09.2015 №257, ПП «Рудпол» видано спеціальний дозвіл на користування надрами №6083. Метою користування надрами визначено - видобування питних підземних вод для господарсько-питного та нецентралізованого водопостачання (розлив питної води). Термін дії дозволу 20 років.
4.2 14.09.2015 між Держгеонадра та ПП «Рудпол» (Надрокористувач) укладено Угоду №6083 про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод ділянки «Рудпол», Хмельницького родовища (свердловини №1746), що знаходиться в Хмельницькій області. Згідно підпункту 1.1. Угоди, Держгеонадара надає Надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копали, а Надрокористувач зобов'язується виконувати та дотримуватись умов користування ділянкою надр, передбачених Дозволом, цією Угодою та нормами діючого законодавства.
4.3 Наказом Держгеонадр №146 від 08.02.2021 «Про проведення планових заходів державного контролю (нагляду) Державною службою геології та надр у березні 2021 року» Департаменту державного геологічного контролю доручено провести у березні 2021 року планову перевірку ПП «Рудпол» з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин. 12.02.2021 відповідачу направлено письмове повідомлення про проведення планової перевірки у строк з 01 по 15.03.2021.
4.4 На виконання наказів Держгеонадр №528 від 20.11.2020 «Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2021 рік» та від 08.02.2021 №146 «Про проведення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у березні 2021», Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю видано направлення для проведення у строк з 01 по 15.03.2021 планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр ПП «Рудпол» (код ЄДРПОУ 32889325), яке знаходиться за адресою: 29000, Хмельницька обл., м. Хмельницький, вул. Кам'янецька, буд. 257, якому надано спеціальний дозвіл на користування надрами №6083 від 14.09.2015 на предмет дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр та раціонального і ефективного використання надр України (видобування підземних вод, лікувальних грязей, ропи та розсолів).
4.5 У подальшому директор ПП «Рудпол» ОСОБА_2 повідомив позивача листом №2 від 09.03.2021, що підприємство надає доступ до проведення перевірки. Також вказав, що згідно наказу №4 від 19.01.2021 «Про зміну директора ПП «Рудпол» та виключення відомостей про осіб, які можуть вчиняти дії від імені ПП «Рудпол», 19.01.2021 припинено повноваження директора ПП «Рудпол» ОСОБА_1 З 20.01.2021 призначено директором ПП «Рудпол» ОСОБА_2. Виключено ОСОБА_1 з відомостей про осіб, які можуть вчиняти дії від імені ПП «Рудпол», у тому числі підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Проте, ОСОБА_1 всупереч зазначеному наказу самоправно здійснює незаконну господарську діяльність та фактично не допускає директора ОСОБА_2 на територію ПП «Рудпол».
4.6 За результатами проведеної перевірки позивачем складено Акт перевірки № 06-03/24/2021-10/п (31) від 15.03.2021, у якому зафіксовано порушення вимог законодавства: абзацу 4 статті 11 Закону № 877-V суб'єкт господарювання не надав документи, відомості, матеріали з питань, що виникли під час державного нагляду (контролю).
4.7 5.03.2021, на підставі вказаного акта, Держгеонадрами складено припис від 15.03.2021 № 335-14/06, яким відповідачу надано строк на усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, зазначених в акті перевірки до 19.04.2021. Зазначено про необхідність подання у письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріали згідно з додатком № 1 (питання, що підлягають перевірці), які підтверджують факт усунення порушень. Припис отримано директором ПП «Рудпол», про що свідчить підпис директора підприємства.
4.8 Наказом Держгеонадр від 10.06.2021 № 436 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень та внесення змін до наказів» зупинена дія дозволу від 14.09.2015 № 6083 та надано 30 календарних днів на усунення порушень. 29.06.2021 отримано та надіслано повідомлення щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 18.06.2021 № 10098/01/02-21, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (отримувач Рудик).
4.9 Листом від 13.08.2021 № 14396/01/02-21 Держгеонадра звернулася до відповідача з проханням надати у 15-денний строк з моменту отримання листа власну позицію (згоду/не згоду) на припинення права користування надрами, згідно спеціального дозволу № 6083 від 14.09.2021. Лист від 13.08.2021 № 14396/01/02-21 отримано 26.08.2021, підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (отримувач Рудик). Інформації щодо згоди на анулювання спеціального дозволу на користування надрами відповідач не надав.
Короткий зміст вимог і узагальнені доводи заяви про перегляд постанови Верховного Суду від 03.04.2024 за нововиявленими обставинами, узагальнені позиції інших учасників справи:
5. Відповідач подав заяву про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Верховного Суду у цій справі від 03.04.2024, просить її скасувати, ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
5.1 Аргументи особи, яка подала заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами полягають у тому, що по справі виникли нові обставини, що не були встановлені судом, не були і не могли бути відомими заявникові.
5.2 Зокрема, відповідач зазначає, що єдиною підставою для ухвалення Верховним Судом постанови від 03.04.2024 була наявність припису позивача від 15.03.2021 № 335-14/06, який не виконав відповідач, та наказу Держгеонадр від 10.06.2021 № 436 «Про поновлення дії, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів для усунення порушень та внесення змін до наказів», яким відповідачу зупинена дія спеціального дозволу на користування надрами від 14.09.2015 № 6083.
5.3 Проте рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 14.04.2025, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.08.2025 у справі № 560/844/25 вказані припис та наказ були скасовані як незаконні. При цьому судами встановлено, що вони видані протиправно і встановлено відсутність порушення відповідачем вимог законодавства про користування надрами. Заявник уважає вказані обставини нововиявленими.
6. Позивач подав відзив на заяву про перегляд постанови Верховного Суду від 03.04.2024 за нововиявленими обставинами, у якому просить відмовити у задоволенні заяви, а постанову Верховного Суду від 03.04.2024 залишити без змін. Мотивами зазначає те, що вказані заявником обставини не можуть вважатися нововиявленими відповідно до приписів статті 361 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Висновки Суду за результатами розгляду заяви про перегляд постанови за нововиявленими обставинами з посиланням на норми права, якими керувався Суд.
7. Частинами першою-четвертою статті 361 КАС України визначено, що судове рішення, яким закінчено розгляд справи і яке набрало законної сили, може бути переглянуте за нововиявленими або виключними обставинами.
Підставами для перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами є: 1) істотні для справи обставини, що не були встановлені судом та не були і не могли бути відомі особі, яка звертається із заявою, на час розгляду справи; 2) встановлення вироком суду або ухвалою про закриття кримінального провадження та звільнення особи від кримінальної відповідальності, що набрали законної сили, завідомо неправдивих показань свідка, завідомо неправильного висновку експерта, завідомо неправильного перекладу, фальшивості письмових, речових чи електронних доказів, що потягли за собою ухвалення незаконного рішення у цій справі; 3) скасування судового рішення, яке стало підставою для ухвалення судового рішення, яке підлягає перегляду.
Перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами в разі прийняття нових законів, інших нормативно-правових актів, якими скасовані закони та інші нормативно-правові акти, що діяли на час розгляду справи, не допускається, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність фізичної особи.
Не є підставою для перегляду рішення суду за нововиявленими обставинами: 1) переоцінка доказів, оцінених судом у процесі розгляду справи; 2) докази, які не оцінювалися судом, стосовно обставин, що були встановлені судом.
8. З приводу застосування вказаних норм права Верховний Суд неодноразово висловлював правові позиції.
9. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 03.02.2021 у справі № 826/20239/16 виснувала, що перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами є важливою гарантією захисту прав і свобод людини, зокрема, у сфері адміністративного судочинства. Перегляд судових рішень, які набрали законної сили, є додатковим засобом забезпечення законності судового рішення і є резервним механізмом захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб і забезпечення справедливого та ефективного здійснення правосуддя.
Перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами є особливим видом провадження. На відміну від перегляду судового рішення в порядку апеляційного та касаційного оскарження, підставою такого перегляду не є недоліки розгляду справи судом (незаконність та/або необґрунтованість судового рішення, неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права), а те, що на час ухвалення рішення суд не мав можливості врахувати істотну обставину, яка могла суттєво вплинути на вирішення справи, оскільки учасники судового розгляду не знали про неї та, відповідно, не могли надати суду дані про неї. Метою перегляду справи за нововиявленими обставинами є не ревізія судових рішень або усунення судових помилок, а лиш перегляд уже розглянутої справи з урахуванням обставин, про існування яких стало відомо після ухвалення судового рішення.
Перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами є окремою стадією судового процесу (факультативна стадія), під час якої суд, що ухвалив судове рішення, після набрання ним законної сили переглядає його з ініціативи осіб, які брали участь у справі, або осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки у зв'язку з виявленням істотних обставин, що існували, але не були їм відомі на час вирішення справи.
Інститут перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами вже по своїй природі передбачає конфлікт між принципом «правової визначеності» та «правом на справедливий суд», але останній (з урахуванням того ж принципу «правової визначеності», в аспекті чіткості судового процесу та винятковості переліку і вимог до обставин, що можуть виступати як нововиявлені) має пріоритет.
Законодавство, у тому числі і КАС України, не містить визначення поняття «нововиявлені обставини», проте за своєю юридичною суттю нововиявлені обставини - це юридичні факти (фактичні обставини) справи, які мають істотне значення для вирішення справи по суті, існували в період первинного провадження і ухвалення судового акта, але не були і не могли бути відомі ні сторонам, ні третім особам, їхнім представникам, іншим учасникам адміністративного процесу, ні суду, за умови виконання ними всіх вимог закону для об'єктивного, повного і всебічного розгляду справи та ухвалення законного й обґрунтованого судового рішення.
З огляду на викладене можна виснувати, що сутність перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами - це встановлення наявності або відсутності нововиявлених обставин і повторний розгляд справи у разі їх встановлення з метою досягнення істини у справі.
10. Подібні висновки зроблено також Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10.06.2021 у справі №759/7715/19, від 22.07.2025 у справі № 340/9761/23.
11. З огляду на вказане колегія суддів касаційного суду вважає, що до нововиявлених обставин належать факти об'єктивної дійсності, на яких ґрунтуються вимоги й заперечення сторін, а також інші факти, які мають значення для правильного розв'язання спору. Необхідними ознаками нововиявлених обставин є: а) існування цих обставин під час розгляду та вирішення справи й ухвалення судового рішення, про перегляд якого подається заява; б) на час розгляду справи ці обставини об'єктивно не могли бути відомі ні заявникові, ні суду; в) істотність цих обставин для розгляду справи - врахування цих обставин судом мало б наслідком прийняття іншого судового рішення, ніж те, яке було прийняте. Суд вправі змінити або скасувати судове рішення за нововиявленими обставинами лише за умови, що ці обставини впливають на юридичну оцінку обставин, здійснену судом у судовому рішенні, що переглядається.
12. У справі, яка розглядається, Суд прийшов до висновку про задоволення позову Держгеонадра з огляду на наявність передбачених пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 4-1 Закону України від 6 вересня 2005 року № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV) підстав.
13. Такими підставами Суд вказав те, що відповідач не виконав вимог припису Держгеонадр і, як наслідок, порушив вимоги статті 11 Закону № 2806-IV та Угоди про умови користування надрами, яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 14.09.2015 № 6038 в частині обов'язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами. При цьому припис у встановленому порядку не оскаржений і не скасований.
14. Проте до суду надано рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 14.04.2025 у справі № 560/844/25 за позовом ПП "Рудпол" до Держгеонадр про визнання протиправними та скасування наказу і припису від 15.03.2021 №335-14/06, яке набрало законної сили. Згідно цього рішення визнаний протиправним та скасований припис Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр від 15.03.2021 №335-14/06, невиконання якого слугувало підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 14.09.2015 № 6038. Також визнаний протиправним та скасований наказ Держгеонадр від 10.06.2021 №436 «Про поновлення дії, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» в частині щодо зупинення дії спеціального дозволу ПП «Рудпол» та надання 30 календарних днів на усунення порушень.
15. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.09.2019 у справі № 520/12022/17 зробила висновок, що у разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття. Аналогічну позицію висловив і Верховний Суд у постанові від 05.02.2024 у справі №140/5638/23.
16. Відтак стосовно обставин цієї справи у разі скасування судом оспорених Підприємством припису та наказу позивача такі втрачають чинність з моменту їх прийняття, оскільки ці адміністративні акти владного суб'єкта за видом, характером та своєю правовою природою належать до актів індивідуальної дії. Тож і право заявника, яке він захищає у цьому спорі, має буде відновлено з того моменту, коли його було порушено й у тому обсязі, у якому воно існувало.
17. За наведених обставин справи та їх правового регулювання колегія суддів касаційного суду вважає встановлення рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 14.04.2025, яке набрало законної сили, втрати чинності з моменту його прийняття припису Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України від 15.03.2021 №335-14/06, невиконання якого слугувало підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 14.09.2015 № 6038, нововиявленими обставинами.
18. Ці обставини існували під час розгляду та вирішення справи й ухвалення судового рішення, про перегляд якого подається заява, оскільки протиправний та скасований акт індивідуальної дії не породжує будь яких негативних наслідків для особи. На час розгляду цієї справи зазначені обставини об'єктивно не могли бути відомі ні заявникові, ні суду. При цьому такі обставини є істотними для розгляду цієї справи, оскільки їх врахування судом могли б мати наслідком прийняття іншого судового рішення, ніж те, яке було прийняте.
19. Оскільки зазначені обставини впливають на юридичну оцінку обставин, здійснену судом у судовому рішенні, що переглядається, колегія суддів касаційного суду вважає за можливе переглянути за нововиявленими обставинами постанову у справі від 03.04.2024. За результатом розгляду заяви про перегляд вказаного судового рішення за нововиявленими обставинами задовольнити заяву, скасувати постанову Верховного Суду від 03.04.2024 та ухвалити нове судове рішення.
20. Переглядаючи зазначену постанову по суті Суд зазначає, що Держгеонадра є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції і діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення №1174).
21. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедури продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулювалися на час спірних правовідносин Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (зі змінами та доповненнями; далі - Порядок №615).
22. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
23. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
24. Статтями 60, 61 Кодексу України про надра визначено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
25. Згідно пункту 10 Порядку № 615 невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування ділянкою, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов'язаної з використанням ділянки надр.
26. Пунктом 21 цього Порядку визначено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Міндовкілля, Держпраці, МОЗ, Держекоінспекції, органів місцевого самоврядування, ДПС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення; 3) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; 4) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції"; 5) невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи; 6) відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин.
Дія дозволу також може бути зупинена органом з питань надання дозволу за поданням Міндовкілля за зверненням до Міндовкілля Держекоінспекції та/або її територіальних органів щодо невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи, відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин.
Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов'язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.
Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов'язку проводити на ділянці надр роботи, пов'язані із запобіганням виникненню надзвичайної ситуації або усуненням її наслідків.
Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії.
Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.
У разі визнання за рішенням суду, що набрало законної сили, незаконним (безпідставним) зупинення дії та/або анулювання дозволу строк дії дозволу та відповідно строк користування надрами продовжується органом з питань надання дозволу на строк такого зупинення та/або анулювання.
27. Згідно ж пункту 23 Порядку № 615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбачених Кодексом України про надра, Законами України "Про нафту і газ" та "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Підстави припинення права користування надрами визначенні статтею 26 Кодексу України про надра, відповідно до якої право користування надрами припиняється в разі:
1) якщо відпала потреба в користуванні надрами;
2) закінчення встановленого строку користування надрами;
3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано в користування;
4) користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;
5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;
6) якщо користувач без поважних причин протягом 2 років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;
7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої в користування ділянки надр.
28. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра в користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, в разі незгоди користувачів - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
29. Верховний Суд України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та Верховний Суд у постановах від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 зробив правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
30. Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом обмеження суб'єкта владних повноважень, у визначених законом випадках, приймати рішення про припинення права користування надрами в межах адміністративної процедури. Таким чином, законом встановлюється судовий порядок позбавлення права користування надрами, як додаткова гарантія захисту прав надрокористувачів, яка реалізується під час звернення суб'єкта владних повноважень із позовом до суду.
31. Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, за наявності згоди на це користувача надрами, самостійно, а в разі відсутності згоди - у судовому порядку.
32. Суд касаційної інстанції також зауважує, що згідно абзаців 5-8 частини 7 статті 4-1 Закону № 2806-IV дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. При цьому Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
33. У цій справі суди встановили, що наказом Держгеонадр від 10.06.2021 №436 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень та внесення змін до наказів» зупинена дія дозволу від 14.09.2015 №6083 на підставі підпунктів 1, 3 пункту 21 Порядку № 615. Тобто підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 14.09.2015 №6083 та, як наслідок, звернення позивача до суду з позовом, стало не усунення відповідачем порушень, зазначених у приписі від 15.03.2021 №335-14/06.
34. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що припис органу державного нагляду (контролю) виноситься у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері користування надрами та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень. Водночас, за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.
При цьому, необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі від 15.03.2021, не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису як обов'язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства геології та надр. При цьому суди попередніх інстанцій враховували висновок, викладений Верховним Судом у постанові від 11.06.2019 у справі № 802/793/16-а.
35. Колегія суддів Верховного Суду з такими висновками судів попередніх інстанцій не погоджується виходячи із того, що згідно зі статтею 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб'єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред'являють керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб'єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки. Крім того, цією ж нормою встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
36. Частиною першою статті 12 Закону № 877-V встановлено, що невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
37. Відтак колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що чинний припис Держгеонадр відповідно до статті 7 Закону № 877-V є обов'язковим до виконання. Не виконання вимог припису Держгеонадр має наслідком порушення вимоги статті 11 Закону № 877-V та Угоди про умови користування надрами, яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами в частині обов'язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами.
38. Зважаючи на викладене, невиконання вимог припису є порушенням вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 4-1 Закону№ 2806-IV, що узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 27.07.2022 у справі №460/7845/20.
39. Проте у цій справі встановлено, що припис позивача від 15.03.2021 №335-14/06 скасовано рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 14.04.2025 у справі № 560/844/25 за позовом ПП "Рудпол" до Держнгеонадр про визнання протиправними та скасування наказу і припису №335-14/06 від 15.03.2021, яке набрало законної сили. Відтак такий втратив чинність з моменту його прийняття.
40. Верховний Суд у постанові від 08.04.2025 у справі №802/52/18-а в подібних правовідносинах зробив такі висновки, від яких колегія суддів не вважає за необхідне відступати:
«З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів уважає за необхідне зазначити, що скасування відповідного припису в судовому порядку виключає можливість вважати його належною та достатньою підставою для прийняття рішення про припинення права на користування надрами.
Державна служба геології та надр України не має права ігнорувати правові наслідки судового рішення, яким визнано протиправним та скасовано припис, винесений за результатами проведеної перевірки. Посилання на порушення, зафіксовані у такому приписі, як на підставу для анулювання спеціального дозволу не узгоджується з принципом правової визначеності та суперечить вимогам частини другої статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Тому твердження Держгеонадр щодо можливості анулювання спеціального дозволу з підстав, які визнані протиправними та скасовані в судовому порядку, не відповідає вимогам чинного законодавства, суперечить принципу правової визначеності та нівелює судові гарантії захисту прав суб'єкта господарювання.
Анулювання спеціального дозволу на користування надрами є правовим механізмом, що має винятковий характер і допускається лише за наявності чітко визначених та належно підтверджених підстав, оскільки безпосередньо впливає на права та законні інтереси надрокористувача.
Суду цій справі враховує доктрину похідної недійсності (Doctrine of Derivative Invalidity), означає правову концепцію, згідно з якою недійсність (або незаконність) одного правового акта чи дії тягне за собою недійсність усіх інших актів, що є похідними від нього та засновані на його чинності. У сфері адміністративного права застосування цієї доктрини полягає в тому, що скасування акта, який слугував підставою для прийняття іншого рішення, позбавляє останнє правової основи, а відтак - чинності та законності.
Такий підхід відповідає класичному латинському принципу sublato fundamento cadit opus - «зникла підстава - руйнується вся правова конструкція», який широко використовується у судовій аргументації як у національному, так і в міжнародному праві».
41. За наведених обставин справи і їх правового регулювання у задоволенні позовних вимог Держгеонадра до ПП «Рудпол» про припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 14.09.2015 № 6083 слід відмовити із зазначених вище мотивів, наведених Верховним Судом.
42. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
43. Під час розгляду справи Верховним Судом встановлено, що судами попередніх інстанцій прийняте правильне по суті рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, проте суди допустили неправильне застосування норм матеріального права в частині мотивів відмови у задоволенні позову.
44. За таких обставин касаційна скарга Держгеонадра підлягає задоволенню частково, оскаржувані судові рішення - зміні у їх мотивувальній частині. У іншій частині рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22.04.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 по справі слід залишити без змін.
Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 351, 361, 368, 369 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Заяву Приватного підприємства «Рудпол» про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Верховного Суду від 3 квітня 2024 року задовольнити.
Постанову Верховного Суду від 3 квітня 2024 року у справі № 560/17662/21 скасувати та прийняти нову, якою касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Змінити мотивувальну частину рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2022 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року у справі №560/17662/21, виклавши її в редакції цієї постанови.
У іншій частині рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: О.П. Стародуб
С.М. Чиркін