Кіровоградської області
"28" січня 2008 р.
Справа № 17/545
Господарський суд Кіровоградської області в складі судді Таран С.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні 28.01.2008 року о 14 год. 10 хв. при секретарі Патлаченко А.Л. матеріали адміністративної справи №17/545
за адміністративним позовом: управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Світловодської міської ради, м.Світловодськ Кіровоградської області
до відповідача: контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області, м. Кіровоград
про визнання неправомірним висновку
від позивача - Патенко О.В., довіреність №917 від 11.12.07р., представник;
від позивача - Петров А.О., довіреність №26 від 23.01.08р., представник;
від відповідача - Зайцева Л.А., довіреність №3 від 08.01.08р., головний спеціаліст-юрисконсульт відділу правової роботи;
від відповідача - Коротич Д.Ф., довіреність №7 від 08.01.08р., начальник відділу інспектування суб'єктів підприємницької діяльності;
від відповідача - Казначей Л.Д., довіреність №2 від 08.01.08р., начальник відділу правової роботи.
В судовому засіданні 23.01.2008 р. оголошувалась перерва до 14 год. 28.01.2008 р.
Управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Світловодської міської ради подано позов про визнання неправомірними висновків, викладених в акті перевірки №19-10/20 від 14.03.2007 року, про визнання нечинними листа-вимоги №19-14/273 від 15.03.2007 року та акту перевірки №19-10/20 від 14.03.2007 року.
В судовому засіданні 23.01.2008 р. позивачем подано заяву про уточнення позовних вимог №23 від 22.01.2008 року (вх.№02-14/2411 від 23.01.2008 р.). Дана заява за своїм змістом є заявою про зміну предмету позову. Згідно вказаної заяви позивач просить: визнати положення вимоги контрольно-ревізійного управління від 15.03.2007 року №19-14/273 щодо прийняття мір по усуненню фінансових порушень, а саме: 1787,66 тис. грн. зайво виділено з бюджету коштів юридичним особам (в тому числі СП ТОВ "Світловодськпобуд" - 756,03 тис. грн., Світловодському підприємству теплових мереж - 1031,62 тис. грн.) для погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, такими, що не підлягають виконанню управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Світловодської міської ради (том І а.с. 71-73).
Відповідач позов заперечив, мотивуючи тим, що вимога контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області не є рішенням (нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії) у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому питання визнання недійсним вимоги про усунення виявлених ревізією порушень в окремих його частинах не може бути предметом розгляду в адміністративному суді. Крім того, відповідач звернув увагу суду на той факт, що згідно статті 22 Бюджетного кодексу України позивач, як головний розпорядник бюджетних коштів, повинен був здійснювати контроль за витрачанням бюджетних коштів. Неналежний контроль з боку позивача за витрачанням бюджетних коштів наніс збитки Державному бюджету, оскільки неприпустимим є використання коштів Державного бюджету на власний розсуд (том І а.с. 51-56, 86-89).
Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення представників позивача та відповідача, оцінивши наявні в матеріалах справи та досліджені в судовому засіданні докази, господарський суд встановив наступне.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Відповідно до статті 10 вищезазначеного Закону, органи державної контрольно-ревізійної служби мають право:
- пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів (п. 7 ст. 10);
- у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані підконтрольними установами, за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства (п. 8 ст.10);
- накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ, адміністративні стягнення (п. 9 ст. 10);
- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.10 ст.10).
Аналіз наведених норм та матеріалів справи свідчить про те, що відповідачем є орган державної контрольно-ревізійної служби в Україні, який у спірних правовідносинах виступає як суб'єкт владних повноважень.
Таким чином, спір в даній справі виник у зв'язку з адміністративними, а не господарськими відносинами, а тому на правовідносини сторін у справі поширюється дія Кодексу адміністративного судочинства України, за правилами якого і належить вирішувати цей спір.
Посилання контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області на те, що вимога відповідача не є рішенням (нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії) у розумінні частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому питання визнання недійсним вимоги про усунення виявлених ревізією порушень в окремих його частинах не може бути предметом розгляду в адміністративному суді, спростовується також наступним.
Акт державного чи іншого органу- це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.
Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.
Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово.
Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.
Враховуючи те, що в силу частини другої статті 15 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються, у господарського суду відсутні підстави вважати, що оскаржувана у певній частині вимога контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області, яка є обов'язковою для виконання підконтрольною організацією, не є актом ненормативного характеру.
Світловодським об'єднаним контрольно-ревізійним відділом з 29.01.2007 р. по 14.03.2007 р. (з перервою з 07.02.2007 р. по 09.02.2007 р.) та з 28.02.2007 р. по 13.03.2007 р. проведено ревізію фінансово-господарської діяльності управління житлово-комунального господарства Світловодського міськвиконкому за період з 01.01.2005 р. по 01.01.2007 р., за результатами якої складено акт №19-10/20 від 14.03.2007 р. (том ІІ а.с.2-63).
В даному акті зафіксовано, що в результаті проведення перевірки правильності визначення обсягів заборгованості з різниці в тарифах, правильності визначення розміру кредиторської заборгованості перед енергопостачальними компаніями, дотримання нормативних документів при визначенні учасників взаєморозрахунків в СП ТОВ "Світловодськпобут" та Світловодському підприємстві теплових мереж (розділ 2.1 акту перевірки №19-10/20 від 14.03.2007 р.), тобто в результаті проведення перевірки використання у 2006 році коштів субвенції, спрямованої з державного бюджету місцевим бюджетам для погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, встановлено зайве виділення з бюджету коштів юридичним особам: СП ТОВ "Світловодськпобуд" в сумі 756,03 тис. грн. та Світловодському підприємству теплових мереж в сумі 1031,62 тис. грн. для погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію
З метою усунення виявлених ревізією порушень, керуючись статтею 10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", Світловодським об'єднаним контрольно-ревізійним відділом направлено позивачеві лист-вимогу №19-14/273 від 15.03.2007 р. (том І а.с. 28-31).
Вимоги Світловодського об'єднаного контрольно-ревізійного відділу, який є структурним підрозділом контрольно-ревізійного управління в Кіровоградській області, в частині прийняття мір по усуненню фінансових порушень, виявлених в ході ревізії, щодо зайвого виділення з бюджету коштів юридичним особам - СП ТОВ "Світловодськпобуд" та Світловодському підприємству теплових мереж на загальну суму 1787,66 тис. грн., позивач вважає такими, що не підлягають виконанню управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Світловодської міської ради.
При вирішенні даного адміністративного спору господарський суд виходить із наступного.
Згідно вимог статті 31 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" виконавці/виробники (в силу статті 1 вказаного Закону виконавець - суб'єкт господарювання, предметом діяльності якого є надання житлово-комунальної послуги споживачу відповідно до умов договору; виробник - суб'єкт господарювання, який виробляє або створює житлово-комунальні послуги) здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво житлово-комунальних послуг і подають їх на затвердження органам місцевого самоврядування в установленому законодавством порядку. Органи місцевого самоврядування затверджують ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво. У разі затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги нижчими від розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво орган, що їх затвердив, зобов'язаний відшкодувати з відповідного місцевого бюджету виконавцям/виробникам різницю між затвердженим розміром цін/тарифів та економічно обґрунтованими витратами на виробництво цих послуг.
Механізм перерахування у 2006 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам для погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах (без податку на додану вартість) на теплову енергію (виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, послуги з централізованого теплопостачання та гарячого водопостачання), послуги з водопостачання і водовідведення, що постачалися населенню, яка утворилася у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії, послуг з водопостачання і водовідведення тарифам, затвердженим органами державної влади чи органами місцевого самоврядування визначено Порядком перерахування у 2006 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам для погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з водопостачання і водовідведення, затверджених для населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №705 від 22.05.2006 р. (далі-Порядок).
Згідно пункту 3 вказаного Порядку підставою для проведення розрахунків є договір про організацію взаєморозрахунків, який укладається між надавачами послуг та іншими підприємствами - учасниками розрахунків (далі - учасники розрахунків) на підставі документа, що підтверджує наявність в учасників розрахунків кредиторської та/або дебіторської заборгованості, форму якого затверджує Державне казначейство за погодженням з Державною податковою адміністрацією, Мінпаливенерго, Мінбудом і Мінфіном.
На виконання вказаних вище вимог між управлінням державного казначейства України в Кіровоградській області, головним фінансовим управлінням виконавчого комітету Світловодської міської ради, управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Світловодської міської ради, СП ТОВ "Світловодськпобут", Світловодським підприємством теплових мереж та іншими виробниками/виконавцями було укладено відповідні договори №208/705 від 06.07.2006 р., №898/705 від 20.12.2006 р., №210/705 від 06.07.2006 р., №11/19 від 07.11.2006 р. про організацію взаєморозрахунків відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 22.05.2006 р. №705 (том І а.с.22-27, том ІІ а.с.78-83, 111-117).
Зазначені договору станом на момент проведення ревізії та на день розгляду справи по суті є чинними. Докази їх розірвання чи визнання недійсними в матеріалах справи відсутні.
Пунктом 4 Порядку визначено, що обсяг заборгованості з різниці в тарифах розраховується надавачами послуг на підставі таких підтвердних документів: розрахунку фактичної собівартості теплової енергії, що засвідчений підписом керівника або іншої уповноваженої особи надавача послуг і скріплений печаткою; копії рішення органу органу місцевого самоврядування про затвердження тарифів на теплову енергію; звіту про витрати з надання послуг з теплопостачання і фінансові показники діяльності підприємств, що засвідчений підписом керівника або іншої уповноваженої особи надавача послуг і скріплений печаткою; звіту про постачання теплової енергії.
Вказаний розрахунок обсягу заборгованості з різниці в тарифах складається за формою згідно з додатком, погоджується із структурним підрозділом з питань фінансів відповідного органу державної влади або виконавчого органу місцевого самоврядування, який приймав рішення про затвердження тарифів, та разом з підтвердними документами подається територіальним комісіям з погашення заборгованості підприємств паливно-енергетичного комплексу (далі - територіальні комісії), утвореним відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 р. N 190 "Про утворення Міжвідомчої комісії з погашення заборгованості підприємств паливно-енергетичного комплексу" для прийняття рішення про узгодження обсягу заборгованості з різниці в тарифах (пункт 5 Порядку).
Отже, рішення про узгодження обсягу заборгованості з різниці в тарифах приймаються територіальними комісіями з погашення заборгованості підприємств паливно-енергетичного комплексу.
Відповідно до пункту 8 Порядку державне казначейство перевіряє підписані учасниками розрахунків договори про організацію взаєморозрахунків та інформує Мінфін про обсяг заборгованості, що погашатиметься відповідно до таких договорів. Державне казначейство перераховує субвенцію на рахунки бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджетів мм. Києва та Севастополя, відкриті в органах Державного казначейства, на підставі зазначеного рішення Мінфіну.
В судовому засіданні встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі рішень міської комісії з погашення заборгованості підприємств паливно-енергетичного комплексу (протоколи №1 від 20.06.2006 р., №2 від 20.06.2006 р., №3 від 04.09.2006 р.- том І а.с. 91-93) після проведення відповідної перевірки державним казначейством договорів про організацію взаєморозрахунків, підписаних учасниками розрахунків, позивачем після прийняття Мінфіном рішення у відповідності до пункту 8 Порядку, було спрямовано визначені у відповідності до вимог чинного законодавства СП ТОВ "Світловодськпобуд" - 756,03 тис. грн. та Світловодському підприємству теплових мереж - 1031,62 тис. грн.
Докази скасування або визнання нечинними (недійсними, незаконними, неправомірними) відповідних рішень територіальної комісії з погашення заборгованості підприємств паливно-енергетичного комплексу, утвореної відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 р. N190, про узгодження обсягу заборгованості з різниці в тарифах в матеріалах справи відсутні.
За таких обставин, неконкретна вимога відповідача- прийняти міри по усуненню фінансових порушень, виявлених в ході ревізії, в частині зайвого виділення з бюджету коштів юридичним особам - СП ТОВ "Світловодськпобуд" та Світловодському підприємству теплових мереж на загальну суму 1787,66 тис. грн. є такою, що не підлягає виконанню управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Світловодської міської ради.
Відтак, позовні вимоги є обґрунтованими і підлягають задоволенню.
Посилання відповідача на статтю 22 Бюджетного кодексу України, яка встановлює функції головних розпорядників бюджетних коштів, до уваги господарським судом не приймається, оскільки відповідно до преамбули Бюджетного кодексу України цей Кодекс визначає основні засади бюджетної системи України, її структуру, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин, в той час як затверджений Кабінетом Міністрів України Порядок є спеціальною нормою для визначення конкретного механізму відшкодування у 2006 році субвенції з державного бюджету для погашення заборгованості минулих років з різниці в тарифах на теплову енергію.
Керуючись статтями 160, 162, 163, частинами 1-4 статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 6 "Прикінцевих та перехідних положень" Кодексу адміністративного судочинства України, господарський суд
Позовні вимоги задовольнити повністю.
Визнати положення вимоги контрольно-ревізійного управління від 15.03.2007 року №19-14/273 щодо прийняття мір по усуненню фінансових порушень, а саме: 1787,66 тис. грн. зайво виділено з бюджету коштів юридичним особам (в тому числі СП ТОВ "Світловодськпобуд" - 756,03 тис. грн., Світловодському підприємству теплових мереж - 1031,62 тис. грн.) для погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, такими, що не підлягають виконанню управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Світловодської міської ради
Постанова суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження.
Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений Кодексом адміністративного судочинства України, постанова суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення цього строку.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Якщо строк апеляційного оскарження буде поновлено, то вважається, що постанова чи ухвала суду не набрала законної сили.
Заява про апеляційне оскарження та апеляційна скарга подаються до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через господарський суд Кіровоградської області. Заява про апеляційне оскарження постанови суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі складання постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України - з дня складення в повному обсязі.
Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження, і копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.
Повний текст постанови виготовлено 30.01.2008 р.
Суддя
С.В. Таран